軟法治理視角下黨內法規(guī)的實施困境及其突破

何倫坤

(重慶文理學院 馬克思主義學院，重慶 402160)

一、問題的提出

中國共產黨是中國的執(zhí)政黨和國家事業(yè)的領導者，其特殊地位決定了中國共產黨黨內法規(guī)在依規(guī)治黨、依法治國和國家治理現代化中的重要地位和作用。為此，黨的十八屆四中全會正式將黨內法規(guī)納入中國特色社會主義法治體系，作為其重要組成部分。從實踐來看，黨內法規(guī)制度不斷健全，一批標志性、關鍵性黨內法規(guī)逐步出臺，比較完善的黨內法規(guī)制度體系已經形成。與此同時，黨內法規(guī)的實施還存在“上熱中溫下冷”，先緊后松、上緊下松、外緊內松等現象，機械執(zhí)行、選擇執(zhí)行、繁瑣執(zhí)行、變通執(zhí)行等諸多突出問題，成為黨內法規(guī)之治的短板，制約了黨內法治的實效。法貴在實施，有效實施是黨內法規(guī)生命力和權威性之所在。2017年6月黨中央印發(fā)《關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》，其中就提出要“堅持制定和實施并重，……到建黨一百周年時，形成比較完善的黨內法規(guī)制度體系、高效的黨內法規(guī)實施體系、有力的黨內法規(guī)制度建設保障體系”?？梢?，在持續(xù)健全黨內法規(guī)制度體系的同時，不斷提升其實施成效已成為推進依規(guī)治黨、全面從嚴治黨和國家法治建設的重大現實課題。

從理論研究來看，伴隨著黨內法規(guī)制度建設研究的深入，其實施問題日益受到關注，并逐漸成為黨內法規(guī)研究的熱點。梳理這些文獻，大多將黨內法規(guī)實施不力歸結為制度體系不完善、操作性不強、監(jiān)督保障機制不健全等原因，并提出進一步完善黨內法規(guī)規(guī)范體系，健全備案審查、解釋和評估制度以及強化監(jiān)督問責機制等相應對策?？傮w來看，這些研究在整體上基于一種制度主義進路，聚焦制度—制度的視角，忽視從人—制度的視角，挖掘人的動機、理性對黨內法規(guī)實施的影響，導致其結論不足以破解黨內法規(guī)實施的實踐難題。這就啟示我們務必調整研究思路，選擇更為合適的理論視角和分析工具。筆者認為，軟法理論可以因應這一調整的需要。從既有文獻看，軟法理論已被引入黨內法規(guī)研究領域，以證成黨內法規(guī)之屬“法”性。盡管目前黨內法規(guī)范之軟法論還存在個別異見，但整體來看，一方面，中國共產黨黨內法規(guī)作為政黨組織自我約束、自我監(jiān)督的自律自治性規(guī)范，無論如何也無法歸入國家法；另一方面，盡管黨內法規(guī)依靠黨紀制裁來執(zhí)行，其剛性約束力和嚴厲程度甚至不遜于國家法(因此，有學者將黨內法規(guī)稱為“堅硬的軟法”)，但紀律制裁的本質是社會強制，并非國家強制，而能否運用國家強制力保障實施才是軟硬法的分水嶺。所以，軟法理論仍然是目前能夠對黨內法規(guī)之法治歸位提供解釋力的最佳工具。正如劉長秋所言：“在目前我們尚無法找到一個能夠更準確描述包括黨內法規(guī)等在內的國家法之外的‘法’之法律性的概念的情況下，用軟法來界定這些‘法’的性質顯然就是一種最好的選擇。將黨內法規(guī)納入軟法，在承認其法律性并認可其為我國社會主義法治體系組成部分的同時，使之區(qū)別于國家法，顯然是一種務實而理性的選擇。”軟法治理對于主體內在的守法動機、法治理性、民主品性等精神元素及外部力量在法實施中的關注和倚重，能夠為黨內法規(guī)實施困境的突破提供新思路、新對策。鑒于此，本文立足法治場域，以軟法為分析工具，從軟法治理角度透析黨內法規(guī)實施不力的困境及破解策略。

二、軟法視域下黨內法規(guī)實施的困境分析

從軟法治理視角審視，黨內法規(guī)實施不力的困境主要可以歸結為以下幾個方面。

(一)制度合意性不足，弱化了黨員自愿遵從的動機

法的實施是將法的效力轉化為實效的中介。從實踐來看，法的實施機制是多樣的，既包括主體的自愿服從，也包括社會和國家的強制服從。比較而言，自愿服從的成本最小、社會效果也最為理想。由于軟法是不依靠國家強制力保證實施的法規(guī)范，所以在實施機制上，軟法主要依靠自愿服從而非外在的強制來產生實效。軟法自愿服從機制的原動力源于其“自我立法”的特點，即軟法能夠通過共同體成員廣泛、直接的參與和充分的博弈協商，最大限度地基于共識與合意達成制度安排，從而使得成員基于理解、認同而主動服從，無需外在的強制。

作為一類特殊的社會軟法，黨內法規(guī)盡管具有相對突出的剛性色彩，有黨紀制裁這一社會強制力作為實施的保證，但是從實施的效果和成本來看，黨紀的強制服從遠低于黨員的自愿服從。所以，黨內法規(guī)實施機制的設計仍然應以自愿遵從為主導模式和最優(yōu)選項。也就是說，要以軟法的自愿機理為基本遵循，在制度創(chuàng)制與安排環(huán)節(jié)保障全體黨員的普遍參與、溝通協商，最大程度地凝聚全黨乃至全社會的共識，從而將黨員自愿服從的動機最大化。從目前黨內法規(guī)的制定實踐來看，整體上呈現出一種自上而下的制定主體主導的進路，制定過程相對封閉，開放度不夠，廣大黨員尤其是普通黨員的參與渠道較少，自下而上的博弈協商明顯不足。盡管在制度層面，被喻為黨內“立法法”的《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》(以下簡稱《制定條例》)對于黨員參與作了相應規(guī)定和完善，但是仍然存在參與程序粗疏、參與范圍較窄、參與形式單一等突出問題。譬如，《制定條例》第25條第一款規(guī)定，黨內法規(guī)草案形成后，“必要時在全黨范圍內征求意見”，但對于“必要時”的內涵和具體條件卻缺乏規(guī)定，導致該程序缺乏可操作性；又如，《制定條例》將“征求意見程序”局限于起草環(huán)節(jié)，立項、審核、備案以及評估等環(huán)節(jié)闕如，導致可參與的范圍有限；再如，《制定條例》第25條第二款規(guī)定了書面形式、座談會、論證會以及網上征詢等參與形式，但對聽證會等博弈色彩較濃的形式沒有規(guī)定，影響了參與的深度。這些不足使得廣大黨員參與黨內法規(guī)的意愿受到影響，導致黨內法規(guī)吸收、反映黨員及群眾的意見和利益不充分，制度合意性不足，黨員的認同度、可接受度低。任何規(guī)范“外化于行”的前提是“內化于心”，廣大黨員內心對黨內法規(guī)制度的認同及接受程度必然制約其在實際行為層面的自愿遵從。這可能是導致黨內法規(guī)實施不力的一個深層次原因。

(二)執(zhí)規(guī)機制的單一單向管制邏輯，降低了執(zhí)規(guī)效能

作為法的另一種重要的實施機制，執(zhí)行是指依靠公共組織權威來貫徹落實制度法規(guī)所確定的義務。徒法不足以自行，人的機會主義傾向決定了法的實施不能完全指望主體的自愿服從，還必須依靠外在的組織權威和強制力量發(fā)揮底線保障作用。硬法如此，軟法亦不例外。不同的是，硬法執(zhí)行主要依靠國家權威及國家強制力，而軟法執(zhí)行依靠社會權威及社會強制力。作為軟法，黨內法規(guī)的實施同樣不能完全寄望于規(guī)制對象的自愿遵從，也必須設計專門的執(zhí)行機制，依靠黨的組織權威，運用組織方式尤其是紀律制裁等強制懲戒方式，促使黨員和各級黨組織依規(guī)行事、依規(guī)履職、依規(guī)行權。

為保障黨內法規(guī)的有效執(zhí)行，中共中央于2019年專門出臺了《中國共產黨黨內法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定(試行)》，對黨內法規(guī)的執(zhí)規(guī)主體、職責、監(jiān)督檢查和責任追究作了明確規(guī)定，進一步強化了黨內法規(guī)的執(zhí)行工作。結合該規(guī)定的內容及執(zhí)規(guī)實踐來看，黨內法規(guī)的執(zhí)行過程呈現為一種以各級各類黨組織為中心，依靠黨的組織權力自上而下推壓的管制邏輯。該邏輯迷信組織權威，過分強調執(zhí)規(guī)組織的單向控制作用，過于依靠命令—服從的強制方式。盡管這種單中心、單向度的執(zhí)規(guī)邏輯具有憑借組織權力的保障優(yōu)勢，但也存在封閉性、壓制性等缺陷。黨員和公眾很難參與其中，其主體地位和正當權益容易被漠視，執(zhí)規(guī)權力的行使與黨員權利保障之間難以形成交涉性平衡，監(jiān)督執(zhí)紀問責等執(zhí)規(guī)行為難以被認可和接受，口服而心不服，執(zhí)規(guī)的實際效果自然被降低，黨內法規(guī)難以真正落實。而軟法是在一元化的管理模式向多中心、交互性的公共治理模式轉型的過程中崛起的法治形式。公共治理即軟法的治理，軟法與公共治理具有同質同構性。治理強調開放參與、多元共治和互動合作。因此，在治理理念下，軟法制度的執(zhí)行并非執(zhí)行主體的獨角戲，而是一個關涉多主體權益的共同事業(yè)，制度目標的實現非執(zhí)行主體單方面憑借組織權威就能達成，還要依賴執(zhí)行對象、利益相關群體等主體的參與合作、互動互構。由此，要破除目前黨內法規(guī)執(zhí)行機制的困境，還須秉持軟法治理理念，推動其執(zhí)規(guī)邏輯由管制向治理轉換。

(三)黨內法治理性精神缺失，導致守規(guī)、踐規(guī)、護規(guī)的引力不足

作為法治化的進路之一，實質化的軟法治理既包括制度之治，也離不開觀念之治。而且由于軟法沒有內嵌的國家強制力作為后盾，所以相對于硬法，軟法治理的實現更加需要觀念層面的法治理性精神的匹配與支撐。軟法機制制度無論設計多么完美，如若沒能在觀念層面實現主體對法的尊崇、恪守、踐行等公共理性精神的植入，也只會虛置、空轉，軟法治理必然流于形式，甚至走向反面。因此，作為軟法的黨內法規(guī)制度欲落地生根，取得依規(guī)治黨、全面從嚴治黨的實效，就務必在完善制度體系的同時把黨員干部尊崇黨規(guī)、依規(guī)行事、自覺護規(guī)等黨內法治理性精神的培育擺在首位。

從實踐來看，黨的十八大以來，黨內法規(guī)的立、改、廢、釋工作步入快速發(fā)展的軌道。黨中央不僅先后于2013年、2018年發(fā)布了關于黨內法規(guī)制定工作的兩個“五年規(guī)劃”，同時還于2012—2014年、2018—2019年對既有黨內法規(guī)進行了兩次集中清理，黨內法規(guī)“1+4”制度體系不斷健全，黨內法治“有法可依”的問題基本得以解決。然而，受黨內長期存在的“有制度，不執(zhí)行”的亞文化和避責違規(guī)慣性文化的影響，關系學、潛規(guī)則、權大于法的觀念依然存在，漠視黨規(guī)、不遵守黨規(guī)，執(zhí)行中搞變通、打折扣、作選擇的現象還比較突出，黨內法規(guī)的實施效果始終不盡如人意。中組部的專題調研指出，黨內法規(guī)執(zhí)行不到位的原因是思想作風因素，人治思想作祟、官本位思想根深蒂固，辦事情、干工作不是看規(guī)定允不允許、可不可行，而是看領導臉色，對一些領導授意的事情，即使違反規(guī)定也照辦落實。這種反差表明，在黨內法治建設中過于注重硬件方面的法規(guī)制度的完善，卻忽視了軟件方面的遵規(guī)、守規(guī)、踐規(guī)等黨內法治理性精神的跟進。黨內普遍缺失依規(guī)依法行事、自覺維護法規(guī)制度的法治理性精神，不僅不能對黨員、黨組織自覺守規(guī)、踐規(guī)、護規(guī)形成正向引領力，反而會在“破窗效應”的激勵下，在黨內形成一種集體違規(guī)的生態(tài)，進而對那些盡責守規(guī)者產生“劣幣驅逐良幣”的擠出效應。在一個習慣性不守規(guī)的情境下，無論多么科學、理性、契合黨內治理實際的黨內法規(guī)制度也難以落實。

(四)黨內民主發(fā)展滯后，黨員民主精神缺失，消解了黨內法規(guī)有效實施的基礎

從社會文化根源來看，軟法的產生是與協商民主理論的興起緊密相連的。協商民主的核心是公共協商, 其是指自由、平等的政治共同體成員通過對話、討論審視具有集體約束力的公共政策, 并賦予立法和決策合法性的一種治理形式。所以，相較于硬法，軟法更加追求平等、參與、協商等民主價值與精神。更高程度的民主協商是軟法的特性，也是軟法制度生命力和治理實效的基礎?！叭绻駞⑴c和民主管理的精神未能注入軟法治理的全過程，即便這種規(guī)則的運用形式上實現了秩序化的功能，但其本質仍舊是統(tǒng)治而非治理?！蓖?，作為軟法，黨內法規(guī)只有將黨員民主參與、民主管理的精神充分注入其制度安排、實施、監(jiān)督等全過程，才能確保其制度的正當性和治理的有效性。而作為黨內治理的根本制度，黨內法規(guī)的民主性又須以整體上的黨內生活的民主性作為基礎和前提。當黨內生活缺失普遍意義上的民主品性時，黨內法規(guī)的民主性也就無從談起。

然而，從現實來看，一方面，黨內等級特權思想還比較嚴重。一些黨員領導干部尤其是“一把手”在黨內治理中，還是習慣于“一言堂”“家長制”，容不得不同意見，更聽不得批評聲音，黨內民主管理、平等商討、自由表達的環(huán)境和氛圍仍然欠缺。另一方面，黨內民主的制度建設還比較滯后。不僅在整體上缺失一部專門規(guī)定黨內民主制度的“基本法”，而且一些重要領域的民主制度也不夠完善。比如，在黨內選舉方面，在候選人提名環(huán)節(jié)，普通黨員的提名權缺失；在民主監(jiān)督方面，黨員對于不履職盡責的領導干部還缺少罷免等類似的剛性監(jiān)督手段，等等。此外，一些已出臺的黨內民主制度，如黨務公開、黨員權利保障等，也沒有得到完全有效的落實，不能充分滿足黨內民主治理實踐的需要。這種狀況和局面勢必造成廣大黨員尤其是普通黨員難以充分參與黨內生活，存在感缺失，主體性、共同體意識難以建構，與黨組織疏離、隔膜，無法形成民主意識、習得民主技能、養(yǎng)成民主精神，從而影響黨員參與黨內法規(guī)之治的意愿與能力，制約黨內法規(guī)的民主立規(guī)、民主監(jiān)督等機制的有效運轉，造成黨內法規(guī)制度的公共性、民主性、正當性不足，消解黨內法規(guī)有效實施的基礎。所以，要從根本上解決黨內法規(guī)因民主性不足而引發(fā)的執(zhí)行不力、實效虛化問題，還必須深入推進黨內民主建設，在全黨上下營造一種平等尊重、參與協商、民主管理、民主決策的治理生態(tài)。

三、軟法治理視域下黨內法規(guī)實施困境之破解策略

綜上，基于軟法視角破解黨內法規(guī)實施困境，務必確立主體性思維，聚焦廣大黨員這個根本，著重從自覺守規(guī)動機的塑造、治理型執(zhí)規(guī)邏輯的重塑、黨內法治理性精神的培育以及黨內民主環(huán)境的營造等方面探求規(guī)制策略與對策。

(一)完善立規(guī)參與機制，增強制度合意，促進自愿遵從

如前所述，軟法制度形成過程的廣泛參與、協商博弈，最大限度地強化了軟法制度的合意性和契約性，使得軟法約束實效建基于認知與同意基礎上的自愿遵從，而非強制之上的被動服從?！爸刃虿⒎且环N從外部強加給社會的壓力，而是一種從內部建立起來的平衡?！彼?，破除作為軟法的黨內法規(guī)實施困境，首先要從制度創(chuàng)制環(huán)節(jié)入手，通過完善其立規(guī)參與機制，確保廣大黨員及群眾的參與協商，增強制度合意和吸引力，促使廣大黨員因認同而自愿遵從黨內法規(guī)。

聚焦黨內法規(guī)制定實踐中的突出問題，完善其立規(guī)參與機制的重點在于：一要進一步細化參與程序，拓展參與范圍。一方面，要明確《制定條例》關于黨內法規(guī)草案“必要時”在全黨公開征求意見的標準，并規(guī)定應該公開而不公開的責任和后果，從而將程序剛化，防止制定主體選擇性公開，阻礙黨員的參與；另一方面，要擴展參與范圍，將“公開征求意見”程序從目前主要局限于起草階段，拓展至黨內法規(guī)制定的規(guī)劃計劃、審核、備案和評估階段，確保黨員全程參與。二要進一步健全參與形式。一方面，鑒于既有的座談會、論證會等參與形式的開放度不高、博弈不充分等缺陷，有必要借鑒國家立法聽證制度，在黨內法規(guī)制定中引入聽證程序，要求制定機關在制定涉及廣大黨員切身利益的黨內法規(guī)時，召開由黨員或者黨員代表參加的聽證會，促進不同意見的對話、溝通和博弈，確保黨員深度參與。另一方面，可以參考國家“基層立法聯系點”制度經驗，選擇一些典型基層黨組織、學術機構(如近年來一些大學、研究機構成立的“黨內法規(guī)研究中心”)，作為黨內法規(guī)之基層立規(guī)聯系點，承擔黨內法規(guī)制定中的立項意見征集、草案解釋及意見收集和上傳等工作，強化基層黨員及群眾的有效參與。此外，還應進一步健全黨的代表大會代表、黨代會代表聯系基層黨員制度，為其加載在黨內法規(guī)制定中收集所在地區(qū)、部門、單位意見和建議的職責，進一步豐富黨內法規(guī)立規(guī)的組織化參與。三要建立黨內法規(guī)立規(guī)征集意見的反饋回應機制。對于黨員所提意見的采納情況，制定機關負有公開反饋說明的義務，避免出現“提了也白提，說了也白說”的形式主義問題，實現實質參與。

(二)重塑執(zhí)規(guī)機制的治理邏輯，形成多元共治執(zhí)規(guī)格局

基于軟法治理理念的指引，黨內法規(guī)實施效應的提升還必須在執(zhí)規(guī)環(huán)節(jié)將其單中心、單向度的管制邏輯重塑為一種推崇多元互動、注重合作共治的治理邏輯。這意味著執(zhí)規(guī)過程的運行不能、也沒有必要由執(zhí)規(guī)組織壟斷，而是要保持開放性，面向全體黨員、面向社會，借助外部社會機制的作用，形成“黨員—黨組織—社會力量”多元共治的執(zhí)規(guī)格局。

首先，要重置廣大黨員在執(zhí)規(guī)中的正統(tǒng)地位。從軟法之多中心治理理念來看，廣大黨員既是黨內法規(guī)的規(guī)制對象，亦是黨內法規(guī)的治理主體。這意味著黨內法規(guī)的有效執(zhí)行取決于黨員與執(zhí)規(guī)主體的交互作用，并非執(zhí)規(guī)主體單方單向的權力壓服。這就要求執(zhí)規(guī)主體變革執(zhí)規(guī)思想，摒棄把黨員視為管理對象和消極承受者的管制思維，從主體性、主體間性視角，重置廣大黨員的正統(tǒng)地位。同時，有針對性地通過健全完善黨員舉報激勵機制，將黨內法規(guī)的執(zhí)行情況納入黨員民主評議、民主生活會，以及作為巡視巡察的重要內容等系列制度設計，激發(fā)廣大黨員參與執(zhí)規(guī)實踐，保障其意見、智識能夠被傾聽和汲取，依靠其支持和自下而上的監(jiān)督，確保黨內法規(guī)得以有效執(zhí)行。比如，在黨內巡視中，在發(fā)現和認定問題時，要充分聽取被巡視對象及其黨員干部的合理意見，尊重其正當的管理權；在監(jiān)督執(zhí)紀中，遵循比例原則，優(yōu)先適用告誡、約談、提醒等柔性方式，通過釋法、明理、析責，喚醒黨員內在的規(guī)則意識、紀律意識，消除對抗心理，增強其對執(zhí)紀工作的理解與認可。

其次，要著力強化社會力量在執(zhí)規(guī)中的參與協同。與其他軟法不同的是，中國共產黨的特殊地位決定了黨內法規(guī)的執(zhí)行具有強烈的溢出效應，會對國家和社會生活產生直接影響。這一特性意味著社會公眾在黨內法規(guī)執(zhí)行中獲得了參與治理地位，也決定了黨內法規(guī)必須依靠群眾、媒體、社會組織等多元社會力量的參與協同，才能實現執(zhí)規(guī)效應的最大化、最佳化。為此，一要突出媒體參與執(zhí)規(guī)的作用，加強媒體對違反黨內法規(guī)行為的調查、揭露和監(jiān)督。比如，一些地方紀委在檢查公款吃喝、公車私用等“四風”問題時，邀請媒體參與暗訪，聯合檢查、現場曝光，增強了執(zhí)紀監(jiān)督的社會效應。二要做實民主黨派的執(zhí)規(guī)監(jiān)督作用?！吨袊伯a黨黨內監(jiān)督條例》明確了“民主黨派監(jiān)督”的地位，但是民主黨派監(jiān)督如何實施卻缺乏具體的程序性、操作性規(guī)定。因此，有必要出臺民主黨派監(jiān)督的專門制度，將黨內法規(guī)的執(zhí)行監(jiān)督納入其中，保障民主黨派在執(zhí)規(guī)中發(fā)揮應有作用。

最后，要優(yōu)化執(zhí)規(guī)方式，借力社會聲譽機制的治理作用。聲譽是一種社會控制手段，也是軟法責任得以實現的重要機制。聲譽損害的懲罰是災難性的，失去聲譽將失去他人的信任、與人合作的機會，招致人們的排斥。而聲譽機制作用的機理在于聲譽信息尤其是壞消息的傳播速度和廣度。據此，各級黨委、紀委在執(zhí)規(guī)過程中要充分利用報刊、電臺、電視以及網絡媒體等傳播載體，加大對違反黨紀黨規(guī)案件查辦情況以及黨內法規(guī)執(zhí)行情況的專項督查、巡視巡察結果的公開披露力度，尤其要指名道姓地通報曝光。通過媒體的廣泛快速傳播，增大其聲譽損害成本，使得違反黨紀黨規(guī)不僅要遭受黨紀制裁，還將在社會聲譽、名譽上遭到社會的譴責、唾棄。此外，還可以借鑒社會信用體系建設的經驗，建立黨員尤其是黨員領導干部遵守、執(zhí)行黨內法規(guī)情況的信用記錄制度，并將其結果運用到黨內選舉、干部選任、領導干部考核中，進一步深化、擴展聲譽機制在黨內法規(guī)執(zhí)行中的治理作用。

(三)堅持常態(tài)化教育與嚴密執(zhí)紀并重互促，形塑黨內法治理性精神

軟法治理注重制度與觀念同步的原理啟示我們，提升黨內法規(guī)實施效應必須擺脫工具化的技術主義思維，在完善制度的同時，一以貫之地將法治理性精神深植于黨員干部的思想和行動中，從而在黨內形成一種黨規(guī)至上、自覺守規(guī)、積極踐規(guī)的精神勢能。這種勢能能夠在黨內轉化為一種遵從黨規(guī)的群體壓力，從而促使黨員潛意識遵從黨內法規(guī)所設定的義務。社會學研究表明，群體內部存在著強大的遵從壓力，這種巨大的壓力甚至能夠迫使組織成員作出其明知是錯誤的選擇。

作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，黨內法規(guī)治理既有法治的一般性要求，又有作為政黨組織的特殊性要求，即不僅要求各級黨組織和黨員遵循在憲法和法律范圍內活動的基本原則，還要嚴格遵守黨的紀律和黨內法規(guī)制度，按照黨章和相應黨內法規(guī)的原則、規(guī)定和具體規(guī)則從事各種黨務活動。而基于中國共產黨的特殊地位，在黨內法治的二重內涵中，黨紀黨規(guī)有著比國家法律更為嚴格的規(guī)定和要求，即黨規(guī)黨紀先于、嚴于國法。因此，形塑黨內法治理性精神之關鍵和首要，在于涵育黨員干部尊崇黨規(guī)、恪守黨規(guī)、依規(guī)行事、主動護規(guī)的觀念意識和理性精神。

一是堅持以常態(tài)化教育機制涵養(yǎng)規(guī)則意識、制度意識。教育可以養(yǎng)成共同體成員對群體的認同感和忠誠感，也是促使人們遵守軟法規(guī)范的一種重要方式。在提升黨內法規(guī)實施效應中，要根據教育對象的不同，構建常態(tài)化分層教育機制，強化教育的針對性，力求教育的實效性。一方面，對于普通黨員干部，要充分利用“學習強國”“三會一課”、組織生活會、職工政治學習以及國家普法計劃等多元教育機制,將黨內法規(guī)納入其中，通過有效學習，使之深入了解黨內法規(guī)的制定背景、內容和價值，增強對黨內法規(guī)的認知與理解，形成尊崇黨規(guī)、維護黨規(guī)的義務感，提升內化黨規(guī)的能力。另一方面，對于黨員領導干部，要注重通過將黨內法規(guī)納入黨校(行政學院)和干部學院教學、作為各級黨委(黨組)中心組學習的重要內容等舉措，使之增強規(guī)則意識、制度意識和紀律意識，知敬畏、守底線，模范守規(guī)。更重要的是，通過這種專門系統(tǒng)的理論學習使其提高站位，能夠從政治高度深刻領悟、積極踐履所肩負的組織、領導和推動黨內法規(guī)落實的主體責任。

二是堅持以嚴密的紀律機制倒逼守規(guī)、執(zhí)規(guī)習慣的生成。從實踐來看，黨員干部尤其是領導干部接受黨紀黨規(guī)的教育培訓并不少。無論是黨校(行政學院)等專門教育學習，還是各級紀委組織的廉政警示教育活動，均將領導干部納入其中。同時，領導干部自身也是其所在地方、部門、單位黨內法規(guī)執(zhí)行的領導者、組織者，此項工作職責的履行本身也是其學習理解黨規(guī)、內化黨規(guī)，實現自我教化的過程。然而，從黨的十八大以來全面從嚴治黨和反腐敗斗爭的實踐來看，黨員領導干部違紀違規(guī)違法案件仍然高發(fā)，不收手、不收斂現象仍然突出。這表明單憑教學活動促進黨員干部遵規(guī)守紀的作用有限。《制定條例》第3條指出，黨內法規(guī)是依靠黨的紀律保證實施的專門規(guī)章制度。因此，鐵的紀律是黨內法規(guī)得以執(zhí)行的保障。習近平指出：“要提高制度執(zhí)行力，讓制度、紀律成為帶電的‘高壓線’，使查處違紀違法問題制度化、經?；?，使黨員、干部心有所畏、言有所戒、行有所止。”因此，必須在實施常態(tài)化教育的同時，進一步織密執(zhí)紀監(jiān)督網，使二者并重并立、互促互構。為此，可以從兩個向度上加強紀律機制：一方面，在監(jiān)督環(huán)節(jié)，要堅持“動輒得咎”的原則，加大日常監(jiān)督檢查和巡視巡察力度，改進方式方法，強化紀檢監(jiān)督與審計監(jiān)督的銜接協同、與巡視巡察監(jiān)督的融合貫通、與派駐監(jiān)督的上下聯動，激發(fā)群眾監(jiān)督舉報的熱情，著力提高違規(guī)違紀問題的發(fā)現能力與查處概率。另一方面，在問責環(huán)節(jié)，要以《中國共產黨組織處理規(guī)定(試行)》的頒行為契機，加大組織處理力度，充分發(fā)揮組織處理和紀律處分的雙重威懾，強化追責問責，增大違規(guī)違紀成本，形成強震懾、長震懾，從而打破有制度不執(zhí)行和避責違規(guī)的心理定式，倒逼黨員干部尤其是領導干部這個“關鍵少數”，形成遵紀守規(guī)、模范執(zhí)規(guī)、依規(guī)用權的思想觀念和行為習慣。

此外，考慮到黨內法治的一般性要求，黨內法治理性精神除了要在黨內形塑黨規(guī)之治的意識和實踐理性外，還應在外部與國家法治精神的培育對接，在法治國家、法治政府、法治社會建設層面，培育黨員干部法律至上、依法行權、依法辦事、依法維權的意識和行動自覺。

(四)完善黨內民主制度，培育黨員民主治理品格

作為軟法，民主性是黨內法規(guī)的內在屬性和實踐品格，也是確保黨內法規(guī)制度正當性和實效性的前提和保障。而黨內法規(guī)民主性的獲得和踐行又在整體上取決于黨內民主環(huán)境的生成和浸潤，二者具有統(tǒng)一性。一個開放參與、平等協商、群策群力、充滿活力的黨內民主治理環(huán)境，有利于培育黨員民主品格，充分激發(fā)黨員參與黨內法規(guī)制度創(chuàng)制和實施實踐，從而提升黨內法規(guī)的制定質量，切實推動黨內法規(guī)落地生根。

發(fā)展黨內民主，營造黨內民主環(huán)境，培育黨員民主品格的關鍵在于制度保障。針對黨內民主實踐領域的不足和薄弱環(huán)節(jié)，當下要抓緊推進以下幾個方面的工作：一是中央層面要盡快出臺專門的《中國共產黨黨內民主條例》，為推進黨內民主，保障黨員行使民主權利，實現民主管理、民主決策、民主監(jiān)督，提供黨內“基本法”保障。二是進一步完善黨內選舉、干部選任、民主監(jiān)督等關鍵領域的民主機制。在黨內民主選舉方面，要重點完善候選人提名方式，保障普通黨員的提名權；適度擴大差額選舉的比例和范圍層次，保障黨員實質性行使選舉權。在干部選任方面，要著力完善干部民意測評和民主推薦的相關程序，將其規(guī)定為干部選拔任用的一項硬性標準，對于民意較差、認可度較低的，堅決不予推薦提拔。在黨內民主監(jiān)督方面，要重點建立質詢和罷免制度，支持黨員或其代表敢于運用這些民主機制，對于履職盡責不力、違反黨紀黨規(guī)的黨員領導干部實行監(jiān)督和罷免。三是健全黨內重大事務的民主決策制度，確保包括重要黨內法規(guī)制定在內的重要事務，在決策前，必須經全體黨員的參與商討，充分吸納黨員意見，強化權力制約，防止黨員領導干部尤其是“一把手”獨斷專行，最大限度地減少決策失誤。四是把落實《中國共產黨黨員權利保障條例》擺在黨內法規(guī)制度執(zhí)行的突出位置，通過巡視巡察、專項督查等方式，嚴厲問責漠視、壓制、阻撓以及打擊報復黨員行使民主權利的黨組織、領導干部，保障黨員知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，將黨員主體地位落到實處，激發(fā)廣大黨員參與黨內法規(guī)之治的積極性、能動性。五是下大力氣治理黨內特權思想和特權現象。要通過深入調研，理出特權現象的負面清單，精準識別、深入清理國家法律、黨內法規(guī)及規(guī)范性文件中的特權性規(guī)定，根除“制度性”特權。同時，加大黨內法規(guī)執(zhí)行、適用等實踐環(huán)節(jié)特權現象的專項整治，做到紀法面前、制度面前、權利義務面前人人平等。通過這些制度建構和實踐，營造一種平等對待、自主表達、理性商討、敢于批評的黨內民主環(huán)境，在鮮活的黨內治理實踐中涵養(yǎng)黨員干部的參與、協商、尊重、責任等公共精神和技能，從而為黨內法規(guī)的民主立規(guī)、民主執(zhí)規(guī)、民主督規(guī)提供內在驅動，夯實黨內法規(guī)有效實施的基礎。