藩籬與突破：我國公校私營制度發(fā)展困境與出路

楊廣暉， 鄭浦陽

2015年國務院發(fā)布了《在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》，強調(diào)“廣泛采用政府和社會資本合作模式提供公共服務。在教育、文化等公共服務領域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與”。公校私營是以政府為代表與社會資本合作，促進學校教育高效發(fā)展的一種新模式，有利于擴大學校辦學自主權，突破教育質(zhì)量瓶頸，解決學校辦學活力不足等問題，提高整體辦學效能。當前，公校私營在世界各國普遍存在，諸如美國的特許學校(Charter Schools)、英國的學苑(Academies)、馬來西亞的信托學校(Trust Schools)等均是公校私營的典范。然而，公校私營制度的實施還存在一定的爭議，有必要對此進行全面分析，對該制度及其實施進行批判性審思，使其在我國教育實踐場域中發(fā)揮優(yōu)勢。

一、本體：公校私營的興起與內(nèi)涵

(一)公校私營的興起

20世紀80年代，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，國際社會普遍對政府體制官僚化、制度僵化、效能差等問題產(chǎn)生了質(zhì)疑。新公共管理思想重新審視政府職能和公私關系問題，主張將私營企業(yè)的做法引入國營部門，轉變政府角色。以上建議在教育領域可推動政府管控型角色的轉變，在20世紀90年代，在美國、英國等西方發(fā)達國家，印度、哥倫比亞、馬來西亞等發(fā)展中國家國家均由此而引發(fā)了基礎教育階段公私關系的改革，特別是管控型政府角色的轉變進一步加快了公校私營的發(fā)展步伐。

作為政府與社會資本的合作伙伴關系的典型模式，公校私營制度的建立不僅是世界各國政府促進學校教育發(fā)展的政策選擇，更是戰(zhàn)略選擇和時代選擇?；诟鲊畣我换W校管理所面臨的經(jīng)費危機、效能危機、質(zhì)量危機的現(xiàn)實背景，公校私營無疑是一場教育的結構性變革。例如，二戰(zhàn)后美國教育界進行了“學科結構運動”等系列大型的教育改革，但成績始終不顯著。19世紀80年代，《國家處于危險之中：教育改革勢在必行》專題報告在美國社會引起軒然大波，其一針見血地分析了美國公立學校自身存在的教學質(zhì)量問題，并直接提出了美國教育領域或將逐漸失去優(yōu)勢地位的判斷。報告書引發(fā)的不安讓政府和社會大眾均開始反思公立學校存在的問題。尤其是單一的政府壟斷性管理使得公立學校缺少競爭意識、憂患意識和改進的動力，科層制的管理體制、機構臃腫極大阻礙了公立學校的管理效能。同時，政府對基礎教育的投資不足，導致公立學校經(jīng)費不足等問題從隱性化逐漸浮出水面。教育質(zhì)量難以提升帶來的危機感和對公立學校問題的反思潮流，促使美國政府不得不對公立學校的管理體制進行改革，“公校私營”運動就此展開。

1991年，第一所公立私營學校在明尼蘇達州批準建立，即特許學校。此后，世界銀行、經(jīng)合組織等國際組織成為全球范圍內(nèi)推動公校私營制度的重要力量。其中，亞太地區(qū)的發(fā)展中國家將公校私營作為新的投資和經(jīng)營模式，視之為達成預期教育目標的重要措施〔1〕。 2001年美國布什政府針對美國的教育現(xiàn)狀提出改革，對承擔改革和責任的州以及學區(qū)提供特許選擇制度支持，這一措施實現(xiàn)了特許學校在州及學區(qū)的發(fā)展〔2〕。截至2019年，在特許選擇制度的影響下，美國的44個州和華盛頓哥倫比亞特區(qū)特許學校立法逐步落實。

世界銀行、經(jīng)合組織等國際組織是發(fā)展中國家公校私營制度嘗試的重要推動力量。因發(fā)展中國家私人及企業(yè)力量弱，其運營接管公立學校在資金和技術等層面存在不足，國際組織的助力在一定程度上緩解私營部門在資金、技術等方面的障礙，極大地加快了發(fā)展中國家的公校私營的發(fā)展節(jié)奏。亞太地區(qū)的發(fā)展中國家逐漸將公校私營作為新的投資風向和經(jīng)營模式，這種方式也成為實現(xiàn)預期教育目的重要手段〔3〕。 2007年，柏林舉辦的國際教育世界會議，批準國際教育委員會設立教育公私合作伙伴關系專項工作組，以公校私營為代表的教育公私合作被推到了新的高度。

(二)公校私營的內(nèi)涵

公校私營，是指政府與私營部門通過簽訂合約，來對公立學校進行共同經(jīng)營，學校公有屬性維持不變，不過學校以及其部分部門由私營組織擔負運營管理的職責。公校私營是美國最早在基礎教育領域展開的一種公立學校改革運動，后逐漸成為政府規(guī)范下理順公私合作關系的新型公共教育制度，成為一種將私營部門引入公立學校體系的經(jīng)典運營模式。政府財政仍擔負公校私營學校的財政扶持責任，同時采取相應的市場機制，鼓勵和吸引私營工商企業(yè)等社會組織參與公立學校的經(jīng)管，以實現(xiàn)優(yōu)化公共教育資源配置，提升學校教育質(zhì)量的目的〔4〕?！肮！迸c“私營”的結合，是教育公私關系的重構，打破了政府壟斷教育的格局。世界銀行按照私營部分參與程度將教育公私合作關系分成了六個階段，公校私營是其中高級參與階段的主要形式〔5〕。

公校私營包括幾個核心要素，公校、私營部門、合同或契約。“公校”就是指公立學校，是與私立學校相對，辦學主體為國家政府，具有公共性和國家屬性的學校?！八綘I部門”身份多樣，私營企業(yè)、非政府組織和個人等具備相應資質(zhì)的營利性與非營利性組織均包括在內(nèi)。如美國的營利性教育管理組織(教育選擇公司、愛迪生公司等)和非營利性教育管理組織。營利性教育管理組織有兩種運營模式：一種是接受相關委托代為管理特許學?；蜃约簞?chuàng)辦特許學校；一種是在與政府簽訂協(xié)議的背景下，直接接管相關的傳統(tǒng)公立學校〔6〕。無論哪種方式，私營組織和公立學校之間均需要達成規(guī)范契約，進而維系其合作關系，具體表現(xiàn)為簽訂具有法律效力的合同。公校私營成功的關鍵是擁有高效的合同管理系統(tǒng)。雙方需要就學校教育與發(fā)展目標、學校教學與組織管理、課程建設、教師管理、評估與監(jiān)督等方面達成一致，合同需要明確雙方權責及其邊界，私營部門可以根據(jù)合同取得運營學校的合理回報，同時必須滿足既定的教學目標，達成相應的標準，并接受政府對其教學成效和學校組織管理的監(jiān)督檢查。公校私營合約學校具有獨立的法人地位，行使公用經(jīng)費調(diào)度、教師管理等各項權力〔7〕。

公校私營學校具有自治性、創(chuàng)造性和卓越性，突出強調(diào)增加教育選擇性，擴大學校自主性和績效問責〔8〕。公校私營學校還具有形式的多樣性、著眼的整體性、教育管理的社會化和專業(yè)化等特征〔9〕。公校私營不同于傳統(tǒng)的政府獨立供給教育服務的形式，它是將私營部門的經(jīng)營實踐引入，吸引更多資源進入教育領域，并提高教育服務供給效率。公校私營在世界各國普遍存在，具體運營方式多樣，發(fā)展水平不同。美國的特許學校(Charter Schools)、英國的學苑(Academies)和馬來西亞的信托學校(Trust Schools)等均是公校私營的典范〔10〕。

二、價值：公校私營制度實施的意義

在公立學校危機背景下誕生的公校私營制度其意義和價值是顯而易見的，它已然成為解決公立學校發(fā)展困境的一種良策。通過發(fā)揮私營部門的專業(yè)性和市場機制的靈活性與競爭性，為解決公立學校固有問題提供了有效路徑。研究者指出，私營部門的介入和發(fā)展是自然且必然的選擇, 亦是公立學校變革不可回避的必經(jīng)過程。公校私營被看作是教育私營化運動中非常成功的嘗試，為諸多國家公立學校走出困境提供了有力支撐，具體來看，其實施的意義和價值包括以下幾個方面。

(一)創(chuàng)新發(fā)展動力，改善教育發(fā)展中的結構性困境

公校私營制度實質(zhì)上推動著教育的供給側結構性改革，從教育供給的角度創(chuàng)新供給主體，拓展資金來源，促進辦學形式的創(chuàng)新，是破解教育發(fā)展中結構性困境的良策。

建設高質(zhì)量的現(xiàn)代教育體系是十九屆五中全會以來我國教育領域的重要任務，這意味著要求教育實現(xiàn)更加公平、更加協(xié)調(diào)、更加全面、更加優(yōu)質(zhì)的發(fā)展。然而我國教育的不平衡問題仍然突出。一定程度上，目前現(xiàn)有的教育發(fā)展水平和人民日益增加的教育需求不匹配，區(qū)域、城市與鄉(xiāng)村之間學校教育水品差距大，例如廣大農(nóng)村地區(qū)教育基礎設施建設不完善、師資力量薄弱、學校管理松散。特別是，地方教育財政支出問題，直接影響到當?shù)亟逃l(fā)展水平。因此，私營部門的介入，可以為經(jīng)濟薄弱地區(qū)的教育質(zhì)量改善提供有效外部支持，針對性地對薄弱地區(qū)政府財政進行補強。

首先，公校私營引入社會力量助學，可以極大緩解政府教育投資壓力。據(jù)統(tǒng)計2016—2020年，全國在公共教育預算領域累計支出16.21萬億元，常規(guī)公共預算中教育支出占比最高。2019年我國財政性教育費用約40049億元，約占GDP的4.04%，然而比重與世界平均水平尚存較大差異。對早教、學前教育、特殊教育的經(jīng)費投入尤為不足。薄弱校、農(nóng)村小規(guī)模學校的經(jīng)費投入均有待提高。拓展經(jīng)費來源，引入社會資本，有利于推動教育的可持續(xù)發(fā)展，也能緩解經(jīng)濟基礎薄弱地區(qū)的政府的財政壓力。

其次，一般能承擔起公校私營重要任務的私營部門都具有相應的資質(zhì)，有較為成熟完備的教育教學及組織管理體系。在薄弱學校改進過程中有利于優(yōu)勢經(jīng)驗和典型模式的轉化和遷移，縮短薄弱學校自主摸索的時間和過程。

再次，在政府主導的公立教育體系中采取公校私營的方式形成競爭機制，增加了公私之間的比較與競爭，也增加了競標組織之間的競爭。通過適度的競爭可以有效激發(fā)公校領導教職工的工作熱情，減少公校教師的職業(yè)倦怠帶來的教育質(zhì)量滑坡。同時，參與競標的私營部門在競爭中不斷能進行管理模式的優(yōu)化和教育教學質(zhì)量的提升。

最后，公校私營制度引入了多元的教育治理主體，促進公立學校由管理走向治理，推進教育現(xiàn)代化水平。教育治理理論強調(diào)，多元共治實現(xiàn)教育善治的基本途徑，多元主體協(xié)同是教育民主化的體現(xiàn)，可以實現(xiàn)優(yōu)勢互補，并避免單一化管理帶來的決策疏漏〔11〕。公校私營過程中，非政府組織直接參與公立學校的各項決策，直接參與學校組織運營與教育教學管理，實現(xiàn)教育共治，防止政府單一管控帶來的弊端。

(二)強化學校自主權，提高校本管理水平

公校私營模式強化了學校作為獨立的教育主體，享有辦學自主權，有利于學校能夠根據(jù)自身條件與訴求進行發(fā)展。在這樣的模式下，受“關鍵當事人自治”的影響，可以激發(fā)學校自身的開拓精神，增加學校辦學的自主性、靈活性和創(chuàng)新性〔12〕。

公校私營的學校，弱化了政府對學校的一些具體的統(tǒng)一管控，減少了部門具體規(guī)定性約束，校本管理的價值得到了最大體現(xiàn)，促進了辦學權的下移，加速了學校教育領域的“管辦評”分離。由此可見，公校私營最大限度地確保了學校的辦學自主權，學校完成與政府簽訂的合約中既定的權責、教育目標、教育質(zhì)量的條件下，在學校日常管理、課程設置、教學模式、教學資源、教師管理、后勤與行政等各個方面均有較大的自主權。另一方面，教師權利是辦學自主權的又一個展現(xiàn)。馬洛伊、伽弗利科曾對特許學校教師進行調(diào)查研究，教師們普遍反應，相較傳統(tǒng)公立學校而言，公校私營的特許學校賦予其更多決策權〔13〕。因此，校本管理能有效提高本校資源的利用效率，提升學校管理者和教師的自我認同感、歸屬感和效能感。總的而言，私營部門的介入為公立學校帶來了富有特色的理念、方法與模式，使其在課程、教學、管理等諸多方面有著從千校一面框架中突破的可能性。同時，私營部門也可以將自身優(yōu)勢經(jīng)驗與本校教育生態(tài)相結合，建構出基于本校、適合本校又促進本校的校本模式。

(三)加強公私協(xié)作，實現(xiàn)優(yōu)勢互補

公校私營是社會政治經(jīng)濟大背景下，在學校教育中市場與政府關系調(diào)和的產(chǎn)物。從社會經(jīng)濟學角度來看，政府與市場對公共產(chǎn)品的調(diào)節(jié)均存在一定的局限性，單一的政府管控與壟斷存在缺乏靈活性、競爭性，導致教育與市場之間的供需不匹配，造成供給低效化的結果。同時，單一的市場調(diào)節(jié)也常常因其信息不對稱產(chǎn)生調(diào)節(jié)的滯后性、逐利主義的投機性等問題。因此，政府與市場如何利用其各自的優(yōu)勢成為公私協(xié)作發(fā)展的抓手。

在這樣的背景下，公校私營正是協(xié)調(diào)了公與私，政府與市場兩者之間的優(yōu)勢與不足，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。公校私營模式下，學校依然是公立學校性質(zhì)，在教職工社會保障方面比其他民辦學校更有優(yōu)勢，更容易吸引優(yōu)質(zhì)教師資源，最大程度上保證了教師隊伍穩(wěn)定性。資金方面，合約學校既能接受政府撥款，也能從社會資本中形成有效補充?；A設施方面，公立學校提供了符合要求與規(guī)范的學校場地及基礎設施，減少私營組織進行學校組建的基礎性難題。此外，還可以利用私營部門補充公立學校在資源供給和模式創(chuàng)新等方面的不足，幫助采取更加靈活多樣的措施匹配基礎教育服務的需要。同時，通過優(yōu)質(zhì)私營教育機構或非政府組織納入正規(guī)普通教育體系，將私營部門與國家形成緊密關系，使公共利益的國家意志在具體的細節(jié)和行動上實現(xiàn)落地，而不再停留在文件和精神層面?；诖?，私營部門在享有公立學校管理權力的同時，亦需要承擔相應的義務，例如主動履行公共義務、體現(xiàn)公共意志、實現(xiàn)公共利益，同時也要受到政府的檢查與監(jiān)督。

以上海成功教育管理咨詢中心為例，該中心在上海地區(qū)具有豐富的公校私營實踐經(jīng)驗，即通過“委托協(xié)議”的形式對上海地區(qū)的若干公立學校進行“委托管理”，在這一過程中委托方為公立學校所在區(qū)教育行政部門，受托方為公立學校并隸屬于教育行政部門，委托辦學期限一般為2年或者4年，在委托期限內(nèi)通常是指定中心內(nèi)的基地學校(或聯(lián)盟學校)與受托學校之間簽訂合作協(xié)議書及對受托方學校實現(xiàn)全面管理(見圖1)。經(jīng)過數(shù)年的實踐，其在上海地區(qū)累計賦能十余所薄弱的中小學，成為全市范圍內(nèi)委托管理最早，托管公立學校最多的“私營機構”。以東溝中學為代表的一系列“公校私營”制度下的學校屢獲殊榮，并得到《焦點訪談》等主流媒體的正向報道〔14〕。

圖1 上海成功教育管理咨詢中心的運作流程

三、藩籬：公校私營制度實施存在的問題與局限

公校私營制度的實施具有諸多意義和價值，但其問題和局限性也是客觀存在的，且始終被學者所爭論。公校私營將公與私兩個矛盾體相結合，使得制度本身及其實施過程不可避免地存在固有的局限，形成了制度有效實施中難以突破的藩籬，也是過往公校私營學校諸多經(jīng)營失敗現(xiàn)象的重要原因。有研究認為，公校私營運動是對教育公共性的重大沖擊，學校已走向私有化、資本化、盈利化、自由化，同時諸多學校并沒達成對整個學校改進的承諾，學生成績的改善也沒得到證實〔15〕。研究者指出，公立學校是國家民主制度中的一個重要組成部分，私營制度與其存在的固有矛盾是無法調(diào)和的，對其的侵害是無法補救的〔16〕?？傮w上，公校私營制度實施存在的問題與局限，可以集中概括為以下幾個方面。

(一)資本的逐利性與教育的公益性存在矛盾

教育屬于社會公共服務業(yè)，其本身帶有公益特性。長久以來，為保持教育的公益性與公共性，制度化的學校教育始終為政府主導。但是公校私營背景下，教育作為社會公共服務事業(yè)的公益特質(zhì)在市場機制介入公立學校后，資本的逐利性與教育的公益性之間的矛盾愈加凸顯。公校私營是將新公共管理主義的思想引入教育領域實施的典型代表，是把收益理念引入教育部門，希望發(fā)揮市場的作用保證更高效的教育服務供給，而這種經(jīng)濟學領域中的市場及收益理念，都是與教育公益性存在一定矛盾的。資本天生具有趨利性，資本的逐利性與公立教育的公益性、公共性之間的矛盾始終是引起研究者對公校私營制度存在的合理性與和合法性爭論的焦點。公共投資的公立學校，完全按照市場的規(guī)律與原則，按企業(yè)的方式進行經(jīng)營和管理，不可避免地會產(chǎn)生投機行為和短視行為，使得育人活動成為一種商業(yè)運作，這并非公辦學校應有的發(fā)展方向。有研究指出，有些私營教育公司為了降低公立學校運營成本，會不惜實施不利于學校和學生發(fā)展的措施。如裁撤教師、擴大班額、減少特殊教育服務、減少社會實踐活動和對合同目標達成沒有直接關聯(lián)的課程等。這些做法被教育研究者所詬病，甚至有激進派認為，不應該允許營利性的教育組織管理公立學校。雖然這樣的做法有些過激，但真實反映了教育領域的部分問題。荷蘭政府智庫新公共管理批評主義者指出，公共機構需要維持其自身的公共特性，保持對社會公共利益的真誠、專業(yè)和承諾的精神來提升機構的公共價值〔17〕。有研究者指出，美國特許學校存在的嚴重問題就是破壞了公立學校的公共性〔18〕。公立學校作為教育公共服務機構，應始終葆有其公共屬性，以服務學生和社會等相關方的利益為要義，實現(xiàn)其公共價值和社會效益。所以對于公校私營的學校，私營作為手段具有其工具性價值，但要防止資本逐利行為破壞公立學校本身的公益性和公共性，維持其應有的價值理性。

(二)私營部門自身專業(yè)性制約辦學成效

私營部門自身的專業(yè)性體現(xiàn)為教育理念、教育教學模式、教育與組織管理體制、教職工的選聘與培訓等方面，并且有其一定的科學性、有效性和成熟度。公校私營制度優(yōu)勢發(fā)揮的前提性邏輯是認可教育管理機構、非政府組織等私營部門能為公校提供更高效的教育教學和管理，所以私營部門的專業(yè)性是影響學校辦學效果的核心要素。研究者對公校私營對學生成績和公立學校改進的成效存在紛爭。諸多研究表明，公校私營并不一定帶來學生成績等方面的提高，私營部門無法兌現(xiàn)其初始合約中對學校各方面改進的承諾〔19〕。也有研究發(fā)現(xiàn)，美國某州的特許學校中，私營教育組織所提供的教育教學在追求學生學業(yè)成績提升的過程中破壞了學生的高階思維能力〔20〕。有研究者對公校私營的學校是否比傳統(tǒng)公立學校對學生學業(yè)提升更有效也產(chǎn)生了質(zhì)疑，認為此類學校無論在提升學生成績還是在自身經(jīng)營的營利性與持續(xù)發(fā)展性上均存在諸多問題〔21〕。私營部門專業(yè)性的缺乏是過往各國公校私營運動雖轟轟烈烈，但諸多學校都以失敗告終的重要原因。

首先，私營部門對公校私營理念的錯誤解讀導致了與國家人才培養(yǎng)理念的相悖。教育在一定程度上是個體功能和社會功能的統(tǒng)一，教育需要達成個體個性化和個體社會化的協(xié)調(diào)關系。公校私營的學校雖賦予學校和組織更大的自主權，但不能偏離國家社會的人才需求和育人標準。事實上，有不少公校私營的學校個性化突出卻常常忽視了國家社會的育人本質(zhì)，追求特色化的同時實際走上了偏離教育目標的道路，影響整體辦學水平和教育質(zhì)量。其次，公校私營學校辦學規(guī)范性不足。公校私營的學校被賦予私營組織極大權力，如美國特許學校中只要達成合同目標，政府不會對學校的各方面管理與安排進行干預。這導致了學校過度依靠私營組織，部分私營組織僅為實現(xiàn)合同目標而忽視教育教學與管理過程，辦學規(guī)范性與傳統(tǒng)公立學校形成差距。再次，公校私營學校教師隊伍方面常常存在困境。在原公立學校被接管后，常常帶來新舊教師隊伍之間的矛盾性。例如，美國特許學校中教師隊伍的專業(yè)性問題已成為其后續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實困境。其教師工作條件差，工作時間長，收入相對低，整體流動性較高。另外，公校私營學校比傳統(tǒng)公立學校面對更大的外界輿論壓力和來自家長的結果性評價，所以私營公司需要花費大量精力進行辦學成效的宣傳和問題公關。學校常常將學生成績提升中的問題和學校辦學中出現(xiàn)的疏漏歸咎于教師，教師成為最為廉價且便利的替罪羊。教師問責制無形中增加了教師的工作壓力和負擔。最后，公校私營學校因其經(jīng)營不善導致發(fā)展的連續(xù)性和可持續(xù)性不強。諸多私營組織在運行和管理學校一段時間后，其成效不能得到家長及社會的認可，也并未完全達到合同所規(guī)定的目標。所以，公校私營會存在一段時間后更換私營組織及CEO的情況，影響學校諸方面教育與管理的延續(xù)性。以美國公校私營運動最早在明尼蘇達州創(chuàng)立的第一所公校私營學校南邦迪小學為例，在私營教育公司的經(jīng)營管理下，學校的辦學效果還是表現(xiàn)不佳，受到社會的質(zhì)疑與批評，導致與地方政府簽訂的合同期滿后無法續(xù)約。再加上其內(nèi)部財務混亂，通過解聘員工及調(diào)整管理者等方式都無法解決其經(jīng)營困境。2000年該教育公司正式申請破產(chǎn)，公司總共運行不足十年。而這絕非個例，一定程度上代表性了專業(yè)性和實力不足的組織的現(xiàn)實處境。教育作為長時段的樹人工程，私營教育公司的中途夭折對其延續(xù)性影響甚大。

(三)公私之間權責邊界不清晰

公校私營制度本質(zhì)上維系的是在公立學校經(jīng)營過程中的公私合作關系，這對關系良性發(fā)展的重心在于雙方責權利的協(xié)定、權責的履行和權責邊界的劃定。公校私營的實施便起始于政府和私營部門簽訂的關于責權利關系的合同，它是合作可以達成與維系的堅實紐帶。但是在制度實施過程中，由于學校教育教學與管理實踐場域的復雜性和多變性，長期實踐中公私權責關系常常逐漸模糊，不同程度出現(xiàn)各自權責不明晰、雙方權責的不平衡、邊界問題的“兩不管”。首先，政府和私營部門權責不明晰的問題。公校私營意在將學校的所有權和經(jīng)營權分離，引入更高效的私營組織機構掌握經(jīng)營權，而公校的所有權歸屬不變，仍然歸政府所有。政府除了享有公校的所有權，還享有監(jiān)督權。監(jiān)督權既是政府的權力也是責任，是維系公校私營學校經(jīng)營質(zhì)量的重要保障。公校私營制度實施過程中，以美國特許學校為代表賦予了私營組織極大的自主權，政府僅對標合同目標規(guī)定對其進行監(jiān)督和辦學成效的檢驗。這引發(fā)了很多私營組織僅以合同目標為導向，存在忽視過程規(guī)范性等問題，最終導致辦學效果不佳。這也是賦權過大、政府的監(jiān)督不夠全面的體現(xiàn)。私營部門則根據(jù)合同的約定，享有對學校全面或所承包部分的經(jīng)營權與管理權。私營部門應依法依規(guī)承擔起相應的責任并追求持續(xù)改進與提升。其次，政府和私營部門涉及權責不平衡的問題。公私不平衡存在兩種樣態(tài)：一者政府公權過大，影響了學校辦學的自主權；二者是民進公退，政府過度放權。普通教育體系尤其是義務教育階段，公立中小學是準公共服務產(chǎn)品，雖然引入私營市場有利于激發(fā)辦學活力，但不能完全市場化，所以公校私營絕不是民進公退的過程。此外，政府和私營部門權責關系的模糊也容易造成邊界性問題的管理疏漏，民營部門更多的關心合同契約中既定的責任義務，而對于合同中沒有明確劃定的以及復雜教育實踐中突發(fā)產(chǎn)生的問題，常常容易出現(xiàn)責任推諉的現(xiàn)象。

四、突破：我國公校私營制度實施的建議

公校私營模式為我國基礎教育的發(fā)展做出積極貢獻，改善了地方教育發(fā)展中的結構性困境，有利于提升學校的校本管理水平，以及提供公私協(xié)作協(xié)助的優(yōu)勢互補平臺。但是也導致了地方政府的義務教育主體責任弱化，“假民辦”的情況不斷出現(xiàn)，加劇了基礎教育領域“擇校熱”等問題；甚至在不同程度上存在著國有資產(chǎn)流失與腐敗的問題，誘發(fā)了許多的社會矛盾，受到社會的關注。公校私營模式本身便存在著一定的制度困境，例如資本的逐利性與教育的公益性存在矛盾，私營部門自身專業(yè)性制約辦學成效，公私之間權責邊界不清晰。上述困境的成因源自于文化層面、實踐層面、制度層面等多個方面：文化層面的成因有傳統(tǒng)觀念認識局限，新型經(jīng)營模式認識不足；實踐層面的成因有公私關系的界定模糊，責權關系不明晰；制度層面的原因有公益與逐利之間難以進行制度協(xié)調(diào)，公平與效率之間難以實現(xiàn)制度公平?；谖覈逃龑嵺`場域的現(xiàn)實境況，針對“公辦私營”學校所面臨的困境，促進教育質(zhì)量的提升，需要關注以下幾方面要點。

(一)轉變觀念，認同公私合作的獨特價值

應該轉變觀念，認同讓私營部門參與公校運營是充分發(fā)揮資源、優(yōu)勢互補的一種手段，并非“公?！彼饺嘶皇敲襁M公退。公私合作的制度存在“獨特”價值，而這種價值主要體現(xiàn)在：豐富投資主體、降低財政支出壓力，提高教育資源效能。因此，無論是教育理論研究者還是教育實踐的領導者，都應認識到私營并非對公有屬性的背叛和沖擊，而是更加實現(xiàn)效能最大化的有效途徑和方式。

誠然，私營部門納入公立學校系統(tǒng)一直是存在爭議的問題。反對者認為公立學校教育屬于公共產(chǎn)品屬性，應由國家管控政府主導，以實現(xiàn)國家的人才培養(yǎng)目標。私營資本逐利性對學校公益性的干擾也是諸多學校反對公校私營的重要原因。然而，事實上公立學校教育的公共產(chǎn)品屬性，并非是指必須要由政府自上而下管控，而是取決于其對于人的培養(yǎng)的外部受益范圍，即正外部性。人作為學校教育的成果，其培養(yǎng)質(zhì)量、發(fā)展水平和社會貢獻度都是學校教育正外部性的反應。政府責任的履行不在于管控的多少，而在于真正推動學校教育實現(xiàn)正外部性價值。所以公立的性質(zhì)不應成為拒絕私營部門和私人資本的理由，只要有利于公立學校職能實現(xiàn)，推動學校辦學質(zhì)量提升，學生個體社會化發(fā)展的都可以作為手段和途徑予以接納。高質(zhì)量的公立教育應該是開放包容的，應該是在供給側改革創(chuàng)新的，私營組織的介入正是供給側多元化的展現(xiàn)，是提升辦學效能的有利途徑。

(二)創(chuàng)新機制，實現(xiàn)公私部門的彈性合作

公校私營制度在新時代的良好實踐，需要以機制創(chuàng)新為前提，這就要求公校私營機制上實現(xiàn)創(chuàng)新，彈性合作成為公私之間增強制度的適切性和效用的潤滑劑。首先，創(chuàng)新公校私營機制的根本原則是回歸本土教育實踐，進行本土性創(chuàng)新。公校私營制度及其實施模式產(chǎn)生于美國政府的失能和公立學校危機，其模式也是根植于美國中央集權各州分權的國家體制，所以基于其國情產(chǎn)生的學校制度必然只適合解決其特有問題。我國公校私營制度的建設對他國經(jīng)驗要保持批判性審視。最重要的在基于本國社會政治經(jīng)濟環(huán)境和教育實踐問題進行針對性反思，聚焦本土問題，進行制度創(chuàng)新。

其次，縣域統(tǒng)籌規(guī)劃的公校私營合作方式是抓手。我國城鄉(xiāng)區(qū)域和校際情況存在較大差異，不易使用同樣的公校私營制度。縣域發(fā)展情況相對同質(zhì)均衡，縣域政府應基于本縣域橫縱向學校教育實踐特點，進行統(tǒng)籌的制度創(chuàng)新。橫向來看，農(nóng)村薄弱學校更需要優(yōu)質(zhì)私營資源的介入，但其吸引力又最小，需要政府建立起相應的補充性優(yōu)惠政策和傾斜式的公校私營模式，通過政策誘導私營部門入駐農(nóng)村薄弱校，解決其資金、教育教學與管理模式等困境。縱向來看，早期教育、學前教育、初等教育、中等教育和高等教育的普通教育體系及與其并行的職業(yè)教育體系中，學校的公校私營方式均應有其不同的制度特色和側重。

最后，要健全政府部分購買教育服務的機制，實現(xiàn)更具彈性的公校私營合作。傳統(tǒng)意義上承包式的公校私營制度在實施過程中存在一定的弊端和局限性，對私營部門各方面的專業(yè)性及政府監(jiān)督水平等都有著非常高的要求，其良性運作也需要具備充足的條件，在諸多情況不具備很強的適用性。所以公校部門購買專業(yè)性私營機構提供的服務是一個較好的選擇。在決策咨詢、組織管理、學位供給、師資培訓、特殊兒童服務等環(huán)節(jié)購買服務，提高公校教育服務供給效能。例如，公立學?？申P注在融合教育方面，引入專業(yè)機構開展定向的教育補充，對存在特殊兒童的學校補充特殊教師及專業(yè)性的融入指導。

(三)協(xié)調(diào)關系，理順公私間的權責關系

處理好公私關系是公校私營制度實踐成功的基礎，兩者都是教育資源供給主體，合作關系復雜多樣。如果只是簡單的將公私供給者并列起來，不仔細審視其目標的重疊性和沖突性，不審視兩者的優(yōu)勢和短板，很難以理順兩者間的合作與契約關系。首先，理順公私部門之間的關系需要堅守契約精神，以公平博弈和合作共贏為前提。政府不可以憑借行政權力上的優(yōu)勢地位隨意打破契約，私營部門一但達成契約也必須始終如一的履行。其次，在合同中明確政府與私營部門權責關系。合同一方面盡可能詳細且明確的對雙方所擁有的權力和履行的義務進行規(guī)定，另一方面也應明確雙方的地位和權責關系。私營部門的介入并不是取代公共部門的位置，只是在某些層面上享有相對獨立的經(jīng)營權。政府應始終是公校私營的推動者，出臺授權性的政策框架，進行競標私營機構的篩選和審查，并監(jiān)督其履職。總體來說，政府為代表的公共部門是公校私營過程中的責任主體，需要更多關注宏觀戰(zhàn)略控制，防止市場失靈等。而私營部門是公校私營過程中的行為主體，在相關專業(yè)領域采取專業(yè)化方式運營。最后，要建立起公私雙方正式和非正式的協(xié)調(diào)機制，建立雙方定期溝通的機制和沖突協(xié)調(diào)機制。教育實踐中問題復雜多變，在具體問題場域公私權責關系發(fā)生變化或存在爭議的情況出現(xiàn)在所難免，這就需要有一定的平臺和機制讓雙方重新審視和協(xié)商。總之，政府為代表的公共部門是公校私營過程中的責任主體，需要更多關注宏觀戰(zhàn)略控制，而私營部門則是公校私營過程中的行為主體，對某一專業(yè)領域進行專業(yè)化的管理與經(jīng)營。

(四)加強監(jiān)督，保障公校私營辦學成效

資本具有逐利性取向，必須完善監(jiān)督體系限制資本驅動下影響辦學質(zhì)量的短視行為。監(jiān)督體系是保持公校私營良好辦學成效的必要保障。公校私營的辦學質(zhì)量監(jiān)督體系應由多元主體參與，落實相關過程中的政府監(jiān)督、第三方監(jiān)督和公眾、新聞媒體等社會監(jiān)督，并達成多方監(jiān)督的有效結合。一直以來我國政府是學校監(jiān)督當之無愧的主體，而第三方機構和社會監(jiān)督較為薄弱。公校私營過程中急需獨立于公私雙方的第三方機構進行專業(yè)性的質(zhì)量評價與監(jiān)督。同時家長、學生這些與公校私營學校密切相關的利益相關者也應成為學校辦學質(zhì)量的重要監(jiān)督者與建議反饋者，他們的體驗往往就是學校辦校效果的重要展現(xiàn)。媒體作為最為敏感的監(jiān)督主體，憑借其影響力、實效性可以對學校的辦學質(zhì)量產(chǎn)生監(jiān)督效用，同時也讓優(yōu)質(zhì)典型學校可以得以宣傳和推廣。明尼蘇達州特許學校即構建起了多方參與的監(jiān)督系統(tǒng)，將所有組織和個人都納入了學校監(jiān)督體系，所有人都可以依法對不當行為進行舉報并隨時提出建議，從而形成了監(jiān)督合力。同時，公校私營的學校的辦學質(zhì)量監(jiān)督體系應是全過程監(jiān)督。公私部門簽訂合同時就需要明確質(zhì)量標準及相應的獎懲措施，建立起質(zhì)性與量化相結合，底線標準與增值評價相融通的評價體系，實現(xiàn)質(zhì)量監(jiān)控有章可依。要建立起辦學過程中短時段自檢和長時段他檢相結合的監(jiān)督制度，對辦學過程進行定期的常態(tài)化監(jiān)控。還要善于利用大數(shù)據(jù)數(shù)字化系統(tǒng)對各方面的辦學情況進行全過程記錄，形成各校辦學成效的數(shù)字化立體畫像，實現(xiàn)監(jiān)督結果分析的顯性化，針對性指導學校后續(xù)改進。