城市地下管線(xiàn)綜合管理研究及對(duì)濰坊市的啟示

王 青，聶 敏

（濰坊市市政公用事業(yè)服務(wù)中心，山東 濰坊 261000）

0 引言

城市地下管線(xiàn)被稱(chēng)為城市的“生命線(xiàn)”，對(duì)地下管線(xiàn)進(jìn)行綜合管理，既是其自身公共屬性的客觀要求，又是減少管線(xiàn)安全事故、確保穩(wěn)定運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)需要。本文從城市地下管線(xiàn)綜合管理理論研究入手，通過(guò)剖析目前我國(guó)城市地下管線(xiàn)綜合管理現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，提出加強(qiáng)綜合管理的對(duì)策。同時(shí)立足濰坊實(shí)際，提出建設(shè)性可操作設(shè)想，以期為政府決策提供支持，提高城市安全水平和綜合承載能力，建設(shè)人民滿(mǎn)意的現(xiàn)代化品質(zhì)城市。

1 城市地下管線(xiàn)綜合管理內(nèi)涵

1.1 城市地下管線(xiàn)綜合管理的理論基礎(chǔ)

1）地下管線(xiàn)的基礎(chǔ)性 地下管線(xiàn)在城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有基礎(chǔ)性地位。這種基礎(chǔ)性主要表現(xiàn)在地下管線(xiàn)提供的產(chǎn)品或服務(wù)是其他行業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)和人們生活的基本資料，如水、氣、熱、電等，構(gòu)成了其他生產(chǎn)活動(dòng)賴(lài)以進(jìn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)。其以網(wǎng)絡(luò)形式存在，連結(jié)起上游生產(chǎn)者和下游消費(fèi)者，是保障城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本物質(zhì)條件，因此，必須把城市地下管線(xiàn)建設(shè)、管理和維護(hù)作為至關(guān)重要的工作來(lái)抓。

2）地下管線(xiàn)的公共性 城市地下管線(xiàn)提供的產(chǎn)品屬于公共產(chǎn)品，地下管線(xiàn)提供的電力、通信、燃?xì)獾榷喾N產(chǎn)品，是由廣大社會(huì)主體和市民共同消費(fèi)的，產(chǎn)品或服務(wù)需求價(jià)格彈性較小，具有公共屬性（見(jiàn)表1）。

表1 城市基礎(chǔ)設(shè)施分類(lèi)

3）公用事業(yè)政府管制理論 地下管線(xiàn)屬于城市基礎(chǔ)設(shè)施范疇，其自身具有的基礎(chǔ)性、自然壟斷性、公共性以及網(wǎng)絡(luò)性等特征，決定了必須由政府進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)維護(hù)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格管制等一系列管制行為，以避免過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)和重復(fù)建設(shè)，提高資源配置效率，增進(jìn)社會(huì)福利。

1.2 城市地下管線(xiàn)綜合管理的主體

目前，我國(guó)城市地下管線(xiàn)主要涵蓋職能管理、行業(yè)管理與權(quán)屬管理。職能管理涉及發(fā)改、規(guī)劃與國(guó)土資源、住建、城市管理、檔案、保密等部門(mén)，主要承擔(dān)地下管線(xiàn)投資建設(shè)、規(guī)劃審批驗(yàn)收、管線(xiàn)工程審批和質(zhì)量安全監(jiān)督，以及施工占路挖掘?qū)徟?、管線(xiàn)工程檔案管理等方面工作，涵蓋整個(gè)地下管線(xiàn)生命周期。行業(yè)管理主要涉及各類(lèi)管線(xiàn)行業(yè)主管部門(mén)，如市政、工信、電力等，具體負(fù)責(zé)某一行業(yè)管線(xiàn)的管理。權(quán)屬單位主要指對(duì)管線(xiàn)進(jìn)行建設(shè)運(yùn)營(yíng)維護(hù)的主體單位，如供水、燃?xì)狻崃镜?。無(wú)論是職能管理、行業(yè)管理還是權(quán)屬管理，其內(nèi)容都以專(zhuān)業(yè)化為主，現(xiàn)實(shí)中容易出現(xiàn)多頭管理、權(quán)責(zé)不清、協(xié)調(diào)乏力等弊端。

1.3 城市地下管線(xiàn)綜合管理的內(nèi)容

建立綜合管理機(jī)制是實(shí)現(xiàn)城市地下管線(xiàn)綜合管理的平臺(tái)基礎(chǔ)。城市地下管線(xiàn)綜合管理機(jī)制可以看作由地下管線(xiàn)綜合管理的人員機(jī)構(gòu)、職能范圍、法規(guī)基礎(chǔ)和工作方式共同構(gòu)成的有機(jī)系統(tǒng)。應(yīng)明確牽頭部門(mén)作為綜合管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立相關(guān)職能部門(mén)和管線(xiàn)行業(yè)主管部門(mén)組成的協(xié)調(diào)工作機(jī)制，開(kāi)展統(tǒng)籌管理、綜合協(xié)調(diào)和指導(dǎo)監(jiān)督。從全國(guó)各地近幾年綜合管理實(shí)踐來(lái)看，綜合管理的具體內(nèi)容包涵地下管線(xiàn)相關(guān)法律法規(guī)政策制定出臺(tái)、綜合協(xié)調(diào)機(jī)制建立運(yùn)行、管線(xiàn)年度建設(shè)計(jì)劃制訂和督促實(shí)施、管線(xiàn)建設(shè)信息共享、完善基本建設(shè)程序、管線(xiàn)普查與綜合信息系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)用、協(xié)調(diào)解決跨部門(mén)地下管線(xiàn)重大問(wèn)題等諸多事項(xiàng)，這些內(nèi)容隨著實(shí)踐發(fā)展仍在不斷擴(kuò)充之中。

2 目前我國(guó)城市地下管線(xiàn)綜合管理存在的問(wèn)題及對(duì)策

2.1 綜合協(xié)調(diào)機(jī)制不健全

近年來(lái)，基于各地探索實(shí)踐，建立地下管線(xiàn)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制的重要性日益凸顯。國(guó)內(nèi)很多專(zhuān)家學(xué)者、管理人員和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員也對(duì)地下管線(xiàn)綜合管理體制機(jī)制設(shè)計(jì)進(jìn)行了大量理論研究，各地城市地下管線(xiàn)管理辦法中基本都明確規(guī)定了建立綜合協(xié)調(diào)機(jī)制的內(nèi)容，但實(shí)際工作中效果并不理想。多地仍存在無(wú)綜合協(xié)調(diào)牽頭部門(mén)或牽頭部門(mén)弱化、管線(xiàn)綜合事項(xiàng)協(xié)調(diào)困難、難以形成管理合力等問(wèn)題，因此，應(yīng)全面加強(qiáng)地下管線(xiàn)綜合協(xié)調(diào)體制機(jī)制建設(shè)，明確綜合協(xié)調(diào)部門(mén)和協(xié)調(diào)事項(xiàng)，扎實(shí)開(kāi)展綜合協(xié)調(diào)工作。如，濰坊市規(guī)定市城市管理主管部門(mén)和縣（市、區(qū)）人民政府確定的地下管線(xiàn)綜合協(xié)調(diào)部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)城市地下管線(xiàn)的協(xié)調(diào)指導(dǎo)和地下管線(xiàn)綜合管理信息系統(tǒng)的建設(shè)維護(hù)工作。青島、沈陽(yáng)等城市成立了專(zhuān)門(mén)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，一般由住建部門(mén)牽頭，地下管線(xiàn)相關(guān)行政主管部門(mén)、行業(yè)主管部門(mén)參與，通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)席會(huì)議的形式，共商地下管線(xiàn)綜合管理方面事宜，必要時(shí)以領(lǐng)導(dǎo)小組名義下發(fā)文件，開(kāi)展綜合治理。2020年底，住建部再次要求在地下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中也要建立健全綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化統(tǒng)籌管理。由此可見(jiàn)，綜合協(xié)調(diào)機(jī)制的建立并發(fā)揮作用是今后城市地下管線(xiàn)綜合管理的主要手段和發(fā)展方向。

2.2 綜合管理手段弱化

目前，在我國(guó)地下管線(xiàn)綜合管理實(shí)踐中，相關(guān)行政管理部門(mén)和行業(yè)主管部門(mén)習(xí)慣于沿用傳統(tǒng)管理手段，對(duì)現(xiàn)代化綜合管理手段的認(rèn)識(shí)和接受程度不高，且由于某些綜合管理措施并不在管理部門(mén)的“三定”方案之中，導(dǎo)致有關(guān)部門(mén)無(wú)積極性去參與綜合管理事務(wù)，推行落實(shí)相關(guān)綜合管理措施，存在綜合管理手段弱化的問(wèn)題。以濰坊市為例，地下管線(xiàn)年度綜合建設(shè)計(jì)劃制度推行阻力非常大，相關(guān)管線(xiàn)行業(yè)主管部門(mén)和權(quán)屬單位無(wú)法定職責(zé)提報(bào)管線(xiàn)年度建設(shè)計(jì)劃，導(dǎo)致?tīng)款^部門(mén)難以完整收集擬建管線(xiàn)信息，且無(wú)有力措施推動(dòng)建設(shè)計(jì)劃落實(shí)，年度綜合建設(shè)計(jì)劃仍存在指導(dǎo)性不強(qiáng)、落實(shí)不到位等問(wèn)題，作用發(fā)揮欠佳。從全國(guó)層面來(lái)看，這種現(xiàn)象也普遍存在。在此，筆者建議從職能確定層面入手，在地下管線(xiàn)綜合管理牽頭部門(mén)職責(zé)中明確規(guī)定行使相關(guān)綜合管理職能，以“三定”職責(zé)強(qiáng)有力保障相關(guān)管理手段行使，推動(dòng)管理舉措落實(shí)。

2.3 綜合管理信息化應(yīng)用水平不高

目前，我國(guó)大多數(shù)城市進(jìn)行了城市地下管線(xiàn)普查，建立了綜合管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了管線(xiàn)數(shù)據(jù)的信息化管理，但實(shí)際應(yīng)用中仍存在許多短板，如應(yīng)用場(chǎng)景匱乏、共享覆蓋面不足、數(shù)據(jù)更新不及時(shí)等，影響了管線(xiàn)信息的利用效能。部分城市的地下管線(xiàn)綜合管理信息系統(tǒng)由于信息資源產(chǎn)權(quán)部門(mén)化弊端，“以建促用”“以用促管”機(jī)制并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性建立并發(fā)揮作用，信息的深層次挖掘利用更是欠缺，導(dǎo)致資源浪費(fèi)。鑒于此，應(yīng)通過(guò)完善管線(xiàn)信息查詢(xún)利用流程、建立常態(tài)化動(dòng)態(tài)更新機(jī)制、拓展信息應(yīng)用場(chǎng)景、擴(kuò)大信息共享利用面等措施，加快形成管線(xiàn)信息應(yīng)用的良性循環(huán)，讓管線(xiàn)智慧化成果發(fā)揮其作用。圖1為筆者設(shè)計(jì)的地下管線(xiàn)信息查詢(xún)利用流程圖。

圖1 地下管線(xiàn)信息查詢(xún)利用流程

3 加強(qiáng)濰坊市城市地下管線(xiàn)綜合管理的設(shè)想

3.1 建立并發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)機(jī)制統(tǒng)籌作用

從濰坊市中心城區(qū)情況來(lái)看，地下管線(xiàn)綜合管理協(xié)調(diào)機(jī)制并未建立。2018年，為確保中心城區(qū)地下管線(xiàn)普查與系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行，濰坊市政府成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在市城管局，曾召開(kāi)過(guò)領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)會(huì)議，部署普查分工事宜。該項(xiàng)目于2020年8月竣工驗(yàn)收，該文件于同年8月廢止，領(lǐng)導(dǎo)小組自然解散。至今，雖然在《濰坊市城市地下管線(xiàn)管理辦法》中確定了市城管局為地下管線(xiàn)綜合協(xié)調(diào)部門(mén)，但涉及綜合管理方面的事務(wù)仍采取部門(mén)間函來(lái)函往方式議事，效率低下。2022年，濰坊市政府將地下市政基礎(chǔ)設(shè)施普查及系統(tǒng)建設(shè)任務(wù)交給市城管局，再次以正式文件形式建立起包括濰坊市城管局等15個(gè)部門(mén)的地下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)各項(xiàng)工作落實(shí)。

3.2 實(shí)施地下管線(xiàn)年度建設(shè)計(jì)劃制度

年度建設(shè)計(jì)劃制度目前在濰坊市推進(jìn)較為困難，一方面綜合協(xié)調(diào)機(jī)制未充分發(fā)揮作用，另一方面作為地下管線(xiàn)綜合管理牽頭部門(mén)的市城管局并不掌握道路建設(shè)計(jì)劃，管線(xiàn)信息收集機(jī)制不健全，管線(xiàn)與道路建設(shè)不能同步。只有政府投資的排水管線(xiàn)、電力電信管溝等能隨道路一同敷設(shè)，其他已實(shí)行市場(chǎng)化改革的供水、供熱、燃?xì)獾裙芫€(xiàn)，由于是企業(yè)投資建設(shè)，仍存在與道路建設(shè)不同步的現(xiàn)象。雖然這項(xiàng)工作難度較大，但因其有利于管線(xiàn)的有序建設(shè)，能夠有效減少“馬路拉鏈”等現(xiàn)象產(chǎn)生，仍應(yīng)積極探索推行。某自來(lái)水公司提報(bào)的供水管線(xiàn)年度建設(shè)計(jì)劃表如表2所示。

表2 某供水公司2021年管線(xiàn)年度建設(shè)計(jì)劃提報(bào)

3.3 嚴(yán)格地下管線(xiàn)基本建設(shè)程序

經(jīng)調(diào)研，目前濰坊市的地下管線(xiàn)工程中，只有一些較大的工程辦理了規(guī)劃許可手續(xù)，其他大部分缺乏建設(shè)工程許可手續(xù)，同時(shí)后續(xù)工程質(zhì)量安全監(jiān)督、竣工測(cè)量以及工程檔案驗(yàn)收等環(huán)節(jié)缺失，造成了地下管線(xiàn)建設(shè)過(guò)程不規(guī)范、監(jiān)管不到位、過(guò)程資料缺失，給后續(xù)使用埋下安全隱患。管線(xiàn)行業(yè)主管部門(mén)和權(quán)屬單位，在管理上側(cè)重于管線(xiàn)輸送的介質(zhì)管理，以能正常輸送、取得效益為目標(biāo)，而對(duì)管線(xiàn)建設(shè)重視程度普遍不夠，主管部門(mén)對(duì)管線(xiàn)建設(shè)是否符合專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃要求、所用材料是否合格、建成后是否進(jìn)行封閉試驗(yàn)等缺乏有效監(jiān)管。只有建立健全管線(xiàn)工程基本建設(shè)程序，方能使管線(xiàn)工程建設(shè)有序、質(zhì)量安全得到保證、檔案資料齊全，保證自身合格并為后續(xù)建設(shè)行為提供有效信息支撐。

3.4 推動(dòng)地下管線(xiàn)信息化智慧化建設(shè)

目前，濰坊市已建成涵蓋中心城區(qū)648km2范圍內(nèi)約1.7萬(wàn)km的地下管線(xiàn)綜合管理信息系統(tǒng)，形成了地下管線(xiàn)“一張網(wǎng)”。系統(tǒng)自建成以來(lái)，先后為60余家社會(huì)主體提供了逾100km的管線(xiàn)信息查詢(xún)服務(wù)，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。2021年，濰坊市政府將地下管線(xiàn)補(bǔ)測(cè)補(bǔ)繪項(xiàng)目列入市城建重點(diǎn)項(xiàng)目，以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)數(shù)據(jù)更新，保障系統(tǒng)持續(xù)發(fā)揮作用，截至2021年年底，已完成首次系統(tǒng)數(shù)據(jù)更新。同時(shí)，按照上級(jí)關(guān)于加強(qiáng)城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有關(guān)要求，將于2022年啟動(dòng)地下管線(xiàn)信息系統(tǒng)改造升級(jí)項(xiàng)目，系統(tǒng)將隨地下市政基礎(chǔ)設(shè)施普查升級(jí)為地下市政基礎(chǔ)設(shè)施信息平臺(tái)，進(jìn)一步滿(mǎn)足城市規(guī)劃建設(shè)管理需要。相信隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展，地下管線(xiàn)管理的信息化、智能化程度一定會(huì)越來(lái)越高，必將為城市的安全穩(wěn)定運(yùn)行和高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。

4 結(jié)語(yǔ)

對(duì)城市地下管線(xiàn)進(jìn)行綜合管理是其客觀屬性和城市高品質(zhì)發(fā)展的要求。為確保城市地下管線(xiàn)的安全穩(wěn)定運(yùn)行，首先，要建立健全地下管線(xiàn)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，并發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用，共同協(xié)調(diào)解決涉及地下管線(xiàn)管理的重大事項(xiàng)，形成管理合力；其次，要從年度建設(shè)計(jì)劃制度落實(shí)、基本建設(shè)程序完備、管線(xiàn)信息化利用等方面推動(dòng)綜合管理水平提升，提高城市綜合承載能力和安全發(fā)展水平。