基于公眾利益訴求的舊城改造規(guī)劃路徑優(yōu)化
——以西北某老舊小區(qū)改造為例

文/中國(guó)建筑設(shè)計(jì)研究院有限公司城鎮(zhèn)規(guī)劃院 李 彥

1 多元主體與多元利益

現(xiàn)有研究多將老舊小區(qū)重建規(guī)劃視為“自上而下”，并認(rèn)為優(yōu)化此種規(guī)劃的方法之一是引入“自下而上”的居民參與，核心是協(xié)調(diào)更新改造中的多元利益，其中常見的利益代表可概括為公共部門、開發(fā)單位、原住居民，優(yōu)化的直接做法是通過(guò)充分協(xié)商制定能夠同時(shí)滿足上述三方訴求的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，平衡各方利益以有效推進(jìn)老舊小區(qū)改造，但上述方法在實(shí)踐中尚存諸多問(wèn)題。不同利益主體所處立場(chǎng)及對(duì)規(guī)劃的認(rèn)識(shí)不同，協(xié)調(diào)難度較大，同時(shí)掌握不同主體的真實(shí)訴求和意見較為困難，故優(yōu)化的核心在于掌握多元主體的真實(shí)訴求并使其充分協(xié)商以達(dá)成共識(shí)。

1.1 利益主體的構(gòu)成與特征

研究對(duì)象中各群體的主要構(gòu)成與特征表現(xiàn)如下：公共部門是改造規(guī)劃的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)組織編制、推動(dòng)規(guī)劃實(shí)施，代表地方公共利益，肩負(fù)落實(shí)國(guó)家政策的責(zé)任，可通過(guò)設(shè)定規(guī)劃目標(biāo)影響規(guī)劃過(guò)程；開發(fā)單位是改造工作的具體執(zhí)行者，以注資聯(lián)合開發(fā)或墊資開發(fā)的形式推動(dòng)改造，并通過(guò)開發(fā)獎(jiǎng)勵(lì)等形式獲得開發(fā)補(bǔ)償或利潤(rùn)，但開發(fā)單位多追求經(jīng)濟(jì)利益而壓縮居民利益，故應(yīng)受到監(jiān)督；原住居民是舊改工作直接的利益相關(guān)方，其意見需被重視，同時(shí)群體基數(shù)大，改造要求和意愿差異較大，在實(shí)際開發(fā)中由于缺乏足夠透明和完善的意見表達(dá)渠道和意見轉(zhuǎn)化機(jī)制，其需求難以得到有效落實(shí)。

1.2 利益主體的訴求分析

規(guī)劃師通過(guò)座談、實(shí)地調(diào)研、入戶訪談等方式獲得各相關(guān)方的真實(shí)訴求：公共部門希望通過(guò)改造優(yōu)化城市空間布局提升城市空間形象，抬升地價(jià)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在獲得政績(jī)的同時(shí)達(dá)到綜合收益最大化；開發(fā)單位希望通過(guò)調(diào)整用地功能與開發(fā)強(qiáng)度等約束性指標(biāo)，以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)更高收益；原住居民的訴求多樣，對(duì)住宅建筑有明確要求，但受限于開發(fā)成本，其訴求無(wú)法全部滿足，故應(yīng)對(duì)其訴求進(jìn)行篩選和歸納進(jìn)而確認(rèn)優(yōu)先級(jí)，為規(guī)劃提供依據(jù)。

1.3 利益訴求的博弈焦點(diǎn)

各主體利益的博弈和平衡主要表現(xiàn)在以下方面：作為民生保障類項(xiàng)目，項(xiàng)目需提供部分原址回遷住宅，在開發(fā)指標(biāo)一定的情況下與開發(fā)單位建設(shè)商品房的訴求矛盾；項(xiàng)目需提供部分公共服務(wù)設(shè)施用地，開發(fā)單位墊資有壓力便傾向于減數(shù)或降質(zhì)；項(xiàng)目位于老城區(qū)，故其土地價(jià)值較高，原住居民希望留出更多的景觀綠地、廣場(chǎng)，造成開發(fā)單位的利潤(rùn)下降。

2 居民利益響應(yīng)不足的原因與應(yīng)對(duì)措施

2.1 原因

1）舊城改造規(guī)劃的編制環(huán)節(jié)一般包括5個(gè)部分，其中公共部門與開發(fā)單位享有更多參與權(quán)，原住居民可參與的機(jī)會(huì)較少，此為規(guī)劃成果容易忽視居民利益的程序性原因。

2）舊改項(xiàng)目時(shí)間緊、任務(wù)重，迫使規(guī)劃編制時(shí)間被壓縮，既造成信息不全、考慮不周等問(wèn)題，又導(dǎo)致規(guī)劃公示時(shí)間短、居民知情和反饋時(shí)間被壓縮等現(xiàn)象，加之原住居民本身對(duì)公示信息的關(guān)心程度和理解能力不足，故居民參與的效用不足。

3）公共部門對(duì)于原住居民訴求的重視程度不足，因居民訴求多樣、龐雜且處理難度大，需消耗巨大精力，故公共部門希望盡快推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施以短期取得較顯著的效果，而非最大限度地滿足居民訴求。

2.2 應(yīng)對(duì)措施

基于居民利益響應(yīng)進(jìn)行規(guī)劃過(guò)程優(yōu)化：規(guī)劃初期增加入戶調(diào)查環(huán)節(jié)，深入了解居民群體訴求，為規(guī)劃方案制定提供科學(xué)依據(jù)；規(guī)劃設(shè)計(jì)過(guò)程中通過(guò)內(nèi)部交流討論對(duì)城市既有各類規(guī)劃進(jìn)行梳理總結(jié)，將改造規(guī)劃置于以往各類規(guī)劃的決策框架中，強(qiáng)調(diào)要面向城市長(zhǎng)期發(fā)展為規(guī)劃目標(biāo)，改變決策者容易“短視”的局限；在編制規(guī)劃成果時(shí)增加社區(qū)座談環(huán)節(jié)，由政府組織專家與社區(qū)代表座談，為居民提供直接表達(dá)訴求的機(jī)會(huì)，集中收集居民反饋意見。

3 基于居民利益響應(yīng)的空間成果轉(zhuǎn)化

以A地塊為例說(shuō)明優(yōu)化路徑的具體做法。A地塊位于西北某城市中心區(qū)，處于城市發(fā)展軸線上，同時(shí)鄰近城市核心區(qū)，現(xiàn)狀條件復(fù)雜。

3.1 各主體利益導(dǎo)向下的規(guī)劃設(shè)計(jì)路徑

項(xiàng)目的空間利益通過(guò)用地類型與開發(fā)指標(biāo)來(lái)承載，通過(guò)調(diào)整上述兩項(xiàng)內(nèi)容可得出不同方案。各主體的利益訴求集中反映在設(shè)施布置、景觀環(huán)境、住宅設(shè)計(jì)等方面，根據(jù)掌握的信息可得A地塊利益訴求如表1所示。將3類主體利益視為規(guī)劃需響應(yīng)的主導(dǎo)利益，至少可得出3個(gè)完全不同的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，若其中任何一方未參與，則代表其訴求的規(guī)劃設(shè)計(jì)特色將消失（見圖1）。

表1 各主體利益訴求

1 基于不同主體利益的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案1a 基于公共部門主體利益1b 基于開發(fā)單位主體利益1c 基于原住居民主體利益

1）在空間布局層面，各主體利益如下：公共部門為實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)期利益最大化，試圖沿地塊東側(cè)規(guī)劃大規(guī)模商業(yè)街區(qū)，帶動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可通過(guò)置換用地的方式實(shí)現(xiàn)；開發(fā)單位追求更高的開發(fā)強(qiáng)度、更多的綠化和景觀面積，建造高品質(zhì)社區(qū)，以便銷售后獲取更高利潤(rùn)，可通過(guò)容積率獎(jiǎng)勵(lì)的方式實(shí)現(xiàn)；原住居民需住區(qū)配建方便的教育、生活設(shè)施，為響應(yīng)其訴求，可在地塊指標(biāo)中提升公共服務(wù)設(shè)施的配建比例，均等化布局服務(wù)設(shè)施。

2）在方案設(shè)計(jì)層面，各主體利益如下：公共部門強(qiáng)調(diào)方案設(shè)計(jì)與周邊環(huán)境、整體空間的協(xié)調(diào)，東側(cè)主干道避免設(shè)置車行出入口，充分利用區(qū)位優(yōu)勢(shì)在東側(cè)與北側(cè)布局部分商業(yè)設(shè)施，考慮到該區(qū)域居民的老齡化程度較高，應(yīng)設(shè)置老年學(xué)校；開發(fā)單位在區(qū)位條件較好的用地上提高中高層、小高層住宅的套系配比，將更符合原住居民需求的多層住宅安排在中心位置，將其他用地留作后期開發(fā)和銷售，以實(shí)現(xiàn)分期開發(fā)、分期銷售的目標(biāo)；原住居民的意見集中體現(xiàn)在方案細(xì)節(jié)，如菜市場(chǎng)位置、住宅套型設(shè)計(jì)等。

3.2 響應(yīng)居民利益的規(guī)劃路徑優(yōu)化

進(jìn)一步梳理原住居民訴求并確認(rèn)共性需要。深入調(diào)查發(fā)現(xiàn)A地塊內(nèi)及周邊居民的老齡化程度較高，60歲及以上人口數(shù)量占所在區(qū)域居民總?cè)丝跀?shù)量的35%以上，改造地塊原有居住環(huán)境差、交通不便、外來(lái)流動(dòng)人口多，存在較多安全隱患。統(tǒng)計(jì)意見歸納得出原住居民的共同訴求如表2所示，參考上述訴求，設(shè)計(jì)方案應(yīng)增加配建文體設(shè)施數(shù)量，并在住宅設(shè)計(jì)時(shí)為每戶預(yù)留地下儲(chǔ)藏間。

表2 原住居民的利益訴求分析

在確保原住居民共識(shí)性訴求可滿足的基礎(chǔ)上兼顧公共部門、開發(fā)單位的訴求，形成折中方案：在壓縮商業(yè)用地、降低開發(fā)強(qiáng)度的同時(shí)，將部分容積率轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)設(shè)施方面，調(diào)整景觀、住宅和公共服務(wù)設(shè)施設(shè)計(jì)方案。最終方案兼顧多方利益訴求，提升了原住居民的滿意度，實(shí)現(xiàn)綜合利益最大化（見圖2）。

2最終規(guī)劃設(shè)計(jì)方案

4 結(jié)語(yǔ)

以舊城改造規(guī)劃為代表的存量更新規(guī)劃應(yīng)加強(qiáng)對(duì)于公共利益、弱勢(shì)群體利益的關(guān)注，重視原住居民訴求，通過(guò)入戶調(diào)查、訪談等方式，客觀、全面地收集其合理訴求，為后續(xù)工作提供依據(jù)。在規(guī)劃編制過(guò)程中要建立多元主體相互表達(dá)及相互理解的溝通平臺(tái)，制定集中反映各群體核心利益的草案，在討論后逐步完善。通過(guò)專家打分、多方代表投票等方式，確定共識(shí)性規(guī)劃成果，推動(dòng)規(guī)劃盡快實(shí)施，既確保兼顧各方利益，又實(shí)現(xiàn)保護(hù)弱勢(shì)群體利益的目標(biāo)。

新時(shí)代，應(yīng)通過(guò)“微改造”的方式改造老舊社區(qū)，目標(biāo)是為城市居民提供更好的居住生活空間，合理的拆舊建新、增補(bǔ)功能是必要的。規(guī)劃技術(shù)人員應(yīng)依據(jù)不同利益主體的合理訴求進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，穩(wěn)健地推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施，探索更好的規(guī)劃編制路徑。