以現(xiàn)代化都市圈建設(shè)推動京津冀世界級城市群高質(zhì)量發(fā)展

趙弘，劉憲杰

（1.北京市社會科學(xué)院，北京 100101；2.北京方迪經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究院，北京 100120）

一、都市圈空間結(jié)構(gòu)是提高區(qū)域承載能力與運(yùn)行效率的一種重要空間戰(zhàn)略

1951年，日本學(xué)者木內(nèi)信藏提出了“三地帶學(xué)說”，即大城市的圈層由中心地域、周邊地域和邊緣廣闊腹地三部分構(gòu)成，這是“都市圈”理念的首次提出。該理念得到了日本政府的認(rèn)可，并在1954年界定為“人口10萬人以上的中心城市為核心，以一日為周期，可以接受該中心城市某一方面功能服務(wù)的區(qū)域范圍”。都市圈有狹義和廣義之分，狹義都市圈主要指都市日常生活圈，廣義都市圈泛指城市所能輻射影響到的地域[1]。因此，都市圈是城市發(fā)揮其機(jī)能時(shí)與周邊地區(qū)所形成的種種密切聯(lián)系所波及的空間范圍，是一個(gè)超越城市行政地域、景觀地域的功能地域概念。都市圈存在一個(gè)較為合理的城鎮(zhèn)規(guī)模等級體系，都市圈的中心城市規(guī)模等級較高，能夠輻射帶動周邊城市，都市圈內(nèi)各城市在社會、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面融合互補(bǔ)，人流、物流、信息流和資金流等多個(gè)要素緊密聯(lián)系、互相促進(jìn)。

都市圈的形成是城市經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張和城市空間蔓延共同作用的結(jié)果。在“點(diǎn)-軸”開發(fā)和圈層擴(kuò)散結(jié)構(gòu)共同作用下，區(qū)域?qū)⑿纬梢粋€(gè)有機(jī)開放系統(tǒng)，逐漸成為以中心城市為核心、通過高效交通基礎(chǔ)設(shè)施相連、有著密切產(chǎn)業(yè)分工的都市圈，帶動整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展[2]。城市發(fā)展到一定階段，要建立都市圈，通過“大分散、小集中”的布局模式，使城市功能分散化，形成分工協(xié)作、有機(jī)聯(lián)動的空間格局。城市在發(fā)展的初期，往往圍繞中心城單核心向外拓展。隨著城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，一些城市面臨功能集聚與運(yùn)行效率的矛盾，出現(xiàn)“城市病”。為解決“城市病”，在中心城之外建設(shè)新城、衛(wèi)星城來分擔(dān)城市功能，甚至突破行政界限，在更大空間范圍內(nèi)優(yōu)化配置資源，協(xié)調(diào)人口資源環(huán)境關(guān)系，地域空間組織從量變到質(zhì)變，形成跨區(qū)域的空間組織“都市圈”。如果大城市在發(fā)展中未能形成真正意義上的都市圈空間結(jié)構(gòu)，資源集聚的需求沒有在空間上有序釋放，就會演變?yōu)椤俺鞘胁　薄?/p>

從特大城市發(fā)展規(guī)律和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，許多國際大都市都經(jīng)歷了“單核心城市—城市組團(tuán)—多核心都市圈—城市群”的空間演變過程[3]。全球多個(gè)發(fā)達(dá)的中心城市都形成了各自的都市圈，其輻射范圍相互交疊，構(gòu)成了地域范圍更廣闊、承載能力更強(qiáng)勁的城市群。如日本是世界上最先提出“都市圈”理念的國家，其首都東京也建成了當(dāng)前世界上最為典型的都市圈。在都市圈建設(shè)的中后期，東京都市圈的發(fā)展基本按照東京軌道交通的建設(shè)向外發(fā)展，其形狀呈現(xiàn)明顯地按照軌道交通放射發(fā)展的特點(diǎn)。東京在1958年首次規(guī)劃首都副都心時(shí)，就在距離市中心10～15公里處建設(shè)了環(huán)山手線，將三個(gè)副都心——新宿、池袋和澀谷聯(lián)系了起來，之后在其他的副都心和業(yè)務(wù)核都市的發(fā)展過程中，東京都注重提升交通水平，縮短通勤時(shí)間，引導(dǎo)通勤人群向郊區(qū)的新城居住。在東京大都市圈發(fā)展歷程中，跨行政區(qū)域的協(xié)作機(jī)制也起到了非常重要的作用。1950年東京成立了首都圈整備委員會，負(fù)責(zé)制定都市圈總體規(guī)劃，協(xié)調(diào)各利益相關(guān)部門，推動都市圈規(guī)劃建設(shè)各項(xiàng)工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

倫敦都市圈是歐洲重要的都市圈之一，也是歐洲人口最多的都市圈地區(qū)，其都市圈范圍大致按照以倫敦城為圓心的10公里圈和30公里圈，分為內(nèi)倫敦和外倫敦。倫敦在規(guī)劃都市圈建設(shè)過程中，非常注重對現(xiàn)代化交通體系的建設(shè)。在確定了大倫敦地區(qū)將采用單中心同心圓式的空間結(jié)構(gòu)之后，倫敦就開始積極建設(shè)相應(yīng)的交通組織，采用放射路和同心環(huán)直交的交通網(wǎng)絡(luò)，不僅規(guī)劃了快速干道，還建設(shè)了大規(guī)模的軌道交通，聯(lián)系中心城與周邊規(guī)劃建設(shè)的新城。倫敦都市圈規(guī)劃建設(shè)，還特別注重開展定期的監(jiān)控和評估。比如在規(guī)劃實(shí)施過程中確定了監(jiān)控的內(nèi)容和要求，包括相關(guān)指標(biāo)、需要達(dá)到的目標(biāo)以及負(fù)責(zé)實(shí)施的部門，同時(shí)充分考慮了地區(qū)可持續(xù)發(fā)展問題，保障政策修訂的連續(xù)性，并且有專門的組織評估政策之間的關(guān)聯(lián)，便于各部門之間能夠有效協(xié)作。

二、推動京津冀高質(zhì)量發(fā)展要加快構(gòu)建分散化、組團(tuán)式、多中心的都市圈結(jié)構(gòu)

（一）遵循特大城市空間結(jié)構(gòu)演進(jìn)的一般規(guī)律，充分認(rèn)識都市圈在推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展中的戰(zhàn)略價(jià)值

近年來，我國對城市群的研究逐漸增多，但對都市圈的重視和研究還不夠。推動京津冀城市群高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)該認(rèn)真總結(jié)我國城市發(fā)展中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，理清都市圈與城市群的關(guān)系，重新認(rèn)識都市圈的戰(zhàn)略價(jià)值，將打造現(xiàn)代化都市圈作為京津冀世界級城市群建設(shè)的重要抓手和基礎(chǔ)條件。

表1 國際大都市不同發(fā)展階段的空間形態(tài)變化

都市圈和城市群是兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)又有區(qū)別的概念[4]。都市圈是城市群內(nèi)部以超大、特大城市或輻射帶動功能強(qiáng)的大城市為中心，以1小時(shí)通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)，其內(nèi)部至少有一個(gè)規(guī)模等級較高的中心城市，與周邊小城市形成緊密聯(lián)系、融合互補(bǔ)的分工協(xié)作關(guān)系。都市圈的輻射范圍主要取決于構(gòu)成其“1小時(shí)通勤圈”的交通組織模式，從國際經(jīng)驗(yàn)來看，采取大容量、高速化的市郊鐵路通勤，可滿足大城市周邊衛(wèi)星城、新城的快速出行需求，其輻射半徑一般可達(dá)100公里左右。

城市群是城市發(fā)展到成熟階段的最高空間組織形式[5]，一般由多個(gè)空間組織緊湊、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密、高度一體化的都市圈構(gòu)成，如日本東京、大阪、名古屋三大城市都形成了各自都市圈，每個(gè)都市圈均由中心城與周邊衛(wèi)星城、新城等通過快速交通連接構(gòu)成，這三大都市圈共同支撐起“日本太平洋沿岸城市群”。城市群一般包含多個(gè)都市圈，其輻射范圍可達(dá)到5萬～15萬平方公里。從二者的關(guān)系來看，都市圈是城市群的基礎(chǔ)和帶動力量，是城市群演進(jìn)過程中非常重要且不可逾越的階段，以都市圈為基礎(chǔ)建立起來的城市群，才是更具有效率和生命力、可持續(xù)的城市群。

京津冀協(xié)同發(fā)展的一個(gè)重要功能定位，就是要優(yōu)化首都核心功能，強(qiáng)化京津雙城聯(lián)動，通過對北京、天津、石家莊沿線中小城市的改造和建設(shè)，提升區(qū)域性中心城市功能，培育一批集聚能力較強(qiáng)的重要節(jié)點(diǎn)城市，打造現(xiàn)代化新型首都圈，建設(shè)以首都為核心的世界級城市群。但目前京津冀都市圈建設(shè)相對滯后，支撐帶動城市群建設(shè)的基礎(chǔ)作用尚未充分發(fā)揮出來。如京津冀核心城市北京尚處于極化效應(yīng)向擴(kuò)散效應(yīng)轉(zhuǎn)變的過程中，對周邊優(yōu)質(zhì)資源的虹吸效應(yīng)依然很強(qiáng)，加之北京與周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈層次發(fā)展落差大，存在斷鏈、缺鏈現(xiàn)象，輻射帶動周邊地區(qū)協(xié)同發(fā)展能力還有待進(jìn)一步提升。

表2 都市圈與城市群的關(guān)系

因此，推動京津冀協(xié)同發(fā)展，要借鑒國際化大都市在城市演進(jìn)、拓展空間范圍過程中的經(jīng)驗(yàn)，將都市圈建設(shè)放在應(yīng)有的位置，按照“分散緊湊型”理論，堅(jiān)持大分散、小集中原則，通過規(guī)劃建設(shè)新城、衛(wèi)星城、微中心，構(gòu)建“主城—新城”“主城—衛(wèi)星城”“主城—微中心”的分散化、組團(tuán)式、多中心的現(xiàn)代化都市圈城市結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化中心城市與周邊中小城市的緊密聯(lián)系，提升整體承載能力，為京津冀世界級城市群建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）分層次打造四大都市圈，形成京津冀世界級城市群的主干構(gòu)架

從京津冀城市的人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)總量、空間結(jié)構(gòu)等實(shí)際情況來看，各城市的規(guī)模和能級不同，其所處的城市演進(jìn)階段也有所不同。北京是京津冀協(xié)同發(fā)展的核心，北京市“十四五”規(guī)劃綱要提出發(fā)揮北京“一核”輻射帶動作用，加快建設(shè)定位清晰、梯次布局、協(xié)調(diào)聯(lián)動的現(xiàn)代化首都都市圈。2021年現(xiàn)代化首都都市圈實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值3.9萬億元，占京津冀地區(qū)的比重超4成，北京企業(yè)對“通勤圈”“功能圈”“產(chǎn)業(yè)圈”投資次數(shù)分別是2015年的2.4倍、2.2倍、2.1倍，以首都為核心的現(xiàn)代化首都圈建設(shè)正在加快推進(jìn)。

天津緊鄰北京，通過京津城際高鐵客運(yùn)專線（北京南站-天津站全程運(yùn)行時(shí)間約為29分鐘，每天往返各100個(gè)班次左右，最小發(fā)車間隔3.5分鐘），津北部分城區(qū)已融入北京“1小時(shí)通勤圈”，但津南部分城區(qū)仍無法實(shí)現(xiàn)與北京的1小時(shí)通勤?？紤]到天津的規(guī)模體量和發(fā)展?jié)摿?，未來天津要打造自己的都市圈，《天津市國土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》也提出構(gòu)建“1+N”天津都市圈。未來天津?qū)⒙?lián)合滄州、廊坊、唐山等周邊城市，打造涵蓋14萬平方公里、6600萬人的天津都市圈。

從河北省來看，石家莊是河北省省會，也是冀中南最大城市，城市常住人口超過1000萬人，城區(qū)常住人口336.8萬人，城市化率達(dá)到70%以上，2021年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值6490.3億元。2021年7月河北省委省政府出臺《關(guān)于大力支持省會建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展的意見》，提出大力建設(shè)現(xiàn)代化省會、國際化省會，努力打造石家莊現(xiàn)代化都市圈，標(biāo)志著石家莊進(jìn)入都市圈建設(shè)階段。唐山、邯鄲、保定、秦皇島、張家口等城市總體上正處于組團(tuán)建設(shè)向都市圈建設(shè)拓展階段或向組團(tuán)城市拓展階段，尚不具備建設(shè)都市圈的基礎(chǔ)條件。

京津冀現(xiàn)代都市圈建設(shè)，要立足區(qū)域城市發(fā)展基礎(chǔ)和規(guī)劃發(fā)展方向，近期可重點(diǎn)打造首都都市圈、天津都市圈、雄安都市圈、石家莊都市圈四大都市圈，推動形成京津冀世界級城市群建設(shè)的骨架和引擎。

現(xiàn)代化首都都市圈建設(shè)要發(fā)揮北京輻射帶動作用，著力打造通勤便捷、功能互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)配套的圈層結(jié)構(gòu)。一是著力改善跨城交通結(jié)構(gòu)，打造高效便捷的首都“通勤圈”。支撐現(xiàn)代都市圈交通的主要形態(tài)是市郊鐵路（區(qū)域快線），既可以避免公路、高速公路帶來的潮汐式擁堵，同時(shí)又有助于強(qiáng)化都市圈的交通聯(lián)系，促進(jìn)都市圈范圍內(nèi)各要素的有效流動。目前北京沒有形成與周邊區(qū)域高效聯(lián)系的市郊鐵路網(wǎng)絡(luò)，難以滿足“1小時(shí)通勤”的基本需求，疏解非首都功能和推動京津冀協(xié)同發(fā)展缺少基本的交通支撐，城市功能和高端資源難以向周邊地區(qū)輻射。打破這一窘境的突破口在于市郊鐵路建設(shè)，通過構(gòu)建高效便捷的市郊鐵路網(wǎng)絡(luò)，完善區(qū)域快線連接，強(qiáng)化北京通州、大興、房山等區(qū)與廊坊北三縣、固安、保定、涿州、天津武清等周邊地區(qū)的通勤聯(lián)系，推進(jìn)環(huán)京周邊地區(qū)職住協(xié)同。

二是促進(jìn)京津雄地區(qū)功能互補(bǔ)，打造錯位聯(lián)動的首都“功能圈”。全力支持雄安新區(qū)建設(shè)，穩(wěn)妥高效推動非首都功能疏解轉(zhuǎn)移。雄安新區(qū)現(xiàn)有基礎(chǔ)薄弱，要在短期內(nèi)取得成效，必須有強(qiáng)有力的發(fā)展“引擎”。近期，雄安新區(qū)以承接非首都功能為切入，以央企總部企業(yè)、高校院所等優(yōu)質(zhì)資源為引導(dǎo)，強(qiáng)化特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)培育和基本公共服務(wù)配套。唱好京津“雙城記”，加快天津港建設(shè)，推動北京空港、陸港與天津港銜接，實(shí)現(xiàn)天津港—平谷馬坊海鐵聯(lián)運(yùn)，打造北京的出?？?；充分發(fā)揮北京高端服務(wù)業(yè)、天津高端制造業(yè)的比較優(yōu)勢，以北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、天津武清產(chǎn)業(yè)園、天津?yàn)I海新區(qū)、寶坻中關(guān)村科學(xué)城等重點(diǎn)園區(qū)為依托，推動產(chǎn)業(yè)鏈延長、強(qiáng)化、拓展，深化京津產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作。

三是依托“六廊”產(chǎn)業(yè)發(fā)展廊道，打造配套完備的首都“產(chǎn)業(yè)圈”。沿京保、京雄、京津、京唐秦、京承、京張等六大產(chǎn)業(yè)廊道搭建首都“產(chǎn)業(yè)圈”發(fā)展的主體框架，推動產(chǎn)業(yè)要素沿廊道向保定、唐山、承德等區(qū)域節(jié)點(diǎn)城市集聚，構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)配套圈。如沿京保產(chǎn)業(yè)走廊，依托北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、固安高新區(qū)等產(chǎn)業(yè)平臺推動智能網(wǎng)聯(lián)汽車、交通設(shè)備、電力設(shè)備、機(jī)械設(shè)備等產(chǎn)業(yè)向北京南部、保定交通沿線主要城鎮(zhèn)集聚發(fā)展；沿京張產(chǎn)業(yè)走廊，深化“北京研發(fā)定制＋張家口生產(chǎn)銷售”產(chǎn)業(yè)鏈條合作，加快建設(shè)京張?bào)w育文化旅游帶。推動區(qū)域創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈建設(shè)，發(fā)揮北京輻射帶動作用和先進(jìn)制造、數(shù)字資源優(yōu)勢，以氫能、智能網(wǎng)聯(lián)汽車以及工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等產(chǎn)業(yè)為突破口，推動創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈聯(lián)動，加速北京科技賦能津冀傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建共享共生的產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)圈。

天津都市圈建設(shè)要著力夯實(shí)天津城市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，增強(qiáng)輻射帶動能力。一方面要立足全國先進(jìn)制造研發(fā)基地定位，深化承接非首都功能疏解，同時(shí)加快培育裝備制造、汽車制造、石油化工、新材料等產(chǎn)業(yè)集群，強(qiáng)化制造業(yè)戰(zhàn)略支撐作用，壯大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，提升城市能級，增強(qiáng)在天津都市圈城市體系中的引領(lǐng)帶動作用。另一方面要加快規(guī)劃軌道交通設(shè)施建設(shè)，結(jié)合城市組團(tuán)規(guī)劃布局，前瞻性謀劃市郊鐵路，加強(qiáng)天津中心城區(qū)與城市功能組團(tuán)以及周邊其他城市的高效便捷交通聯(lián)系；深化與滄州、廊坊、唐山等周邊地區(qū)在集成電路、大數(shù)據(jù)、高端裝備等領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)鏈合作，發(fā)揮各自比較優(yōu)勢，打造跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈。

雄安都市圈建設(shè)要堅(jiān)持循序漸進(jìn)、超前謀劃。當(dāng)前雄安新區(qū)正處于大規(guī)模開發(fā)建設(shè)階段，容東片區(qū)、容西片區(qū)、雄東片區(qū)初具規(guī)模，雄安高鐵站順利開通，啟動區(qū)主干交通路網(wǎng)加快形成，“三校一院”等北京優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)項(xiàng)目和華能集團(tuán)、中國星網(wǎng)等央企總部加快落地。在規(guī)劃建設(shè)的初期階段要未雨綢繆，留有余量，做好頂層設(shè)計(jì)，認(rèn)真汲取國內(nèi)外城市空間發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，按照打造現(xiàn)代化都市圈的戰(zhàn)略思路進(jìn)行前瞻性謀劃，合理安排城市的功能布局和交通結(jié)構(gòu)，提升城市承載能力和運(yùn)行效率，建設(shè)沒有城市病的城市?？紤]到雄安新區(qū)現(xiàn)有基礎(chǔ)和開發(fā)建設(shè)進(jìn)展，其都市圈建設(shè)要遵循城市空間結(jié)構(gòu)演進(jìn)的一般規(guī)律，循序漸進(jìn)，有序推進(jìn)。先期可以融入以北京為核心的首都都市圈，發(fā)展到一定階段就要形成自己的都市圈，與首都都市圈相呼應(yīng)，共同支撐京津冀世界級城市群建設(shè)。在城市空間發(fā)展方面，采取分散化、組團(tuán)式空間布局理念，在核心區(qū)周邊20～30公里半徑區(qū)域內(nèi)，預(yù)留下未來需要建設(shè)的新城、衛(wèi)星城空間區(qū)域，同時(shí)要與保定市區(qū)等周邊已經(jīng)建成的區(qū)域通過綠色生態(tài)空間進(jìn)行隔離，防止連片發(fā)展。

石家莊都市圈要以正定新區(qū)建設(shè)為突破口，打造石家莊新的增長極。當(dāng)前石家莊正在規(guī)劃建設(shè)正定新區(qū)，突破現(xiàn)有的“單中心”發(fā)展格局，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)。正定新區(qū)是石家莊中心城區(qū)“一城三區(qū)”的核心組成部分，是石家莊城市空間和城市功能拓展的重要區(qū)域。未來石家莊要以正定新區(qū)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)園區(qū)為依托，著力集聚優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)資源，盡快提升城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模，增強(qiáng)對周邊地區(qū)的輻射帶動能力。比如，依托正定新區(qū)、石家莊國家高新區(qū)等平臺，聚焦集成電路、新能源汽車、生命健康等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，加強(qiáng)與北京、天津相關(guān)園區(qū)和相關(guān)市場主體的對接，積極爭取1～2家國家制造業(yè)創(chuàng)新中心在石家莊布局。此外，要加大對冀中南交通一體化建設(shè)的支持力度，前瞻性規(guī)劃布局石家莊市郊鐵路，聯(lián)系周邊重點(diǎn)組團(tuán)、衛(wèi)星城，著力打造石家莊與周邊區(qū)域的“1小時(shí)通勤圈”。

（三）建立高效便捷的市郊鐵路網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)筑符合現(xiàn)代化都市圈發(fā)展要求的交通支撐體系

國際上許多有影響力的大都市圈，都是以中心城市為核心，與周邊城市（新城、衛(wèi)星城）分工合作，形成功能互補(bǔ)、相互依存的同城化區(qū)域。在都市圈的形成和發(fā)展過程中，軌道交通發(fā)揮了決定性作用，承擔(dān)了中心城市與周邊區(qū)域間的主要通勤需求。公路的交通容量有限，且受天氣等因素影響較大，依托公路保持主城與新城、衛(wèi)星城的交通聯(lián)系，可能會帶來潮汐擁堵的問題。

進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，不同的軌道交通方式有其最佳效率的運(yùn)營交通區(qū)間，滿足不同的交通需求。地鐵運(yùn)營范圍一般在半徑15公里以內(nèi)，站距短，平均速度慢，主要滿足都市密集區(qū)的交通需求；快線鐵路（在地面運(yùn)行）一般在15～30公里范圍，站距長、速度快，主要滿足近郊區(qū)的快速出行需求；市郊鐵路一般在30～70公里范圍，往往采取大容量、高速化、一站式、低票價(jià)的運(yùn)行模式，主要滿足衛(wèi)星城、新城遠(yuǎn)距離的快速出行需求。中心城市周邊的新城、衛(wèi)星城，往往在30公里以外，只有通過市郊鐵路，才能滿足“1小時(shí)通勤圈”的基本需求。比如在東京都市圈，每天通過市郊鐵路實(shí)現(xiàn)通勤的客流量高達(dá)3000萬人次。

近兩年來，京津冀城際鐵路和地鐵建設(shè)取得了積極成效，但市郊鐵路建設(shè)相對滯后。從京津冀現(xiàn)代化都市圈發(fā)展現(xiàn)實(shí)需求看，市郊鐵路建設(shè)更為緊迫和重要。市郊鐵路有其獨(dú)特的功能價(jià)值，不能簡單地用城際鐵路和地鐵來替代。

一是不能用城際、干線鐵路替代市郊鐵路建設(shè)。市郊鐵路主要承擔(dān)“通勤交通”功能，時(shí)間導(dǎo)向性特征非常突出，上下班高峰期密集發(fā)送，從周邊新城、衛(wèi)星城市郊鐵路站半小時(shí)左右可達(dá)中心城區(qū)域，滿足“1小時(shí)”通勤需求。而城際鐵路、干線鐵路滿足的是城市之間的一般性交通需求，如果利用鐵路運(yùn)輸替代市郊鐵路，很難在上下班高峰期安排出適宜的車次，而且由于通過北京西站、北京南站、石家莊站等樞紐火車站完成乘客上下車，車站大、耗時(shí)長，很難滿足通勤出行需求。比如，現(xiàn)在北京與燕郊之間開通的干線鐵路專車，旨在承擔(dān)市郊鐵路功能，但由于利用的是國鐵富余資源，發(fā)車時(shí)間安排很不合理，上座率低。再比如，北京開行的S2線市郊鐵路，利用既有的京包、京通和康延支線改造而成，但為保證北京—赤峰、北京—齊齊哈爾、北京—呼和浩特等既有國鐵運(yùn)輸業(yè)務(wù)的正常運(yùn)行，只能“見縫插針”進(jìn)行車次安排，其運(yùn)行密度、時(shí)間滿足不了早晚高峰通勤需求，并沒有發(fā)揮出市郊鐵路的功效。同時(shí)，城際鐵路、干線鐵路票價(jià)較高，工薪階層日常通勤很難承擔(dān)。

二是不能用地鐵替代市郊鐵路。地鐵發(fā)揮最佳運(yùn)能的空間范圍是在半徑15公里以內(nèi)，如果超出半徑15公里，地鐵的效率就會大為降低。目前北京地鐵有些線路已經(jīng)延伸至30公里以外的遠(yuǎn)郊區(qū)，許多線路已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出地鐵發(fā)揮最佳效能的空間距離范圍。地鐵線路過長，站點(diǎn)過多，速度很難提起來，郊區(qū)居民從地鐵始發(fā)站到達(dá)中心城地鐵樞紐就要花費(fèi)1個(gè)多小時(shí)時(shí)間，再換乘其他地鐵線路，到達(dá)一些主要就業(yè)區(qū)域，需要接近甚至多于2個(gè)小時(shí)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出“1小時(shí)通勤”這一人們所能忍受的交通出行時(shí)間。所以，這些長線路地鐵即使開通，也很難發(fā)揮“市郊鐵路”的功效和作用。

市郊鐵路是優(yōu)化都市圈空間結(jié)構(gòu)、疏解中心城區(qū)人口和功能、帶動周邊區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要條件，這是特大城市空間結(jié)構(gòu)和發(fā)展需求所決定的。京津冀加快建設(shè)現(xiàn)代化都市圈，要借鑒東京都市圈、巴黎都市圈等國際大都市的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，加快構(gòu)建適應(yīng)特大型城市交通規(guī)模、都市圈空間布局要求的交通結(jié)構(gòu)，將市郊鐵路建設(shè)放到更加重要的戰(zhàn)略地位，前瞻性地推進(jìn)市郊鐵路建設(shè)，為現(xiàn)代化都市圈建設(shè)提供強(qiáng)有力的支撐。市郊鐵路建設(shè)不能依賴既有鐵路，要自成體系地規(guī)劃建設(shè)，獨(dú)立建設(shè)、運(yùn)營、管理，保障市郊鐵路功能的有效發(fā)揮。市郊鐵路的首末站點(diǎn)盡量不要設(shè)在現(xiàn)有大型樞紐火車站，要深入城市中心區(qū)，與地鐵樞紐站點(diǎn)有效銜接。線路設(shè)計(jì)要按照“大站距”要求合理布局站點(diǎn)，盡可能連接中心城內(nèi)的主要就業(yè)集中區(qū)或大型居住區(qū)，既方便出行又盡量縮短通勤時(shí)間。市郊鐵路建設(shè)與運(yùn)營資金需求量大，僅靠政府單一投資渠道，難以滿足建設(shè)發(fā)展需求，可以探索“軌道交通＋土地”的綜合開發(fā)模式，通過土地資源開發(fā)獲得的收益，用以解決市郊鐵路建設(shè)資金巨大的難題。

（四）完善規(guī)劃管理，建立適宜都市圈空間戰(zhàn)略落地的體制機(jī)制

都市圈需要建設(shè)幾十年、上百年，既要有前瞻性的城市空間規(guī)劃、軌道交通規(guī)劃等，又要創(chuàng)新規(guī)劃落實(shí)的機(jī)制保障，包括規(guī)劃體檢、監(jiān)督機(jī)制、追責(zé)機(jī)制等，避免任期制帶來的短期化行為。

如巴黎都市圈的建設(shè)歷來重視區(qū)域規(guī)劃對地區(qū)發(fā)展的重要作用。巴黎都市圈的發(fā)展規(guī)劃可以1964年法國行政體制改革為分界線，分為前后兩個(gè)階段。1964年之前，區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的主題是限制，具有代表性的是1934年的PROST規(guī)劃、1956年的PARP規(guī)劃和1960年的PADOG規(guī)劃，主張劃定城市建設(shè)區(qū)范圍來限制巴黎地區(qū)城市空間的擴(kuò)張。1964年巴黎地區(qū)政府成立后，1965年推出的SDAURP規(guī)劃兼顧了城市發(fā)展在數(shù)量和質(zhì)量上的雙重需求，有意識地在外圍地區(qū)為新的城市化提供可能的發(fā)展空間。之后在1976年的SDAURIF規(guī)劃、1994年的SDRIF規(guī)劃都延續(xù)了這種規(guī)劃理念，不斷根據(jù)人口和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況推動郊區(qū)的建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域的均衡發(fā)展。

借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，我們要建立常態(tài)化的規(guī)劃體檢評估機(jī)制，按照“一年一體檢、五年一評估”的工作方式，對都市圈中心城市的城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等規(guī)劃的實(shí)施情況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測和全面評估，及時(shí)掌握重點(diǎn)規(guī)劃任務(wù)完成情況，了解規(guī)劃落實(shí)過程中面臨的困難問題并協(xié)調(diào)解決問題。建立規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制和追責(zé)機(jī)制，通過論證會、聽證會或其他方式，廣泛征求各級人大、政府和社會公眾意見，對于沒有按照規(guī)劃實(shí)施或落實(shí)規(guī)劃不到位的，要堅(jiān)決問責(zé)并及時(shí)糾偏，維護(hù)城市規(guī)劃的剛性和權(quán)威，確保相關(guān)規(guī)劃和都市圈空間戰(zhàn)略真正落地實(shí)施。