“聚”抑或“散”：城市化進(jìn)程中省會(huì)城市拓展模式的理性思考

孟祥林

(華北電力大學(xué) 馬克思主義學(xué)院 ，河北 保定 071003)

一、 引言

城市兼并是城市化進(jìn)程進(jìn)入快速發(fā)展階段城市謀求競(jìng)爭(zhēng)力的做法[1]，城市板塊據(jù)此在內(nèi)外力共同作用下可以迅速達(dá)到資源集聚、空間重構(gòu)的目標(biāo)，這是“繼續(xù)城市化”和“深度城市化”的表現(xiàn)，通過(guò)城市解構(gòu)和重構(gòu)催生城市空間發(fā)展新格局。區(qū)域經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，城市是基于優(yōu)越條件形成的地域綜合體。城市從產(chǎn)生伊始就需要通過(guò)對(duì)腹地資源進(jìn)行聚合整合發(fā)展成為一定區(qū)域內(nèi)的增長(zhǎng)點(diǎn)，通過(guò)極化效應(yīng)成為腹地內(nèi)發(fā)展最快的地方，在循環(huán)累進(jìn)效應(yīng)影響下蓄積更強(qiáng)的資源虹吸效應(yīng)?？姞栠_(dá)爾認(rèn)為[2]，極化效應(yīng)是城市發(fā)展的第一階段，隨著城市規(guī)模逐漸擴(kuò)大，能夠容納資源的物理空間受到約束，物理空間嚴(yán)重缺乏供給彈性，區(qū)位地租水平不斷上漲，不能承受高地租的可變資源會(huì)向城市邊緣區(qū)拓展，大城市過(guò)度發(fā)展逐漸受到抑制[3]。城市能夠給資源贏利創(chuàng)造出更多機(jī)會(huì)，通過(guò)聚集節(jié)省誘發(fā)聚合整合效應(yīng)。因此，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，城市作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的引擎需要有一定規(guī)模，依托區(qū)域中心城市在腹地內(nèi)形成城市環(huán)、城市鏈、“一城+多星”“雙核城市團(tuán)”[4]或者“多中心城市團(tuán)”發(fā)展格局。中心城市與腹地內(nèi)中低級(jí)別的城市間可以進(jìn)一步優(yōu)化互動(dòng)通道，將其職能疏解到次級(jí)中心地。為了進(jìn)一步提升區(qū)域城市化水平，行政力量需要適當(dāng)介入城市體系的空間布局[5]，以便在腹地內(nèi)形成與中心城市高效互動(dòng)的次級(jí)中心。我國(guó)城市化進(jìn)程從20世紀(jì)80年代進(jìn)入發(fā)展快車道后，首先推行了市管縣制度，即將中心城市腹地內(nèi)一定數(shù)量的縣級(jí)行政單元納入直接管轄范圍，這些縣級(jí)中心地隨后劃入中心城市的建成區(qū)，中心城市的規(guī)模迅速擴(kuò)大[6]，為形成大城市的發(fā)展格局奠定了基礎(chǔ)。省會(huì)城市依托行政力量在城市化進(jìn)程中具有聚集資源的優(yōu)勢(shì)，城市的首位度較高[7]。但因腹地內(nèi)不同中心地的發(fā)展基礎(chǔ)存在差別，非省會(huì)城市依托較好的發(fā)展基礎(chǔ)和科學(xué)的發(fā)展思路也可成為省域行政單元內(nèi)的增長(zhǎng)點(diǎn)進(jìn)而成為規(guī)模較大的城市，在這種情況下，通過(guò)行政力量依托省會(huì)城市兼并腹地內(nèi)的中等城市從而保持省會(huì)城市的首位度就成為可能。萊蕪市、鎮(zhèn)江市、佛山市、鄂州市、安順市、新余市、開封市、咸陽(yáng)市等均先后并入省會(huì)城市，就是行政力量主導(dǎo)下做大省會(huì)城市規(guī)模的典型做法。省會(huì)城市將近域內(nèi)行政腹地較小的中等城市兼并，在一定程度上能夠進(jìn)一步理順長(zhǎng)期以來(lái)因不合理行政區(qū)劃導(dǎo)致的城市間不能協(xié)同發(fā)展的問(wèn)題，但單純依托行政力量通過(guò)兼并擴(kuò)展省會(huì)城市規(guī)模，就會(huì)進(jìn)一步引發(fā)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，影響城市體系的持續(xù)發(fā)展。

二、 省會(huì)城市整合地級(jí)市構(gòu)建城市體系的理論思考

(一) 腹地內(nèi)構(gòu)建一體化城市體系的行政力量影響

無(wú)論是將縣級(jí)行政單元并入?yún)^(qū)域中心城市，還是省會(huì)城市將近域內(nèi)的設(shè)區(qū)市整合在一起發(fā)展，都是依托區(qū)域中心城市整合腹地內(nèi)的優(yōu)質(zhì)資源，以便在更大腹地內(nèi)形成全域城市化發(fā)展格局的重要思路。德國(guó)著名區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)家克里斯塔勒在其提出的中心地理論中[8]，分別按照交通原則、行政原則和市場(chǎng)原則構(gòu)建起了多層次的城市體系，該理論中的高級(jí)別中心地能夠控制的較低級(jí)別的中心地的數(shù)量雖然存在不同，但行政力量從未成為構(gòu)建中心地體系的障礙。區(qū)域經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，城市體系是基于區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)則構(gòu)建起來(lái)的以區(qū)域中心城市為核心的多層次等級(jí)體系[9]，行政區(qū)劃界線不應(yīng)該成為在更大腹地內(nèi)構(gòu)建協(xié)同發(fā)展的城市體系的束縛。從20世紀(jì)90年代我國(guó)城市化進(jìn)程進(jìn)入快車道以來(lái)，城市體系的建設(shè)一直是在行政力量干預(yù)下進(jìn)行著的，行政區(qū)劃界線在一定程度上成為了鄰近行政單元間資源互通的阻礙。行政單元基于歷史邏輯形成，有些行政單元已經(jīng)與城市協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)相悖，通過(guò)調(diào)整行政區(qū)劃理順鄰近行政單元間的關(guān)系，將以行政單元為界線構(gòu)建城市體系的傳統(tǒng)發(fā)展模式轉(zhuǎn)化為以區(qū)域中心城市為核心構(gòu)建城市體系的模式，使得具有較強(qiáng)輻射力的區(qū)域中心城市能夠越過(guò)行政區(qū)劃界線對(duì)鄰近行政單元產(chǎn)生積極影響，構(gòu)建起協(xié)同發(fā)展的城市體系，應(yīng)該是城市化進(jìn)程的發(fā)展方向，將細(xì)碎的行政單元進(jìn)行整合，便于迅速形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。在省會(huì)城市兼并腹地內(nèi)的設(shè)區(qū)市過(guò)程中，需要根據(jù)具體情況作出有針對(duì)性的選擇，當(dāng)被兼并的設(shè)區(qū)市規(guī)模較大時(shí)，省會(huì)城市對(duì)其兼并會(huì)由于極化效應(yīng)而放大區(qū)域不均衡性，對(duì)設(shè)區(qū)市進(jìn)行拆解并對(duì)其進(jìn)行部分兼并，就成為擴(kuò)大省會(huì)城市影響力的理性選擇。

(二) 省會(huì)城市與被并的設(shè)區(qū)市間的關(guān)系分析

在“行政力量為主+市場(chǎng)力量為輔”的城市發(fā)展格局下，濟(jì)南市、南京市、廣州市、武漢市、貴陽(yáng)市、南昌市、鄭州市和西安市等分別將萊蕪市、鎮(zhèn)江市、佛山市、鄂州市、安順市、新余市、開封市、咸陽(yáng)市等整合入省會(huì)城市。整合到同一行政區(qū)劃后，被并入的地區(qū)級(jí)行政單元能夠在省會(huì)城市的國(guó)土空間布局中更好地進(jìn)行戰(zhàn)略安排，從而更好地推動(dòng)以省會(huì)城市為核心的城市體系的建設(shè)。這些被省會(huì)城市整合在一起的地區(qū)級(jí)行政單元存在共同特征：其一是與省會(huì)城市空間距離近，便于依托既有交通干線與省會(huì)城市構(gòu)建城市走廊，從而形成“主中心+副中心”的發(fā)展格局；其二是行政單元的腹地相對(duì)較小，雖然具有設(shè)區(qū)市的行政級(jí)別，但管轄的縣級(jí)行政單元較少；其三是與省會(huì)城市間長(zhǎng)期以來(lái)行政區(qū)劃關(guān)系不能理順，行政區(qū)劃間存在半包圍關(guān)系或者嵌入關(guān)系；其四是進(jìn)一步強(qiáng)化區(qū)域中心城市的影響力，省會(huì)城市偏離省域行政單元的幾何重心，通過(guò)將設(shè)區(qū)市整合在一起，并將設(shè)區(qū)市規(guī)劃為省會(huì)城市的副中心，能夠讓省會(huì)城市在省域行政單元內(nèi)更好地發(fā)揮區(qū)域中心城市的作用。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，城市化進(jìn)程遵循“慢—快—慢”的S形曲線發(fā)展過(guò)程。我國(guó)2021年城市化率為63.89%，已經(jīng)跨過(guò)從慢到快的拐點(diǎn)，城市化的質(zhì)量需要進(jìn)一步提升，地級(jí)市整合腹地內(nèi)的縣級(jí)行政單元、省會(huì)城市整合近域內(nèi)的市級(jí)行政單元、鄰近的縣級(jí)行政單元或者市級(jí)行政單元間整合、縣級(jí)行政單元升格為市級(jí)行政單元等多層面的行政區(qū)劃調(diào)整會(huì)不斷進(jìn)行，構(gòu)建以中心城市為核心的多層次的城市體系是大勢(shì)所趨，中心城市據(jù)此能夠更好地發(fā)揮引領(lǐng)作用，此間行政區(qū)劃的束縛需要通過(guò)行政干預(yù)才能得以破除，省會(huì)城市依托較好的發(fā)展基礎(chǔ)以及行政影響力，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中能夠擔(dān)當(dāng)區(qū)域中心城市角色。

三、 打破行政區(qū)劃限制和跨行政區(qū)劃構(gòu)建城市體系的實(shí)踐操作

(一) 省會(huì)城市整合市級(jí)中心地作為突破發(fā)展瓶頸的直接舉措

根據(jù)前文，省域行政單元必須打破行政區(qū)劃束縛，形成著眼于協(xié)同發(fā)展的更加完善的城市體系。根據(jù)我國(guó)城市的發(fā)展脈絡(luò)，在城市化進(jìn)程進(jìn)入快速發(fā)展階段后行政力量需要適當(dāng)介入，中心地間的關(guān)系可以快速得到理順。在省域城市體系建構(gòu)過(guò)程中，省會(huì)城市的核心引領(lǐng)作用需要進(jìn)一步加強(qiáng)，通過(guò)省會(huì)城市整合近域內(nèi)的設(shè)區(qū)市，就成為省會(huì)城市擴(kuò)大影響力和帶動(dòng)腹地發(fā)展的直接措施?！疤?晉中市”“長(zhǎng)春市+吉林市”“哈爾濱市+伊春市”“南京市+鎮(zhèn)江市”“南昌市+宜春市+新余市”“合肥市+巢湖市”“福州市+莆田市”“濟(jì)南市+萊蕪市+泰安市”“鄭州市+開封市+許昌市”“武漢市+鄂州市”“長(zhǎng)株潭+婁底市”“廣州市+佛山市”“南寧市+欽州市”“貴陽(yáng)市+安順市”“昆明市+玉溪市”等整合方案，就成為省會(huì)城市在區(qū)域發(fā)展進(jìn)程中增強(qiáng)影響力的重要舉措。省會(huì)城市整合的這些設(shè)區(qū)市與省會(huì)城市間存在如下關(guān)系：行政區(qū)劃范圍較小且具有較好的發(fā)展基礎(chǔ)；便于與省會(huì)城市高效互動(dòng)，在進(jìn)一步發(fā)展過(guò)程中逐漸成為省會(huì)城市的副中心；圍繞“省會(huì)城市+設(shè)區(qū)市”構(gòu)建起來(lái)的城市環(huán)能夠?qū)⑹∮蛐姓卧獌?nèi)的絕大部分中等城市連接在一起；理順了省會(huì)城市與腹地間的行政區(qū)劃關(guān)系?！笆?huì)城市+近域設(shè)區(qū)市”的整合方式產(chǎn)生的極化效應(yīng)進(jìn)一步提升了省會(huì)城市在城市體系中的首位度。省會(huì)城市整合腹地內(nèi)的設(shè)區(qū)市應(yīng)該是城市化進(jìn)程中的一個(gè)環(huán)節(jié)而不應(yīng)該是終點(diǎn)，不能在解決問(wèn)題中進(jìn)一步創(chuàng)造出新問(wèn)題。

(二) 建構(gòu)合理的行政區(qū)劃格局為構(gòu)建一體化的城市體系解困

不合理的行政區(qū)劃設(shè)計(jì)會(huì)成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的困擾，鄰近行政區(qū)劃間不能進(jìn)行合理的資源空間布局，全國(guó)很多地方也存在類似問(wèn)題，這些問(wèn)題或者發(fā)生在省會(huì)城市與鄰近的設(shè)區(qū)市之間，或者發(fā)生在同等行政級(jí)別的設(shè)區(qū)市之間。如1)河南省的“安陽(yáng)市+鶴壁市”。鶴壁市被安陽(yáng)市半包圍，鶴壁市的發(fā)展受到禁錮，安陽(yáng)市的行政區(qū)劃呈半弧形而不易形成一體化的城市體系；2)“江蘇省徐州市+安徽省淮北市+河南省商丘市”。徐州市位于江蘇省西北角，淮北市位于安徽省北端，呈楔形插入江蘇省北端和河南省東部之間，河南省商丘市在河南省東部突出，如上三個(gè)區(qū)域在省域單元內(nèi)依托省會(huì)城市構(gòu)建起來(lái)的城市體系中，因位于行政區(qū)劃邊緣而不易被輻射到；3)湖南省婁底市。長(zhǎng)株潭(長(zhǎng)沙市+株洲市+湘潭市)是湖南省城市的核心，但長(zhǎng)沙市位于湖南省行政區(qū)劃東緣，在省域城市體系構(gòu)建過(guò)程中，不能很好地發(fā)揮核心引領(lǐng)作用。婁底市位于湖南省行政區(qū)劃的中心位置，將婁底市整合在長(zhǎng)株潭區(qū)域并將其設(shè)為湖南省城市體系的副中心是大勢(shì)所趨；4)江西省沿浙贛線城市鏈。浙贛線是江西省城市體系的主體。上饒市、鷹潭市、南昌市、宜春市、新余市、萍鄉(xiāng)市均沿浙贛線分布，但“宜春市+新余市”“上饒市+鷹潭市”間的關(guān)系與前文論及的“安陽(yáng)市+鶴壁市”的布局類似，只有通過(guò)設(shè)區(qū)市的行政單元整合才能夠從根本上解決此問(wèn)題；5)“福州市+莆田市”。莆田市夾在福州市與泉州市之間，行政區(qū)劃范圍較小，城市影響力較弱，受行政區(qū)劃影響不能與鄰近城市體系整合在一起。將莆田市與福州市整合在一起，莆田市能夠成為福州市向南拓展的增長(zhǎng)點(diǎn)；6)“杭州市+金華市”。杭州市位于浙江省行政區(qū)劃北端，已經(jīng)與寧波市構(gòu)成了杭甬城市圈，但是浙江省北部與南部的整合程度不夠高，通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整，將金華市設(shè)為杭州市副中心，就能使杭州城市體系變得更加完善。7)“南寧市+欽州市”。北部灣城市群進(jìn)入國(guó)家戰(zhàn)略后，為了在“一帶一路”的起點(diǎn)上更好地發(fā)揮作用，需要進(jìn)一步拓展“瓊北+粵西+桂南”的協(xié)同發(fā)展空間，將欽州市設(shè)為南寧市的副中心就成為理性選擇。

四、 城市化進(jìn)程中提升城市首位度的傳統(tǒng)做法與城市兼并的潛在問(wèn)題

(一) 城市化進(jìn)程中提升城市首位度的傳統(tǒng)做法

我國(guó)從20世紀(jì)80年代就開始進(jìn)行大規(guī)模城市兼并，通過(guò)吸收兼并(A+B=A)、新設(shè)兼并(A+B=C)、城鄉(xiāng)兼并(A+B縣+鄉(xiāng)+鎮(zhèn)=A)、剝離兼并(A+B部分=A)等多種方式擴(kuò)大城市規(guī)模，撤縣設(shè)區(qū)是擴(kuò)大中心城市規(guī)模的傳統(tǒng)做法。城市快速發(fā)展進(jìn)程中，為了提升省會(huì)城市的影響力，撤縣設(shè)區(qū)升級(jí)為撤市設(shè)區(qū)，省會(huì)城市的規(guī)模在短時(shí)期內(nèi)能夠得到迅速擴(kuò)展。從城市空間的整合方式層面看，可以通過(guò)“攤餅式”拓展和“飛地型”拓展兩種方式進(jìn)行(如表1)，前者即目前很多省會(huì)城市正在采用的方式，省會(huì)城市影響力呈杜能環(huán)向腹地連續(xù)蔓延，但省會(huì)城市所轄行政范圍內(nèi)會(huì)因城市化不均衡而出現(xiàn)快速發(fā)展區(qū)與慢速發(fā)展區(qū)相間存在的斑塊構(gòu)造。區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)在分析城市發(fā)展問(wèn)題時(shí)，總是以地域均質(zhì)化假設(shè)為前提，但實(shí)際上非均質(zhì)化為腹地的常態(tài)。省會(huì)城市通過(guò)整合做大城市體系，在規(guī)模擴(kuò)大的同時(shí)城市質(zhì)量不能同步跟進(jìn)；后者即省會(huì)城市的建成區(qū)雖然不會(huì)連續(xù)推進(jìn)，但能夠在腹地內(nèi)形成多個(gè)極點(diǎn)，并以極點(diǎn)為次級(jí)中心帶動(dòng)腹地內(nèi)更多區(qū)域中心地發(fā)展，更加有利于促進(jìn)多層次城市體系的形成。“攤餅式”拓展與“飛地型”拓展之間存在較大差異，前者雖然能夠強(qiáng)化省會(huì)城市在腹地內(nèi)的影響力，但在城市體系的后期發(fā)展過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)較大的不均衡，不利于全域城市化水平的提升。后者雖然不能提升省會(huì)城市的首位度，但能夠在省域行政單元內(nèi)創(chuàng)造出多個(gè)增長(zhǎng)點(diǎn)，并通過(guò)構(gòu)建指狀網(wǎng)絡(luò)格局的城市體系與省會(huì)城市高效互動(dòng)，有利于在省域行政單元內(nèi)形成均衡發(fā)展樣態(tài)。

表1 “攤餅式”拓展與“飛地型”拓展比較

(二) 城市化進(jìn)程中省會(huì)城市兼并設(shè)區(qū)市的潛在問(wèn)題

1. “馬賽克”式的拼貼城市造成城市發(fā)展不兼容

省會(huì)城市兼并設(shè)區(qū)市能夠依托行政力量在短時(shí)間內(nèi)擴(kuò)大省會(huì)城市規(guī)模，但被兼并的城市在兼并前是一個(gè)獨(dú)立的城市，具有完善的商業(yè)體系和城市體系發(fā)展構(gòu)架，兼并后的城市體系基于拼接實(shí)現(xiàn)兩個(gè)獨(dú)立城市體系的快速整合，拼接后的兩個(gè)行政單元間會(huì)出現(xiàn)“馬賽克”，這樣的城市體系空間結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在：局部城市網(wǎng)絡(luò)相對(duì)完善和整體城市網(wǎng)絡(luò)發(fā)展無(wú)序；城市體系存在多中心且功能重復(fù)，中心地的層次不明確；“馬賽克”區(qū)域的存在導(dǎo)致城市腹地內(nèi)存在非城市屬性。省會(huì)城市通過(guò)兼并擴(kuò)大規(guī)模帶有很大程度上的拼接性，主并城市與被并城市間無(wú)法實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接，城市腹地的斑塊構(gòu)造問(wèn)題會(huì)在長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)不能得到化解。這就需要在兼并對(duì)象、兼并方式方面進(jìn)行理性思考，兼并后需要在產(chǎn)業(yè)布局、城市布局、功能布局等方面進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。

2. 省會(huì)城市影響力擴(kuò)大與省域腹地內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡

省會(huì)城市兼并的目標(biāo)是擴(kuò)大省會(huì)城市影響力，但因前文論及的“馬賽克”問(wèn)題，拼接后的城市需要經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)的磨合期，在城市功能區(qū)的一體化建設(shè)方面也需要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)期調(diào)整。被兼并區(qū)域因偏離預(yù)期發(fā)展軌道，發(fā)展質(zhì)量可能會(huì)受到負(fù)面影響。兼并后的城市基礎(chǔ)設(shè)施與城市規(guī)模雖然不能同步跟進(jìn)，但能夠以犧牲自身發(fā)展機(jī)會(huì)為代價(jià)對(duì)省會(huì)城市做出較大的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)，其結(jié)果是規(guī)模擴(kuò)大后的省會(huì)城市進(jìn)一步增大與腹地間的差距，城市兼并謀求的提升全域城市化水平的目標(biāo)就不能實(shí)現(xiàn)，如果不能妥善處理中心城市與腹地間的關(guān)系，省會(huì)城市的首位度提升與腹地資源“空心化”間會(huì)形成強(qiáng)烈反差，不利于建構(gòu)完善的省域城市體系空間格局，既有發(fā)展不平衡會(huì)繼續(xù)強(qiáng)化新的不平衡，這種發(fā)展局面需要通過(guò)在省會(huì)城市與被兼并城市間進(jìn)行合理功能分工得到解決。

3. 不合理的城市空間布局延緩建構(gòu)協(xié)同發(fā)展的城市體系的進(jìn)程

城市是基于合理資源布局、科學(xué)發(fā)展模式、適度行政影響和豐富文化內(nèi)涵形成的地域綜合體，城市場(chǎng)域通過(guò)經(jīng)濟(jì)場(chǎng)和文化場(chǎng)的套疊形成，使不同層級(jí)的中心地成為發(fā)展共同體。城市場(chǎng)既然以省會(huì)城市為中心形成，就需要在省會(huì)城市引領(lǐng)下處理好不同級(jí)別中心地間的關(guān)系。資源會(huì)在利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制下向發(fā)展基礎(chǔ)好和交通基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)越的區(qū)位布局，通過(guò)較高的贏利水平對(duì)沖較高的地租成本。在行政力量影響下，鄰近的設(shè)區(qū)市之間也會(huì)出現(xiàn)較大發(fā)展差距，發(fā)展質(zhì)量較高的設(shè)區(qū)市與發(fā)展樣態(tài)較差的設(shè)區(qū)市相間出現(xiàn)，前者對(duì)后者進(jìn)一步進(jìn)行資源襲奪，腹地內(nèi)的發(fā)展不均衡問(wèn)題會(huì)長(zhǎng)期存在。城市場(chǎng)必須是均一的文化場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)場(chǎng)、政策場(chǎng)、人才場(chǎng)，但省會(huì)城市兼并設(shè)區(qū)市實(shí)際上是在加大城市發(fā)展空間的不平衡性。

五、 大城市超前發(fā)展的教訓(xùn)與省域城市體系提升影響力的策略選擇

(一) 大城市過(guò)度發(fā)展的教訓(xùn)

1. 缺乏行政干預(yù)導(dǎo)致城市病

世界城市化的發(fā)展歷程表明，城市化不能完全通過(guò)市場(chǎng)調(diào)控，否則會(huì)引發(fā)很多社會(huì)問(wèn)題。拉美國(guó)家和非洲國(guó)家在城市化進(jìn)程中因缺乏政府規(guī)劃和政策疏導(dǎo)，導(dǎo)致農(nóng)民工盲目流動(dòng)并造成大量土地荒蕪。勞動(dòng)力在利益驅(qū)動(dòng)下涌向勞動(dòng)力的邊際收益相對(duì)較高的大城市，導(dǎo)致城市首位度過(guò)高，但城市發(fā)展已缺乏必要的經(jīng)濟(jì)支撐，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度和規(guī)模不能滿足城市人口迅速增長(zhǎng)對(duì)城市發(fā)展提出的要求。

2. 大城市缺乏中小城市支撐

大城市的首位度高是城市發(fā)展過(guò)程中的普遍現(xiàn)象。研究表明，拉美國(guó)家的首位城市占城市總?cè)丝诘?0%甚至70%[10]。同時(shí)大中小城市存在發(fā)展不協(xié)調(diào)問(wèn)題，大城市的發(fā)展速度很快，但缺乏必要的支撐。中小城市是城市體系的底層支撐，但由于存在發(fā)展不足問(wèn)題，導(dǎo)致大城市的發(fā)展后勁不足。大城市發(fā)展超前，缺乏必要的教育科技支撐，削弱了城市的持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)。

3. 城市化“大躍進(jìn)”削弱了城市質(zhì)量

拉美國(guó)家用50年時(shí)間將城市化率從40%提升到了80%，這種“大躍進(jìn)”性質(zhì)的城市化導(dǎo)致城市人口快速增長(zhǎng)[11]。布宜諾斯艾利斯被稱為“沒(méi)有邊界的城市”，主城區(qū)加上周邊的衛(wèi)星城的總?cè)丝趯⒔? 400萬(wàn)。城市雖然快速發(fā)展但質(zhì)量并沒(méi)有提升，貧民窟與城市發(fā)達(dá)地區(qū)相伴。國(guó)家在意識(shí)到中心城市過(guò)度膨脹導(dǎo)致的問(wèn)題后，通過(guò)行政力量對(duì)大城市進(jìn)行人口分流和職能疏解，開始扶持中小城市發(fā)展。

(二) 城市化進(jìn)程中省域城市體系提升影響力的策略選擇

1. 在省域行政單元內(nèi)設(shè)置一個(gè)以上的副中心城市

省會(huì)城市會(huì)通過(guò)資源虹吸效應(yīng)削弱腹地發(fā)展動(dòng)力，在城市體系中形成“一枝獨(dú)秀”的問(wèn)題，為了解決這類問(wèn)題發(fā)生，就需要在省域腹地內(nèi)形成一個(gè)或者一個(gè)以上的副中心城市(不包括被整合的設(shè)區(qū)市)，副中心城市與省會(huì)城市保持適當(dāng)距離，且通過(guò)通達(dá)性較高的交通網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系在一起。按照“分區(qū)+分步”的發(fā)展秩序?qū)⑹∮蛐姓卧愿敝行臑楹诵膭澐譃橐欢〝?shù)量的子片區(qū)，在各子片區(qū)內(nèi)以副中心城市為核心構(gòu)建起次級(jí)城市團(tuán)，帶動(dòng)腹地內(nèi)更多中低級(jí)別中心地發(fā)展，能夠盡早在腹地內(nèi)形成分散發(fā)展的城市體系。當(dāng)省會(huì)城市區(qū)位與省域行政單元的幾何中心不一致時(shí)，設(shè)置兩個(gè)副中心，副中心能夠在腹地內(nèi)與省會(huì)城市形成鼎足發(fā)展格局，構(gòu)建起“一主+多次”發(fā)展構(gòu)架，推動(dòng)省域腹地的全域城市化進(jìn)程。

2. 通過(guò)“飛地型”發(fā)展避免“攤餅式”發(fā)展缺陷

隨著城市規(guī)模擴(kuò)展，城市之間以及城市腹地內(nèi)會(huì)存在不均衡發(fā)展問(wèn)題，只有解決好城市拼接過(guò)程中省會(huì)城市與設(shè)區(qū)市間的融合問(wèn)題，省會(huì)城市與設(shè)區(qū)市之間的不兼容問(wèn)題才能從根本上得到解決。前文論及，在省會(huì)城市與設(shè)區(qū)市整合在一起過(guò)程中，只有弱化斑塊狀的發(fā)展問(wèn)題，才能促進(jìn)省域腹地內(nèi)的城市一體化，同時(shí)也要進(jìn)一步完善腹地內(nèi)的指狀網(wǎng)絡(luò)交通構(gòu)架，將省會(huì)城市與腹地內(nèi)的次級(jí)中心地整合在一起，促進(jìn)形成協(xié)同發(fā)展程度更高的城市體系。省會(huì)城市在整合腹地內(nèi)的設(shè)區(qū)市過(guò)程中，需要將設(shè)區(qū)市與副中心的空間格局放在一起考慮，避免在省域城市化進(jìn)程中出現(xiàn)不均衡問(wèn)題，與省會(huì)城市高效互動(dòng)的副中心城市能夠更好地分?jǐn)偸?huì)城市的職能，并帶動(dòng)腹地內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心地發(fā)展。

3. 適當(dāng)處理省會(huì)城市發(fā)展過(guò)程中“集中”與“分散”的關(guān)系

既然省會(huì)城市是在行政力量引領(lǐng)下對(duì)腹地內(nèi)的設(shè)區(qū)市完成兼并的，那么行政力量也需要對(duì)省會(huì)城市的規(guī)模進(jìn)行適當(dāng)控制，當(dāng)省會(huì)城市規(guī)模達(dá)到一定程度時(shí)，就需要在行政力量的影響下對(duì)腹地產(chǎn)生更強(qiáng)的輻射作用，盡快進(jìn)入到繆爾達(dá)爾的分散發(fā)展階段。城市規(guī)模擴(kuò)展到一定程度時(shí)，既定物理空間內(nèi)能夠承受的可變資源變得非常有限，聚集經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)而成為聚集不經(jīng)濟(jì)，為了扭轉(zhuǎn)資源的邊際收益迅速下降的不利局面，資源也會(huì)從城市中心區(qū)布局逐漸轉(zhuǎn)為向城市邊緣區(qū)布局。因此，行政力量需要在省會(huì)城市發(fā)展過(guò)程中，為城市盡快進(jìn)入分散發(fā)展的空間布局搭建平臺(tái)。行政力量不僅要干預(yù)城市發(fā)展的“聚”，也要處理好“聚”與“散”的關(guān)系，把握好城市聚集發(fā)展的度，幫助城市適時(shí)實(shí)現(xiàn)從“聚”到“散”的轉(zhuǎn)向。

4. 適當(dāng)降低吸收兼并和擴(kuò)大剝離兼并

在解決省會(huì)城市需要擴(kuò)展城市規(guī)模問(wèn)題的同時(shí)，鄰近其他行政單元與省會(huì)城市間的關(guān)系也需要進(jìn)一步得到理順，為省會(huì)城市的持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。寧夏的固原市與陜西省的平?jīng)鍪?、慶陽(yáng)市之間就屬于這種關(guān)系，固原市、平?jīng)鍪泻蛻c陽(yáng)市之間的空間關(guān)系可以在蘭州市、銀川市和西安市三個(gè)省會(huì)城市之間，通過(guò)部分剝離的方式進(jìn)行行政區(qū)劃的解構(gòu)與重構(gòu)，在“蘭州市—銀川市—西安市”三角形內(nèi)為提升城市化質(zhì)量創(chuàng)造條件。“慶陽(yáng)市+平?jīng)鍪小眳^(qū)域從甘肅省行政區(qū)劃中凸出出來(lái)夾在寧夏與陜西之間，與蘭州市構(gòu)建的城市鏈需要將寧夏的固原市發(fā)展成為節(jié)點(diǎn)而得以完成，只有打破行政區(qū)劃限制構(gòu)建起跨行政區(qū)劃的城市體系，才能夠在強(qiáng)化省會(huì)城市影響力的同時(shí)，拉動(dòng)固原市、平?jīng)鍪泻蛻c陽(yáng)市等設(shè)區(qū)市的發(fā)展。

六、 城市化進(jìn)程中大城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)該注意的問(wèn)題

(一) 省會(huì)城市拓展的規(guī)模和速度應(yīng)該適度

省會(huì)城市是省域行政單元的行政中心、經(jīng)濟(jì)中心和文化中心，在省域城市體系的構(gòu)建過(guò)程中扮演著引領(lǐng)角色，引導(dǎo)著省域城市體系的發(fā)展方向。省會(huì)城市對(duì)省級(jí)城市的控制主要表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)空間布局、城市體系結(jié)構(gòu)、交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面，成為省域城市體系建設(shè)的主導(dǎo)中心。省會(huì)城市需要不斷控制支柱產(chǎn)業(yè)，形成具有特色的產(chǎn)業(yè)集群，找準(zhǔn)城市發(fā)展定位，形成獨(dú)具特色的城市發(fā)展格局和發(fā)展模式。城市化進(jìn)程中需要在行政力量影響下控制城市發(fā)展速度，控制城市和城市群的發(fā)展規(guī)模，省會(huì)城市的產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)一定要與其發(fā)展定位以及與腹地內(nèi)的次級(jí)城市團(tuán)相適應(yīng)，使當(dāng)前發(fā)展為未來(lái)發(fā)展創(chuàng)造條件。

(二) 省會(huì)城市的區(qū)域中心城市地位不能削弱

省會(huì)城市需要進(jìn)一步維持省域城市體系的中心城市地位，但這種地位不一定必須通過(guò)兼并腹地內(nèi)的設(shè)區(qū)市來(lái)實(shí)現(xiàn)。省會(huì)城市在省域城市體系中的城市首位度都相對(duì)較高[12]，較好的歷史發(fā)展基礎(chǔ)和行政力量的影響都是形成這種發(fā)展?fàn)顟B(tài)的依據(jù)。省會(huì)城市在發(fā)展過(guò)程中，較高的城市首位度以及良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)需要繼續(xù)維持，在省域城市體系進(jìn)一步完善過(guò)程中更好地發(fā)揮引領(lǐng)作用。省會(huì)城市的既有優(yōu)勢(shì)不能削弱，戰(zhàn)略發(fā)展方向必須堅(jiān)持，在維持既有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的同時(shí)使得產(chǎn)業(yè)組合不斷豐富化，繼續(xù)保持與腹地內(nèi)中低層級(jí)中心地間的聯(lián)系，完善省會(huì)城市向腹地進(jìn)行職能疏解的通道，保持省會(huì)城市向腹地進(jìn)行輻射的梯度。

(三) 省會(huì)城市的發(fā)展定位需要清晰明確

省會(huì)城市的發(fā)展方向是區(qū)域中心城市和國(guó)家級(jí)中心城市，武漢市、沈陽(yáng)市、南京市、鄭州市、濟(jì)南市、西安市、成都市、南寧市、海口市、廣州市等需要定位為國(guó)家級(jí)中心城市，在推進(jìn)華中城市群、東北城市群、長(zhǎng)三角城市群、中原城市群、山東半島城市群、關(guān)中城市群、西南城市群、北部灣城市群、珠三角城市群建設(shè)過(guò)程中，這些省會(huì)城市都是重要的樞紐城市。城市規(guī)模的擴(kuò)大可以通過(guò)省會(huì)城市兼并設(shè)區(qū)市方式進(jìn)行，也可以通過(guò)在腹地內(nèi)設(shè)置多個(gè)副中心城市的方式構(gòu)建起“一主+多次”的發(fā)展格局進(jìn)行[13]。在發(fā)展過(guò)程中不僅要注意省域腹地內(nèi)城市體系的構(gòu)建，也要不斷完善省域城市體系間的連接。

(四) 統(tǒng)籌思考省會(huì)城市與腹地協(xié)同發(fā)展

省會(huì)城市的發(fā)展基礎(chǔ)也存在較大差別，在發(fā)展過(guò)程中不僅要處理好行政單元內(nèi)次級(jí)行政單元間的關(guān)系，也要處理好鄰近省域行政單元間的關(guān)系[14]，同時(shí)也要注意城市的發(fā)展轉(zhuǎn)向，為城市的持續(xù)發(fā)展進(jìn)行前瞻性考慮。北京、上海、廣州等大城市需要越過(guò)行政區(qū)劃界線，使附近行政單元按照區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系組合在一起，發(fā)展成為跨多個(gè)省級(jí)行政單元的中心城市：北京市成為京津冀進(jìn)而成為京津冀晉魯豫的中心城市，上海成為廣域長(zhǎng)三角腹地的中心城市，廣州成為廣域珠三角腹地的中心城市，分別從東北、東、南三個(gè)方向相向發(fā)展，通過(guò)“華中城市群+關(guān)中城市群+成渝城市群”連接在一起。太原市、蘭州市、合肥市、長(zhǎng)沙市、南昌市等成為鄰近城市群間連接在一起的節(jié)點(diǎn)。

七、 研究結(jié)論

省會(huì)城市通過(guò)兼并近域腹地內(nèi)的設(shè)區(qū)市，使自身規(guī)模在短時(shí)間內(nèi)得到迅速拓展。但是被兼并的設(shè)區(qū)市曾經(jīng)是一個(gè)獨(dú)立的城市，已經(jīng)具備完整的城市體系。兩個(gè)鄰近的城市可以在行政力量影響下，使得行政區(qū)劃迅速合并，但在功能上實(shí)現(xiàn)一體化則需要長(zhǎng)時(shí)間磨合。有些省會(huì)城市近域內(nèi)的設(shè)區(qū)市規(guī)模較小，并且長(zhǎng)期內(nèi)存在行政區(qū)劃設(shè)置不合理問(wèn)題，通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整可以理順行政區(qū)劃關(guān)系，在增強(qiáng)省會(huì)城市影響力的同時(shí)，也能夠帶動(dòng)腹地內(nèi)不同層次中心地的發(fā)展，但通過(guò)兼并實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大省會(huì)城市規(guī)模的目標(biāo)并非不二選擇，增強(qiáng)省會(huì)城市影響力的方式除了通過(guò)“攤大餅”方式外，還可以通過(guò)“飛地型”發(fā)展模式進(jìn)行。城市化進(jìn)程需要同時(shí)注重?cái)?shù)量和質(zhì)量，單純追求量的擴(kuò)張會(huì)為城市的持續(xù)發(fā)展造成阻力。拉美地區(qū)“大躍進(jìn)”式的城市化進(jìn)程表明，違背城市發(fā)展規(guī)律的行政力量干預(yù)，會(huì)使大城市過(guò)分襲奪腹地資源，遏制腹地內(nèi)中小城市發(fā)展，使大城市失去持續(xù)發(fā)展動(dòng)力。城市發(fā)展需要行政力量介入，但需要適當(dāng)控制行政力量介入的程度，單純通過(guò)兼并拓展城市規(guī)模的做法并非理性選擇，需要通過(guò)平衡城市發(fā)展中“聚”與“散”間的關(guān)系對(duì)城市體系的空間格局進(jìn)行戰(zhàn)略定位。