國家重大政策跟蹤落實情況審計研究
——基于2020 年審計署審計公告

馬 蕓

（重慶工商大學(xué)會計學(xué)院）

一、引言

國家重大政策措施落實情況審計是一種事后監(jiān)督機制，它是由國家授權(quán)審計機關(guān)負(fù)責(zé)實施的，對各中央部門、中央企業(yè)貫徹落實國家重大政策措施落實情況進(jìn)行審計，從而確保黨和國家的各項大政方針能夠真正地政策落實、款項落地，通過宏觀調(diào)控優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，助推經(jīng)濟高速、高質(zhì)量發(fā)展，切實解決好民生問題。

黨的十八大以來，黨中央將審計作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，出臺了一系列重大決策部署，《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》明確提出了審計應(yīng)“推動政策措施貫徹落實”、賦予了審計機關(guān)的新職能。習(xí)近平總書記更是親自謀劃、親自部署、親自推動審計領(lǐng)域重大工作。審計署擔(dān)負(fù)了對國家重大政策措施落實情況審計的職責(zé)，開展重大政策跟蹤審計工作，并對發(fā)現(xiàn)的問題予以披露公開。

二、現(xiàn)狀刻畫與問題分析

據(jù)2020 年審計公告顯示，審計署共組織對31個省、市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)和若干中央部門、金融機構(gòu)開展了國家重大措施落實情況審計，重點審計了清理拖欠民營企業(yè)、中小企業(yè)賬款、減稅降費、鄉(xiāng)村振興等方面政策的具體落實情況。

（一）鄉(xiāng)村振興政策落實情況審計

關(guān)于鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅的政策跟蹤審計是2020 年我國重大措施落實情況審計的重點，在審計署2020 年審計工作中連續(xù)三個季度都將鄉(xiāng)村振興作為重點項目。在工作過程中，審計署發(fā)現(xiàn)各地總體上都在持續(xù)落實黨中央、國務(wù)院的重大決策部署，集中力量推進(jìn)脫貧攻堅圓滿收官，積極有序推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，但部分地區(qū)在政策實施過程中仍然存在著一些問題，主要集中于以下幾類:

1.專項資金的獲取和使用效率存在不足

專項資金的申請、審核、劃撥方面存在一定的控制缺陷，未能準(zhǔn)確識別各層級申請的財政資金數(shù)額是否與政策實施所需的資金缺口相吻合，致使出現(xiàn)云南省瀘水市、湖南省洞口縣等6 個項目施工單位通過虛報工程量等方式騙取扶貧資金的重大問題，導(dǎo)致財政資源的浪費。

專項資金的利用效率不高，審計署在連續(xù)三季度的審計過程中均發(fā)現(xiàn)與資金利用效率有關(guān)的問題，如扶貧資金浪費損失、惠農(nóng)補貼和涉農(nóng)項目資金滯撥、閑置、被擠占挪用等。尋根溯源是各級單位的預(yù)算方案、預(yù)算方案審批、資金的運用統(tǒng)籌、對資金流向的監(jiān)督等還不盡完善。

2.民生工程建設(shè)與維護(hù)未充分健全

涉及百姓衣食住行的基礎(chǔ)設(shè)施和文化、醫(yī)療等配套設(shè)施存在不夠健全、完善的現(xiàn)狀，農(nóng)田的建設(shè)管護(hù)、醫(yī)療文化教育改革不充分等，都在一定程度上影響了新時代的鄉(xiāng)村振興，拖慢了農(nóng)村脫貧致富、走向現(xiàn)代化的腳步?！白o(hù)住民生問題，乃為國之大計?！睂徲嬍鹪卩l(xiāng)村振興專項政策跟蹤審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題亟需處理解決。

3.常見問題整改工作成效不明顯

在鄉(xiāng)村振興政策落實情況審計的過程中，不少問題反復(fù)出現(xiàn)，基于國家審計的性質(zhì)和相關(guān)披露政策，在審計工作完成后，審計署都會將重點問題與相關(guān)責(zé)任單位進(jìn)行通報并給出處理意見。然而根據(jù)審計結(jié)果顯示，農(nóng)田建設(shè)管理、糧食和生豬生產(chǎn)、惠民資金補助的利用問題未能完全得到整改，使得政策跟蹤審計僅實現(xiàn)了事后監(jiān)督整改功能，審計的預(yù)防性功能與抵御性功能沒有得到充分利用。

（二）減稅降費政策落實情況審計

新冠疫情的突然暴發(fā)導(dǎo)致很多地區(qū)的經(jīng)濟受到?jīng)_擊，部分地區(qū)出現(xiàn)生產(chǎn)停工、企業(yè)停業(yè)的現(xiàn)象，但隨著一系列防疫政策出臺，我國疫情出現(xiàn)拐點，防疫形勢持續(xù)向好發(fā)展，生產(chǎn)生活逐步恢復(fù)。盡管如此，對于很多工商企業(yè)來說，獨自承擔(dān)損失復(fù)工復(fù)產(chǎn)仍然十分困難。為了幫助各類市場主體，尤其是中小企業(yè)渡過難關(guān)，黨中央、國務(wù)院第一時間部署了減稅降費的優(yōu)惠政策助力企業(yè)減負(fù)。作為特殊時期出臺的重大政策方針，減稅降費政策對幫助經(jīng)濟復(fù)蘇起到了至關(guān)重要的作用。審計署也重點審計了減稅降費政策的落實情況，總體來看，大部分地區(qū)和部門都采取措施保障了政策的落實，但在審計過程中也發(fā)現(xiàn)了如下問題（如表1 所示）。

表1 2020 年審計署關(guān)于減稅降費政策相關(guān)審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題清單

1.政策傳達(dá)、解讀未完全到位

各級政府機關(guān)、事業(yè)單位所做的前期工作，如政策的逐級傳達(dá)、組織安排政策解讀學(xué)習(xí)、根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w營商環(huán)境做出整體政策部署的調(diào)整等，都對于減稅降費政策的實施有重大影響。根據(jù)審計署的問題清單，可以發(fā)現(xiàn)有關(guān)應(yīng)減免未減免房租、違規(guī)收取應(yīng)免收的費用、違規(guī)轉(zhuǎn)嫁應(yīng)由財政承擔(dān)的費用等問題的本質(zhì)，均與政策傳達(dá)和理解未完全到位密切相關(guān)。對政策理解的不透徹會直接導(dǎo)致執(zhí)行過程中出現(xiàn)差錯，致使本該享有減免豁免權(quán)利的小微企業(yè)、個體戶沒有按時或按量享受相關(guān)紅利，使專項資金沒有落實到戶。

2.政策實施過程中的控制和監(jiān)督不足

減稅降費政策的執(zhí)行主體涉及稅務(wù)機關(guān)與政府機關(guān)、各級事業(yè)單位，面向的是各類工商企業(yè)，政策實施的覆蓋行業(yè)較為廣泛，因此在具體實施過程中應(yīng)該更注重對相關(guān)流程、秩序的監(jiān)督和管控。各種違規(guī)費用的收取、違規(guī)活動的開展是減稅降費政策跟蹤審計發(fā)現(xiàn)的常見問題。這不僅損害了當(dāng)事群體的直接利益，也可能在一定程度上影響國家機關(guān)部門的對公形象。

（三）清理拖欠民營企業(yè)、中小企業(yè)賬款政策落實情況審計

清欠政策是黨中央、國務(wù)院的重要決策部署。習(xí)近平總書記曾多次就清欠工作作出重要指示批示，要求建立長效機制解決拖欠民營企業(yè)、小微企業(yè)賬款問題。

2020 年審計署重點抽查了各省市部門建立清欠臺賬、制定清償計劃、清償拖欠賬款等情況?？傮w來看，各地區(qū)和各部門認(rèn)真落實清欠工作部署要求，穩(wěn)步推進(jìn)賬款清理工作，但審計署在審計過程中也發(fā)現(xiàn)了一些地區(qū)和部門存在未完成清償計劃、清欠臺賬不準(zhǔn)確等問題，具體如表2 所示。

表2 2020 年審計署關(guān)于清理拖欠民營企業(yè)中小企業(yè)賬款政策相關(guān)審計中發(fā)現(xiàn)的問題清單

要保證清欠政策的實施效率，除對源頭予以控制，最重要的則是對已存在的拖欠賬款進(jìn)行清理。這不僅涉及到前期的清欠臺賬建立、編制拖欠賬款清償計劃，還涉及具體清償任務(wù)的完成，再到清償任務(wù)完成后的清償金額申報。從審計署的審計結(jié)果來看，欠款清理工作的每一環(huán)節(jié)流程都有問題出現(xiàn)，其中未按規(guī)定逐筆制定清償計劃、未按計劃清償欠款等都是問題清單中的“常客”。這表明了有關(guān)部門在執(zhí)行欠款清理過程中的整體監(jiān)督力度不夠，未能及時進(jìn)行階段性工作考核，提前發(fā)現(xiàn)問題、解決問題；未能建立有效的工作巡查機制，督促清償欠款計劃未按時按質(zhì)執(zhí)行；未能建立有效的審核制度，致使存在少報或多報拖欠賬款等違法違紀(jì)行為。

除上述外，審計署還就創(chuàng)新直達(dá)貨幣政策工具、城鄉(xiāng)義務(wù)教育補助經(jīng)費、清理規(guī)范行業(yè)協(xié)會收費、污染防治等方面政策的具體落實情況展開了審計工作，也都發(fā)現(xiàn)了一些存在的問題，并就其中一些問題督促開展了初步整改措施。

三、建議與對策

每一項重大政策在各自領(lǐng)域都十分重要，不僅需要各級機關(guān)努力將政策落實，也需要審計機關(guān)執(zhí)行監(jiān)督職能，進(jìn)行審計監(jiān)督。但每年新頒布的和正在執(zhí)行的重大政策項目眾多，審計署的人力物力均有限度，無法做到對每一項重大政策執(zhí)行項目跟蹤審計，只能依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)選取對當(dāng)前政治治理最緊要或與百姓民生最緊密的重點項目進(jìn)行審計，覆蓋面存在一定的限度，且對于審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題整改具有滯后性。基于此，本文將從兩個主體的角度，對政策執(zhí)行機構(gòu)和國家審計機關(guān)分別提出一定的建議，旨在希望提高重大政策執(zhí)行的效率和監(jiān)管審計的效果。

（一）對于政策執(zhí)行機構(gòu)

1.強調(diào)重大政策解讀工作

針對頒布待實施的重大政策方針，應(yīng)當(dāng)首先做好政策解讀工作。通過政策解讀，可以幫助各層級政府機關(guān)尤其是基層干部明確重大政策的出臺背景、政策目標(biāo)、作用期間、適用對象以及具體的執(zhí)行口徑。尤其應(yīng)重視和強調(diào)政策、方針解讀，切忌流于形式，要真正弄懂弄通，對于有疑慮或爭議的部分及時反饋，確保在實際執(zhí)行過程中不因?qū)φ叩恼`解和不熟悉而影響政策實施的效果效率。

2.完善政策執(zhí)行的內(nèi)部監(jiān)督體系

除配合國家審計機關(guān)開展審計工作外，政府機關(guān)、行政事業(yè)單位還應(yīng)定期對自身負(fù)責(zé)開展的政策執(zhí)行工作進(jìn)行自查自糾，完善政策執(zhí)行的內(nèi)部監(jiān)督體系。重視內(nèi)部自查，不僅可以更具針對性、易發(fā)現(xiàn)問題所在，還可以及時糾正，將發(fā)生重大問題的可能性降到最小。

3.重視頻發(fā)問題的整改工作

審計署在開展重大政策跟蹤審計的過程中，經(jīng)常會發(fā)現(xiàn)一些常見的問題或癥結(jié)，這些問題可能在之前的審計工作中發(fā)現(xiàn)并要求整改后，在下一季度或下一年度的審計工作中又會發(fā)現(xiàn)同樣或者類似的問題，或者是不同地區(qū)、不同行政機關(guān)會先后出現(xiàn)性質(zhì)類似的“共性問題”，這都表明了對問題的整改工作未完全到位、對問題的經(jīng)驗吸取還不充分。審計署每年針對重大政策跟蹤審計的審計結(jié)果與報告解讀均有及時公開披露，各級單位應(yīng)重視對頻發(fā)問題的整改工作，并將已出現(xiàn)的問題對照自身有則改進(jìn)無則加勉，可以在一定程度上減少政策執(zhí)行過程中問題發(fā)生的頻率，幫助提高國家審計機關(guān)的工作效率。

（二）對于國家審計機關(guān)

1.進(jìn)一步提高審計效率

國家審計工作任務(wù)重、時間緊，對于具體工作的執(zhí)行要求高，因此，國家審計機關(guān)應(yīng)扎實穩(wěn)進(jìn)推動重大政策跟蹤審計效率的提升。合理確定審計目標(biāo)，將審計資源投入到最重要和最需進(jìn)行跟蹤審計的領(lǐng)域，如針對突發(fā)情況制定的重大政策、快到實施收尾期間的政策、影響最廣泛或發(fā)生問題可能性最大的政策等；科學(xué)安排審計計劃，創(chuàng)新利用最新的數(shù)字化技術(shù)，如進(jìn)一步推進(jìn)大數(shù)據(jù)審計在日常審計工作中的運用、更新審計方式、適時安排培訓(xùn)，從而提高審計人員的審計效率。

2.進(jìn)一步推進(jìn)問題整改效果持續(xù)跟蹤機制

當(dāng)前，審計署雖然會在每一次公布國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結(jié)果時公布上一季度整改效果較好的事例清單，但根據(jù)披露的內(nèi)容看，整改效果較好的占總體發(fā)現(xiàn)問題的比率不高，這表明在兩次審計結(jié)果披露的間歇期，問題得到有效整改的比率有待提高。但政策的實施是不間斷、從一而終的，這些已經(jīng)查處的問題可能會影響后續(xù)政策的推進(jìn)，因此國家審計機關(guān)除完成當(dāng)期應(yīng)審項目的審計外，還應(yīng)盡可能聯(lián)合相應(yīng)的機關(guān)單位，進(jìn)一步推進(jìn)問題整改效果的持續(xù)跟蹤機制，保障重大政策更好地實施運行。

3.進(jìn)一步增強審計結(jié)果的利用價值

除披露需要整改的問題外，審計機關(guān)還可適當(dāng)評價各機關(guān)單位對政策的執(zhí)行狀況，對于執(zhí)行效率高、執(zhí)行結(jié)果好的單位可以將審計結(jié)果作為其年終考核的一項指標(biāo)，在下一財年的預(yù)算分配等領(lǐng)域給予酌情考量。這可以在一定程度上起到激勵作用，鼓勵各機關(guān)單位重視重大政策落實和自我管控工作，提高積極性和主觀能動性，從而起到良性推動作用。

四、總結(jié)與展望

國家治理是一項及其復(fù)雜的系統(tǒng)性工作，系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性是現(xiàn)代化國家治理體系的三大標(biāo)志性特征，這意味著國家治理不僅要努力保障和提升百姓的衣食住行等民生大計，還要積極預(yù)防和應(yīng)對多變的時政局勢、環(huán)境變化，在方方面面為百姓撐起一座保護(hù)罩，而頒布出臺的重大政策既是“強心針”又是“猛藥”。重大政策時時在運行，處處在實施，這不僅需要各級政府機關(guān)、行政事業(yè)單位恪盡職守，依法合規(guī)地將政策實施落到地，盡到自己作為人民公仆的職責(zé)和義務(wù)，同時也需要國家審計機關(guān)、審計人員的監(jiān)督檢查，及時查錯糾弊，將風(fēng)險和損失降到最低，雙管齊下，共同為國家治理體系的平穩(wěn)運行保駕護(hù)航、為更加繁榮富強的現(xiàn)代化之路添磚加瓦。