新冠肺炎疫情中失業(yè)保險基金支出及保障度分析

章夢影上海工程技術大學

一、引言

自2019年12月我國暴發(fā)新冠肺炎疫情以來，切斷人員流動的防疫思路使國內就業(yè)形勢尤為緊張，突出表現(xiàn)在失業(yè)人數(shù)激增和中小企業(yè)經營困難兩方面。2020年，我國城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)達1160萬人，較疫情前增加215萬人，增幅為近十年之最。2020年第一季度，我國小微企業(yè)運行指數(shù)跌到31.9，企業(yè)經營狀況趨差。同年GDP增速下降3.7個百分點，服務業(yè)、工業(yè)、建筑行業(yè)GDP增長速度均呈下降趨勢，經濟形勢不容樂觀。在這種勞動者和企業(yè)經濟數(shù)據(jù)雙重受挫的情況下，作為失業(yè)保險物質基礎的失業(yè)保險基金也受到了影響。

近年來，在突發(fā)疫情等公共危機事件的背景下，學界對失業(yè)保險基金收支平衡的研究結果有明顯變化。較早時，學者研究多聚焦于失業(yè)保險基金大量結余而基金使用效率低的現(xiàn)象。究其原因，孫潔（2010）認為，失業(yè)保險制度設計有缺漏，保障范圍窄、保障水平低且制度靈活性不足，使得基金給付端受阻；鄭秉文（2010）則認為，結余原因是在城鎮(zhèn)登記失業(yè)率保持穩(wěn)定的情況下，失業(yè)保險覆蓋面擴大，使得基金籌集端不斷發(fā)展。然而疫情之后的研究發(fā)現(xiàn)，我國失業(yè)保險基金存在收不抵支風險，基金支出增速大于收入。薛惠元、曹思遠（2021）構建失業(yè)保險基金精算模型，測算2020年到2035年的基金收支情況指出，若不考慮財政補貼，疫情后基金累計結余將很快耗盡，且基金消耗并不會在短期內停止。張興、田大洲（2020）估算失業(yè)保險基金減收多支規(guī)模，得出疫情期間失業(yè)保險費減免約200億元，加大穩(wěn)崗返還力度將增加約190億元的支出，基金可持續(xù)性受到嚴重挑戰(zhàn)?？偠灾咔橹惺I(yè)保險基金支出規(guī)模激增，給失業(yè)保險帶來了新的挑戰(zhàn)。

基于失業(yè)保險制度良性發(fā)展的需要，失業(yè)保險金保障水平也是重要研究課題，學界以往對養(yǎng)老金的保障水平研究甚多，但對失業(yè)保險金保障水平研究較少。關于保障度的定義，周慧雯（2008）在分析工傷保險基金時將保障度作為測量基金可持續(xù)性的特定指標，其確切含義是指，依據(jù)目前我國工傷保險的支付水平，工傷保險基金僅僅依靠結存額所能維持支出的年限。除此種定義外，保障度和保障水平均是指待遇高低。關于保障水平的測度指標主要是替代率，評價指標較為單一。陸草（2018）依據(jù)失業(yè)保險的功能將保障度細化為失業(yè)保險覆蓋率、失業(yè)保險金受益率、失業(yè)保險金替代率、職業(yè)培訓再就業(yè)率和職業(yè)介紹成功率等五個指標，形成了對失業(yè)保險保障水平較為全面的指標體系。

本文通過計算失業(yè)保險基金的收支情況，立足于疫情期間失業(yè)保險基金出現(xiàn)年結余缺口的現(xiàn)實，進一步探究大額失業(yè)保險基金支在何處、回報率以及對勞動者的保障程度如何。由于本文的研究對象為全國失業(yè)保險基金支出情況，且各省份經濟水平、支付標準、支出項目不一，缺少有關支出項目的直接數(shù)據(jù)，因此，本文中有關失業(yè)保險基金支出項目的分析，將從國家層面發(fā)布的相關文件中探究基金支出的側重點；對失業(yè)保險基金保障度的分析將結合現(xiàn)有數(shù)據(jù)與陸草構建的分析框架展開論證，使政策文本分析與保障度數(shù)據(jù)測算結果相互印證。

二、新冠肺炎疫情中失業(yè)保險基金收支水平

（一）基金收入與支出

從2010年到2019年，我國失業(yè)保險基金長期收大于支，然而，2019年末暴發(fā)的新冠肺炎疫情使之出現(xiàn)反轉。2020年，我國失業(yè)保險基金收入951.5億元，支出2103億元，基金收入同比下降25.9%，支出同比增長57.7%，一升一降之間造成了失業(yè)保險基金年結余的巨大缺口，嚴重影響了我國失業(yè)保險基金的可持續(xù)性。2020年，失業(yè)保險基金年度負結余1151.5億元，雖然基金累計結余仍然較高，達3354.1億元，但大幅下降趨勢體現(xiàn)了疫情對失業(yè)保險基金收支平衡的沖擊。

（二）基金收支的平均增長速度

我國失業(yè)保險基金收入在疫情前的年平均增長速度為8%，而疫情后為-10%，即疫情后失業(yè)保險基金收入以10%的速度下降。與此同時，疫情后失業(yè)保險基金支出的年平均增長速度比疫情前增加了42%?？傮w來看，我國失業(yè)保險基金收入增速長期小于支出，疫情期間的差距更為明顯。

（三）失業(yè)保險基金率

失業(yè)保險基金率，即失業(yè)保險基金期末累計結余與下一期基金支出總額之比，用以測算基金的支付能力。例如，2019年的數(shù)據(jù)顯示2019年基金累計結余對2020年的支付能力，基金率越高，支付能力越強。數(shù)據(jù)顯示，失業(yè)保險基金的保障能力持續(xù)下降，在面對疫情時支付能力較往年更弱。

?圖1失業(yè)保險基金收支情況

?圖2失業(yè)保險基金年結余情況（單位：億元）

?圖3失業(yè)保險基金率變化

三、新冠肺炎疫情中失業(yè)保險基金支出項目

（一）政策文本選擇與編碼

就業(yè)是最大的民生，國務院在2019年成立專門的就業(yè)工作領導小組，負責統(tǒng)籌協(xié)調全國就業(yè)工作，就業(yè)工作越來越受到重視，關于就業(yè)與失業(yè)的政策也越來越多。本文借助“國務院政策文件庫”和“中國政策研究網(wǎng)”，搜索2019年10月以來與失業(yè)保險相關的文件。其中，以“失業(yè)”為關鍵詞搜索出國務院及其他部門發(fā)布的文件135個，以“失業(yè)保險”為關鍵詞搜索出政策文件73個。為了提升研究的準確性，本文剔除了與失業(yè)保險關聯(lián)性弱的就業(yè)文件，同時剔除扶助就業(yè)基金不是失業(yè)保險基金的文件，最后選取出與本文研究內容最切合的政策文件13個，具體文件見表1。

本文運用NVivo12質性分析軟件對獲取的政策文本進行編碼，依據(jù)失業(yè)保險的功能、失業(yè)保險基金的用途以及所發(fā)布政策本身的內容確定節(jié)點的選取。從整體情況來看，保障失業(yè)人員基本生活是失業(yè)保險的基本功能，相關政策內容比較單一，以發(fā)放失業(yè)保險金為主題的政策文件數(shù)量相對較少。從參考點可以看出，促進再就業(yè)是失業(yè)保險的重要作功能，在各政策文件中反復提及且形式多樣，對企業(yè)和失業(yè)人員雙方共同激勵，綜合運用多種形式推動失業(yè)人員再就業(yè)。預防失業(yè)一般被認為是失業(yè)保險的輔助功能，但從近兩年發(fā)布的政策文件數(shù)量來看，這一點現(xiàn)在已成為政府的主要側重點，不僅包括對勞動者提供在崗培訓，還包括對企業(yè)實行減稅降費、穩(wěn)崗返還的優(yōu)惠政策，以降低企業(yè)負擔。

?表1經篩選的政策文本情況

?表2政策文本編碼情況

（二）政策文本分析

筆者對疫情期間發(fā)布的關于失業(yè)保險保障基本生活功能的政策文件進行梳理后有以下發(fā)現(xiàn)：第一，政策內容主要涉及失業(yè)保險金和失業(yè)補助金，失業(yè)補助金是失業(yè)保險金的補充，對不滿足法定領取條件的失業(yè)者加以保障。從文件數(shù)量來看，二者在疫情中的重要程度相當；而在具體規(guī)定中失業(yè)保險金更有所側重。第二，政策文件內容集中于失業(yè)保險金的領取方式、領取條件、領取時間。具體包括暢通申領渠道，開通網(wǎng)上申領失業(yè)保險金的渠道，規(guī)定系統(tǒng)繳費信息齊全的不需要提供其他材料；延長領取時間，失業(yè)者領取保險金和補助金期滿仍未實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)的，則政策享受期延長一年；提高待遇水平，保障金將隨物價水平增長而階段性提高。第三，文件中沒有提及醫(yī)療、喪葬補助金等內容?！妒I(yè)保險條例》規(guī)定失業(yè)保險基金的支出包括失業(yè)保險金、醫(yī)療補助金以及喪葬補助金和撫恤金，按本文確定節(jié)點的邏輯應該包括醫(yī)療等部分，但文件數(shù)量為零，因此舍去。

對有關促進就業(yè)的政策文件進行梳理后發(fā)現(xiàn)，其主要內容是組織職業(yè)介紹和職業(yè)培訓活動，從參考點數(shù)量差距可以看出，職業(yè)介紹部分的內容形式更為豐富。具體而言，疫情中職業(yè)介紹的措施包括由政府組織專項招聘、提供公益性崗位，以線上線下相結合的方式暢通就業(yè)渠道，以及通過發(fā)放吸納就業(yè)補貼、見習補貼、求職創(chuàng)業(yè)補貼等來激勵企業(yè)擴大就業(yè)、激勵失業(yè)人員積極參與就業(yè)。在職業(yè)培訓方面，政府則通過組織專項培訓和鼓勵企業(yè)開展培訓的方式增強失業(yè)人員的就業(yè)能力，并在培訓過程中為失業(yè)者提供培訓補貼及生活費補貼，同時，對主動吸納新員工并開展以工代訓的企業(yè)給予職業(yè)培訓補貼。

預防失業(yè)的政策包括技能提升和穩(wěn)定崗位兩部分，旨在提升在崗職工崗位技能的同時，減少企業(yè)失業(yè)保險費支出以穩(wěn)定崗位。其中，在疫情期間對企業(yè)的減稅降費和穩(wěn)崗返還政策是重點。穩(wěn)崗返還即人社部對參加失業(yè)保險且年度裁員率符合標準的企業(yè)返還上年度繳納的失業(yè)保險費，返還比例最高可達100%。減稅降費政策是指對部分省市、部分企業(yè)免征養(yǎng)老、工傷、失業(yè)三項保險費用或減半征收，受疫情影響嚴重的企業(yè)還可申請緩繳社會保險費用，緩繳期免收滯納金。2020年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國全年新增減稅降費超過2.5萬億元。關于提升勞動者技能，國務院有政策對困難企業(yè)在停工期開展職業(yè)培訓的給予在崗培訓補貼及生活費補貼，且一度延長此政策的有效期。除此之外，人社部持續(xù)放寬技能提升補貼的申請條件，以此鼓勵勞動者考取職業(yè)資格證書，提高預防失業(yè)的能力。

?表3保障基本生活政策編碼結果

?表4促進再就業(yè)政策編碼結果

值得注意的是，“培訓”和“補貼”高頻出現(xiàn)，不僅是有關就業(yè)的一般文件會反復提及培訓，而且有許多專題文件是專門針對培訓的。而關于補貼的內容更是多種多樣，僅本文包含的補貼類型就有生活費補貼、吸納就業(yè)補貼、職業(yè)培訓補貼、見習補貼、創(chuàng)業(yè)補貼、求職創(chuàng)業(yè)補貼、技能提升補貼、崗位補貼、社會保險補貼等9種，可謂非常全面?！芭嘤枴钡母哳l出現(xiàn)反映出在疫情中培訓仍是失業(yè)保險的重要措施，沒有因為防疫政策而削弱其重要性。同時，各種補貼的存在反映出失業(yè)保險基金以多種形式融入失業(yè)保險當中。因此，不能片面地將失業(yè)保險金金額作為衡量失業(yè)保險保障度或失業(yè)保險基金支出水平的指標，還應盡可能考慮到其對于促進就業(yè)、預防失業(yè)等方面的作用，予以綜合評判。

四、失業(yè)保險保障度分析

失業(yè)保險同時兼顧保障失業(yè)者的基本生活與促進失業(yè)者再就業(yè)的目標。失業(yè)保險基金的保障最終通過對勞動者提供的金錢或服務表現(xiàn)出來。因此，本文以失業(yè)保險金替代率、人均培訓補貼分析失業(yè)保險對失業(yè)者基本生活的保障程度，以職業(yè)培訓再就業(yè)率來分析失業(yè)保險對促進就業(yè)的有效程度。

（一）失業(yè)保險金替代率

失業(yè)保險金替代率，即失業(yè)人員領取的失業(yè)保險金與其失業(yè)前工資水平之比。如表6所示，在疫情期間失業(yè)保險領取金額大幅增加的情況下，失業(yè)保險金替代率水平沒有上升，反而下降了4個百分點。從計算公式角度分析，失業(yè)保險金領取人數(shù)的激增是造成替代率下降的主要原因。2019年失業(yè)保險金領取人數(shù)較上年增長了2%，但2020年漲幅達到18.4%。由于失業(yè)保險金的領取與繳費年限掛鉤，可以推斷大量剛剛參加失業(yè)保險、繳費年限少的勞動者受到疫情沖擊而失業(yè)，使得失業(yè)保險金替代率整體下降。

?表5預防失業(yè)政策編碼結果

（二）職業(yè)培訓再就業(yè)率

職業(yè)培訓再就業(yè)率，即參加培訓后再就業(yè)人數(shù)與參加培訓總失業(yè)人數(shù)之比。本文匯總了就業(yè)訓練中心、民辦職業(yè)培訓機構和工會職業(yè)培訓機構三個培訓渠道的數(shù)據(jù)，統(tǒng)計顯示，失業(yè)人員培訓后再就業(yè)率在50%左右，從2018年到2020年呈遞減趨勢，參加培訓的失業(yè)人員數(shù)量不斷下降。其原因一方面是疫情對培訓方式、培訓信息傳播、培訓效果產生了抑制效應，另一方面在于疫情造成的失業(yè)屬于摩擦性失業(yè)，即失業(yè)者缺少合適的工作機會而并不缺乏就業(yè)能力，培訓對失業(yè)者再就業(yè)幫助有限。

（三）人均培訓補貼

綜合看就業(yè)訓練中心和民辦職業(yè)培訓機構的培訓補貼情況，人均培訓補貼不斷上升，2020年人均培訓補貼比上年增加52%。尤其是民辦職業(yè)培訓機構，2020年發(fā)放的培訓補貼是2019年的兩倍。即使人均培訓補貼對失業(yè)人員的生活補助程度較低，但不可忽視培訓補貼是失業(yè)保險基金支出的重要部分，支出金額成倍上漲，對失業(yè)者的生活保障度逐年提高。

?表6失業(yè)保險基金保障度情況

五、總結與討論

從近十年失業(yè)保險基金的收支情況來看，疫情期間失業(yè)保險基金大幅支出，且基金支出增長速度大于收入，失業(yè)保險基金率呈下降趨勢，即疫情對失業(yè)保險基金的可持續(xù)性和保障能力造成了負面影響。具體分析失業(yè)保險基金的支出項目可以發(fā)現(xiàn)，失業(yè)保險金和職業(yè)培訓是失業(yè)保險長期關注、穩(wěn)定投入的部分。疫情中失業(yè)保險基金對預防失業(yè)的投入明顯增多，如對企業(yè)的減稅降費、穩(wěn)崗返還政策等；同時，對勞動者的補貼形式更加豐富。對失業(yè)保險基金保障度的分析發(fā)現(xiàn)，失業(yè)保險基金對勞動者的保障落實在失業(yè)保險的具體項目中。數(shù)據(jù)顯示，疫情前后失業(yè)保險金替代率、職業(yè)培訓再就業(yè)率都有所下降，而人均培訓補貼則大幅增長。補貼的大幅增加和政策文本分析的結果相互印證。

在失業(yè)保險基金支出和保障度的研究結論之外，筆者對失業(yè)保險功能有以下認識。第一，保障勞動者的基本生活是失業(yè)保險的基礎功能，但不是失業(yè)保險基金投入的重點；失業(yè)保險金替代率長期處于較低水平，且受疫情影響而下降。第二，以組織招聘和培訓為主要手段的促進再就業(yè)工作是失業(yè)保險功能的重要體現(xiàn)，但是培訓效果本身不易監(jiān)測，且培訓全過程均容易受到疫情影響，使得培訓投入大但收效不佳。第三，各種形式的補貼政策是政府在應對諸如疫情等突發(fā)公共危機事件時采取的主要措施，預防失業(yè)的輔助調節(jié)功能在疫情中得到重要體現(xiàn)。

總體而言，本文對失業(yè)保險基金的研究結論凸顯出我國當下社會保障方面的兩大老問題：失業(yè)保險金待遇水平偏低與失業(yè)保險覆蓋率偏低。我國的失業(yè)保險金替代率長期以來不足20%，受疫情影響降至15%，保障失業(yè)人員基本生活、幫助社會成員抵御社會風險的能力被進一步削弱。相比之下，國外的失業(yè)保險金替代率一般在50%～70%之間，待遇水平較低的國家也在40%～50%。實際上，關于提高失業(yè)保險金替代率的建議從未停止，梁書毓、薛惠元等（2016）認為，失業(yè)保險金待遇至少應達到最低工資的75%～110%，并提出將待遇與個人工資掛鉤。因此，政府應當將注意力部分收回到失業(yè)保險金上，適當提高失業(yè)保險金待遇水平，確保失業(yè)者在遇到風險時領取的失業(yè)保險金水平不下降。我國的失業(yè)保險覆蓋率在45%左右，還有相當多的勞動者沒有參加失業(yè)保險，這與我國非正規(guī)就業(yè)人員不斷增多的現(xiàn)狀是一致的。如何將非正規(guī)就業(yè)者納入失業(yè)保險是接下來社會保障擴面工作的關鍵。已參與失業(yè)保險的勞動者也存在覆蓋程度低的問題。我國失業(yè)保險金受益率約為20%，職業(yè)培訓的參與率約為18%，受益率低、參與培訓率低同樣削弱失業(yè)保險制度的有效性。總之，提高失業(yè)保險制度的吸引力，應提高失業(yè)保險金替代率，提高失業(yè)保險制度的效率，提升職業(yè)培訓再就業(yè)率。