軟法治理視角下黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施困境及其突破

何倫坤

(重慶文理學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，重慶 402160)

一、問題的提出

中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)的執(zhí)政黨和國(guó)家事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者，其特殊地位決定了中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)在依規(guī)治黨、依法治國(guó)和國(guó)家治理現(xiàn)代化中的重要地位和作用。為此，黨的十八屆四中全會(huì)正式將黨內(nèi)法規(guī)納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，作為其重要組成部分。從實(shí)踐來看，黨內(nèi)法規(guī)制度不斷健全，一批標(biāo)志性、關(guān)鍵性黨內(nèi)法規(guī)逐步出臺(tái)，比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系已經(jīng)形成。與此同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施還存在“上熱中溫下冷”，先緊后松、上緊下松、外緊內(nèi)松等現(xiàn)象，機(jī)械執(zhí)行、選擇執(zhí)行、繁瑣執(zhí)行、變通執(zhí)行等諸多突出問題，成為黨內(nèi)法規(guī)之治的短板，制約了黨內(nèi)法治的實(shí)效。法貴在實(shí)施，有效實(shí)施是黨內(nèi)法規(guī)生命力和權(quán)威性之所在。2017年6月黨中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，其中就提出要“堅(jiān)持制定和實(shí)施并重，……到建黨一百周年時(shí)，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系”?？梢?，在持續(xù)健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系的同時(shí)，不斷提升其實(shí)施成效已成為推進(jìn)依規(guī)治黨、全面從嚴(yán)治黨和國(guó)家法治建設(shè)的重大現(xiàn)實(shí)課題。

從理論研究來看，伴隨著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)研究的深入，其實(shí)施問題日益受到關(guān)注，并逐漸成為黨內(nèi)法規(guī)研究的熱點(diǎn)。梳理這些文獻(xiàn)，大多將黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施不力歸結(jié)為制度體系不完善、操作性不強(qiáng)、監(jiān)督保障機(jī)制不健全等原因，并提出進(jìn)一步完善黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系，健全備案審查、解釋和評(píng)估制度以及強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)機(jī)制等相應(yīng)對(duì)策?？傮w來看，這些研究在整體上基于一種制度主義進(jìn)路，聚焦制度—制度的視角，忽視從人—制度的視角，挖掘人的動(dòng)機(jī)、理性對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的影響，導(dǎo)致其結(jié)論不足以破解黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的實(shí)踐難題。這就啟示我們務(wù)必調(diào)整研究思路，選擇更為合適的理論視角和分析工具。筆者認(rèn)為，軟法理論可以因應(yīng)這一調(diào)整的需要。從既有文獻(xiàn)看，軟法理論已被引入黨內(nèi)法規(guī)研究領(lǐng)域，以證成黨內(nèi)法規(guī)之屬“法”性。盡管目前黨內(nèi)法規(guī)范之軟法論還存在個(gè)別異見，但整體來看，一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)作為政黨組織自我約束、自我監(jiān)督的自律自治性規(guī)范，無論如何也無法歸入國(guó)家法；另一方面，盡管黨內(nèi)法規(guī)依靠黨紀(jì)制裁來執(zhí)行，其剛性約束力和嚴(yán)厲程度甚至不遜于國(guó)家法(因此，有學(xué)者將黨內(nèi)法規(guī)稱為“堅(jiān)硬的軟法”)，但紀(jì)律制裁的本質(zhì)是社會(huì)強(qiáng)制，并非國(guó)家強(qiáng)制，而能否運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施才是軟硬法的分水嶺。所以，軟法理論仍然是目前能夠?qū)h內(nèi)法規(guī)之法治歸位提供解釋力的最佳工具。正如劉長(zhǎng)秋所言：“在目前我們尚無法找到一個(gè)能夠更準(zhǔn)確描述包括黨內(nèi)法規(guī)等在內(nèi)的國(guó)家法之外的‘法’之法律性的概念的情況下，用軟法來界定這些‘法’的性質(zhì)顯然就是一種最好的選擇。將黨內(nèi)法規(guī)納入軟法，在承認(rèn)其法律性并認(rèn)可其為我國(guó)社會(huì)主義法治體系組成部分的同時(shí)，使之區(qū)別于國(guó)家法，顯然是一種務(wù)實(shí)而理性的選擇?！避浄ㄖ卫韺?duì)于主體內(nèi)在的守法動(dòng)機(jī)、法治理性、民主品性等精神元素及外部力量在法實(shí)施中的關(guān)注和倚重，能夠?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)實(shí)施困境的突破提供新思路、新對(duì)策。鑒于此，本文立足法治場(chǎng)域，以軟法為分析工具，從軟法治理角度透析黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施不力的困境及破解策略。

二、軟法視域下黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的困境分析

從軟法治理視角審視，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施不力的困境主要可以歸結(jié)為以下幾個(gè)方面。

(一)制度合意性不足，弱化了黨員自愿遵從的動(dòng)機(jī)

法的實(shí)施是將法的效力轉(zhuǎn)化為實(shí)效的中介。從實(shí)踐來看，法的實(shí)施機(jī)制是多樣的，既包括主體的自愿服從，也包括社會(huì)和國(guó)家的強(qiáng)制服從。比較而言，自愿服從的成本最小、社會(huì)效果也最為理想。由于軟法是不依靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的法規(guī)范，所以在實(shí)施機(jī)制上，軟法主要依靠自愿服從而非外在的強(qiáng)制來產(chǎn)生實(shí)效。軟法自愿服從機(jī)制的原動(dòng)力源于其“自我立法”的特點(diǎn)，即軟法能夠通過共同體成員廣泛、直接的參與和充分的博弈協(xié)商，最大限度地基于共識(shí)與合意達(dá)成制度安排，從而使得成員基于理解、認(rèn)同而主動(dòng)服從，無需外在的強(qiáng)制。

作為一類特殊的社會(huì)軟法，黨內(nèi)法規(guī)盡管具有相對(duì)突出的剛性色彩，有黨紀(jì)制裁這一社會(huì)強(qiáng)制力作為實(shí)施的保證，但是從實(shí)施的效果和成本來看，黨紀(jì)的強(qiáng)制服從遠(yuǎn)低于黨員的自愿服從。所以，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施機(jī)制的設(shè)計(jì)仍然應(yīng)以自愿遵從為主導(dǎo)模式和最優(yōu)選項(xiàng)。也就是說，要以軟法的自愿機(jī)理為基本遵循，在制度創(chuàng)制與安排環(huán)節(jié)保障全體黨員的普遍參與、溝通協(xié)商，最大程度地凝聚全黨乃至全社會(huì)的共識(shí)，從而將黨員自愿服從的動(dòng)機(jī)最大化。從目前黨內(nèi)法規(guī)的制定實(shí)踐來看，整體上呈現(xiàn)出一種自上而下的制定主體主導(dǎo)的進(jìn)路，制定過程相對(duì)封閉，開放度不夠，廣大黨員尤其是普通黨員的參與渠道較少，自下而上的博弈協(xié)商明顯不足。盡管在制度層面，被喻為黨內(nèi)“立法法”的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡(jiǎn)稱《制定條例》)對(duì)于黨員參與作了相應(yīng)規(guī)定和完善，但是仍然存在參與程序粗疏、參與范圍較窄、參與形式單一等突出問題。譬如，《制定條例》第25條第一款規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)草案形成后，“必要時(shí)在全黨范圍內(nèi)征求意見”，但對(duì)于“必要時(shí)”的內(nèi)涵和具體條件卻缺乏規(guī)定，導(dǎo)致該程序缺乏可操作性；又如，《制定條例》將“征求意見程序”局限于起草環(huán)節(jié)，立項(xiàng)、審核、備案以及評(píng)估等環(huán)節(jié)闕如，導(dǎo)致可參與的范圍有限；再如，《制定條例》第25條第二款規(guī)定了書面形式、座談會(huì)、論證會(huì)以及網(wǎng)上征詢等參與形式，但對(duì)聽證會(huì)等博弈色彩較濃的形式?jīng)]有規(guī)定，影響了參與的深度。這些不足使得廣大黨員參與黨內(nèi)法規(guī)的意愿受到影響，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)吸收、反映黨員及群眾的意見和利益不充分，制度合意性不足，黨員的認(rèn)同度、可接受度低。任何規(guī)范“外化于行”的前提是“內(nèi)化于心”，廣大黨員內(nèi)心對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度的認(rèn)同及接受程度必然制約其在實(shí)際行為層面的自愿遵從。這可能是導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施不力的一個(gè)深層次原因。

(二)執(zhí)規(guī)機(jī)制的單一單向管制邏輯，降低了執(zhí)規(guī)效能

作為法的另一種重要的實(shí)施機(jī)制，執(zhí)行是指依靠公共組織權(quán)威來貫徹落實(shí)制度法規(guī)所確定的義務(wù)。徒法不足以自行，人的機(jī)會(huì)主義傾向決定了法的實(shí)施不能完全指望主體的自愿服從，還必須依靠外在的組織權(quán)威和強(qiáng)制力量發(fā)揮底線保障作用。硬法如此，軟法亦不例外。不同的是，硬法執(zhí)行主要依靠國(guó)家權(quán)威及國(guó)家強(qiáng)制力，而軟法執(zhí)行依靠社會(huì)權(quán)威及社會(huì)強(qiáng)制力。作為軟法，黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施同樣不能完全寄望于規(guī)制對(duì)象的自愿遵從，也必須設(shè)計(jì)專門的執(zhí)行機(jī)制，依靠黨的組織權(quán)威，運(yùn)用組織方式尤其是紀(jì)律制裁等強(qiáng)制懲戒方式，促使黨員和各級(jí)黨組織依規(guī)行事、依規(guī)履職、依規(guī)行權(quán)。

為保障黨內(nèi)法規(guī)的有效執(zhí)行，中共中央于2019年專門出臺(tái)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定(試行)》，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)規(guī)主體、職責(zé)、監(jiān)督檢查和責(zé)任追究作了明確規(guī)定，進(jìn)一步強(qiáng)化了黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行工作。結(jié)合該規(guī)定的內(nèi)容及執(zhí)規(guī)實(shí)踐來看，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行過程呈現(xiàn)為一種以各級(jí)各類黨組織為中心，依靠黨的組織權(quán)力自上而下推壓的管制邏輯。該邏輯迷信組織權(quán)威，過分強(qiáng)調(diào)執(zhí)規(guī)組織的單向控制作用，過于依靠命令—服從的強(qiáng)制方式。盡管這種單中心、單向度的執(zhí)規(guī)邏輯具有憑借組織權(quán)力的保障優(yōu)勢(shì)，但也存在封閉性、壓制性等缺陷。黨員和公眾很難參與其中，其主體地位和正當(dāng)權(quán)益容易被漠視，執(zhí)規(guī)權(quán)力的行使與黨員權(quán)利保障之間難以形成交涉性平衡，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)等執(zhí)規(guī)行為難以被認(rèn)可和接受，口服而心不服，執(zhí)規(guī)的實(shí)際效果自然被降低，黨內(nèi)法規(guī)難以真正落實(shí)。而軟法是在一元化的管理模式向多中心、交互性的公共治理模式轉(zhuǎn)型的過程中崛起的法治形式。公共治理即軟法的治理，軟法與公共治理具有同質(zhì)同構(gòu)性。治理強(qiáng)調(diào)開放參與、多元共治和互動(dòng)合作。因此，在治理理念下，軟法制度的執(zhí)行并非執(zhí)行主體的獨(dú)角戲，而是一個(gè)關(guān)涉多主體權(quán)益的共同事業(yè)，制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)非執(zhí)行主體單方面憑借組織權(quán)威就能達(dá)成，還要依賴執(zhí)行對(duì)象、利益相關(guān)群體等主體的參與合作、互動(dòng)互構(gòu)。由此，要破除目前黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機(jī)制的困境，還須秉持軟法治理理念，推動(dòng)其執(zhí)規(guī)邏輯由管制向治理轉(zhuǎn)換。

(三)黨內(nèi)法治理性精神缺失，導(dǎo)致守規(guī)、踐規(guī)、護(hù)規(guī)的引力不足

作為法治化的進(jìn)路之一，實(shí)質(zhì)化的軟法治理既包括制度之治，也離不開觀念之治。而且由于軟法沒有內(nèi)嵌的國(guó)家強(qiáng)制力作為后盾，所以相對(duì)于硬法，軟法治理的實(shí)現(xiàn)更加需要觀念層面的法治理性精神的匹配與支撐。軟法機(jī)制制度無論設(shè)計(jì)多么完美，如若沒能在觀念層面實(shí)現(xiàn)主體對(duì)法的尊崇、恪守、踐行等公共理性精神的植入，也只會(huì)虛置、空轉(zhuǎn)，軟法治理必然流于形式，甚至走向反面。因此，作為軟法的黨內(nèi)法規(guī)制度欲落地生根，取得依規(guī)治黨、全面從嚴(yán)治黨的實(shí)效，就務(wù)必在完善制度體系的同時(shí)把黨員干部尊崇黨規(guī)、依規(guī)行事、自覺護(hù)規(guī)等黨內(nèi)法治理性精神的培育擺在首位。

從實(shí)踐來看，黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)的立、改、廢、釋工作步入快速發(fā)展的軌道。黨中央不僅先后于2013年、2018年發(fā)布了關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制定工作的兩個(gè)“五年規(guī)劃”，同時(shí)還于2012—2014年、2018—2019年對(duì)既有黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行了兩次集中清理，黨內(nèi)法規(guī)“1+4”制度體系不斷健全，黨內(nèi)法治“有法可依”的問題基本得以解決。然而，受黨內(nèi)長(zhǎng)期存在的“有制度，不執(zhí)行”的亞文化和避責(zé)違規(guī)慣性文化的影響，關(guān)系學(xué)、潛規(guī)則、權(quán)大于法的觀念依然存在，漠視黨規(guī)、不遵守黨規(guī)，執(zhí)行中搞變通、打折扣、作選擇的現(xiàn)象還比較突出，黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施效果始終不盡如人意。中組部的專題調(diào)研指出，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不到位的原因是思想作風(fēng)因素，人治思想作祟、官本位思想根深蒂固，辦事情、干工作不是看規(guī)定允不允許、可不可行，而是看領(lǐng)導(dǎo)臉色，對(duì)一些領(lǐng)導(dǎo)授意的事情，即使違反規(guī)定也照辦落實(shí)。這種反差表明，在黨內(nèi)法治建設(shè)中過于注重硬件方面的法規(guī)制度的完善，卻忽視了軟件方面的遵規(guī)、守規(guī)、踐規(guī)等黨內(nèi)法治理性精神的跟進(jìn)。黨內(nèi)普遍缺失依規(guī)依法行事、自覺維護(hù)法規(guī)制度的法治理性精神，不僅不能對(duì)黨員、黨組織自覺守規(guī)、踐規(guī)、護(hù)規(guī)形成正向引領(lǐng)力，反而會(huì)在“破窗效應(yīng)”的激勵(lì)下，在黨內(nèi)形成一種集體違規(guī)的生態(tài)，進(jìn)而對(duì)那些盡責(zé)守規(guī)者產(chǎn)生“劣幣驅(qū)逐良幣”的擠出效應(yīng)。在一個(gè)習(xí)慣性不守規(guī)的情境下，無論多么科學(xué)、理性、契合黨內(nèi)治理實(shí)際的黨內(nèi)法規(guī)制度也難以落實(shí)。

(四)黨內(nèi)民主發(fā)展滯后，黨員民主精神缺失，消解了黨內(nèi)法規(guī)有效實(shí)施的基礎(chǔ)

從社會(huì)文化根源來看，軟法的產(chǎn)生是與協(xié)商民主理論的興起緊密相連的。協(xié)商民主的核心是公共協(xié)商, 其是指自由、平等的政治共同體成員通過對(duì)話、討論審視具有集體約束力的公共政策, 并賦予立法和決策合法性的一種治理形式。所以，相較于硬法，軟法更加追求平等、參與、協(xié)商等民主價(jià)值與精神。更高程度的民主協(xié)商是軟法的特性，也是軟法制度生命力和治理實(shí)效的基礎(chǔ)?！叭绻駞⑴c和民主管理的精神未能注入軟法治理的全過程，即便這種規(guī)則的運(yùn)用形式上實(shí)現(xiàn)了秩序化的功能，但其本質(zhì)仍舊是統(tǒng)治而非治理?！蓖?，作為軟法，黨內(nèi)法規(guī)只有將黨員民主參與、民主管理的精神充分注入其制度安排、實(shí)施、監(jiān)督等全過程，才能確保其制度的正當(dāng)性和治理的有效性。而作為黨內(nèi)治理的根本制度，黨內(nèi)法規(guī)的民主性又須以整體上的黨內(nèi)生活的民主性作為基礎(chǔ)和前提。當(dāng)黨內(nèi)生活缺失普遍意義上的民主品性時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)的民主性也就無從談起。

然而，從現(xiàn)實(shí)來看，一方面，黨內(nèi)等級(jí)特權(quán)思想還比較嚴(yán)重。一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是“一把手”在黨內(nèi)治理中，還是習(xí)慣于“一言堂”“家長(zhǎng)制”，容不得不同意見，更聽不得批評(píng)聲音，黨內(nèi)民主管理、平等商討、自由表達(dá)的環(huán)境和氛圍仍然欠缺。另一方面，黨內(nèi)民主的制度建設(shè)還比較滯后。不僅在整體上缺失一部專門規(guī)定黨內(nèi)民主制度的“基本法”，而且一些重要領(lǐng)域的民主制度也不夠完善。比如，在黨內(nèi)選舉方面，在候選人提名環(huán)節(jié)，普通黨員的提名權(quán)缺失；在民主監(jiān)督方面，黨員對(duì)于不履職盡責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部還缺少罷免等類似的剛性監(jiān)督手段，等等。此外，一些已出臺(tái)的黨內(nèi)民主制度，如黨務(wù)公開、黨員權(quán)利保障等，也沒有得到完全有效的落實(shí)，不能充分滿足黨內(nèi)民主治理實(shí)踐的需要。這種狀況和局面勢(shì)必造成廣大黨員尤其是普通黨員難以充分參與黨內(nèi)生活，存在感缺失，主體性、共同體意識(shí)難以建構(gòu)，與黨組織疏離、隔膜，無法形成民主意識(shí)、習(xí)得民主技能、養(yǎng)成民主精神，從而影響黨員參與黨內(nèi)法規(guī)之治的意愿與能力，制約黨內(nèi)法規(guī)的民主立規(guī)、民主監(jiān)督等機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，造成黨內(nèi)法規(guī)制度的公共性、民主性、正當(dāng)性不足，消解黨內(nèi)法規(guī)有效實(shí)施的基礎(chǔ)。所以，要從根本上解決黨內(nèi)法規(guī)因民主性不足而引發(fā)的執(zhí)行不力、實(shí)效虛化問題，還必須深入推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)，在全黨上下營(yíng)造一種平等尊重、參與協(xié)商、民主管理、民主決策的治理生態(tài)。

三、軟法治理視域下黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施困境之破解策略

綜上，基于軟法視角破解黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施困境，務(wù)必確立主體性思維，聚焦廣大黨員這個(gè)根本，著重從自覺守規(guī)動(dòng)機(jī)的塑造、治理型執(zhí)規(guī)邏輯的重塑、黨內(nèi)法治理性精神的培育以及黨內(nèi)民主環(huán)境的營(yíng)造等方面探求規(guī)制策略與對(duì)策。

(一)完善立規(guī)參與機(jī)制，增強(qiáng)制度合意，促進(jìn)自愿遵從

如前所述，軟法制度形成過程的廣泛參與、協(xié)商博弈，最大限度地強(qiáng)化了軟法制度的合意性和契約性，使得軟法約束實(shí)效建基于認(rèn)知與同意基礎(chǔ)上的自愿遵從，而非強(qiáng)制之上的被動(dòng)服從。“秩序并非一種從外部強(qiáng)加給社會(huì)的壓力，而是一種從內(nèi)部建立起來的平衡。”所以，破除作為軟法的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施困境，首先要從制度創(chuàng)制環(huán)節(jié)入手，通過完善其立規(guī)參與機(jī)制，確保廣大黨員及群眾的參與協(xié)商，增強(qiáng)制度合意和吸引力，促使廣大黨員因認(rèn)同而自愿遵從黨內(nèi)法規(guī)。

聚焦黨內(nèi)法規(guī)制定實(shí)踐中的突出問題，完善其立規(guī)參與機(jī)制的重點(diǎn)在于：一要進(jìn)一步細(xì)化參與程序，拓展參與范圍。一方面，要明確《制定條例》關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)草案“必要時(shí)”在全黨公開征求意見的標(biāo)準(zhǔn)，并規(guī)定應(yīng)該公開而不公開的責(zé)任和后果，從而將程序剛化，防止制定主體選擇性公開，阻礙黨員的參與；另一方面，要擴(kuò)展參與范圍，將“公開征求意見”程序從目前主要局限于起草階段，拓展至黨內(nèi)法規(guī)制定的規(guī)劃計(jì)劃、審核、備案和評(píng)估階段，確保黨員全程參與。二要進(jìn)一步健全參與形式。一方面，鑒于既有的座談會(huì)、論證會(huì)等參與形式的開放度不高、博弈不充分等缺陷，有必要借鑒國(guó)家立法聽證制度，在黨內(nèi)法規(guī)制定中引入聽證程序，要求制定機(jī)關(guān)在制定涉及廣大黨員切身利益的黨內(nèi)法規(guī)時(shí)，召開由黨員或者黨員代表參加的聽證會(huì)，促進(jìn)不同意見的對(duì)話、溝通和博弈，確保黨員深度參與。另一方面，可以參考國(guó)家“基層立法聯(lián)系點(diǎn)”制度經(jīng)驗(yàn)，選擇一些典型基層黨組織、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)(如近年來一些大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)成立的“黨內(nèi)法規(guī)研究中心”)，作為黨內(nèi)法規(guī)之基層立規(guī)聯(lián)系點(diǎn)，承擔(dān)黨內(nèi)法規(guī)制定中的立項(xiàng)意見征集、草案解釋及意見收集和上傳等工作，強(qiáng)化基層黨員及群眾的有效參與。此外，還應(yīng)進(jìn)一步健全黨的代表大會(huì)代表、黨代會(huì)代表聯(lián)系基層黨員制度，為其加載在黨內(nèi)法規(guī)制定中收集所在地區(qū)、部門、單位意見和建議的職責(zé)，進(jìn)一步豐富黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)的組織化參與。三要建立黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)征集意見的反饋回應(yīng)機(jī)制。對(duì)于黨員所提意見的采納情況，制定機(jī)關(guān)負(fù)有公開反饋說明的義務(wù)，避免出現(xiàn)“提了也白提，說了也白說”的形式主義問題，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)參與。

(二)重塑執(zhí)規(guī)機(jī)制的治理邏輯，形成多元共治執(zhí)規(guī)格局

基于軟法治理理念的指引，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施效應(yīng)的提升還必須在執(zhí)規(guī)環(huán)節(jié)將其單中心、單向度的管制邏輯重塑為一種推崇多元互動(dòng)、注重合作共治的治理邏輯。這意味著執(zhí)規(guī)過程的運(yùn)行不能、也沒有必要由執(zhí)規(guī)組織壟斷，而是要保持開放性，面向全體黨員、面向社會(huì)，借助外部社會(huì)機(jī)制的作用，形成“黨員—黨組織—社會(huì)力量”多元共治的執(zhí)規(guī)格局。

首先，要重置廣大黨員在執(zhí)規(guī)中的正統(tǒng)地位。從軟法之多中心治理理念來看，廣大黨員既是黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)制對(duì)象，亦是黨內(nèi)法規(guī)的治理主體。這意味著黨內(nèi)法規(guī)的有效執(zhí)行取決于黨員與執(zhí)規(guī)主體的交互作用，并非執(zhí)規(guī)主體單方單向的權(quán)力壓服。這就要求執(zhí)規(guī)主體變革執(zhí)規(guī)思想，摒棄把黨員視為管理對(duì)象和消極承受者的管制思維，從主體性、主體間性視角，重置廣大黨員的正統(tǒng)地位。同時(shí)，有針對(duì)性地通過健全完善黨員舉報(bào)激勵(lì)機(jī)制，將黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行情況納入黨員民主評(píng)議、民主生活會(huì)，以及作為巡視巡察的重要內(nèi)容等系列制度設(shè)計(jì)，激發(fā)廣大黨員參與執(zhí)規(guī)實(shí)踐，保障其意見、智識(shí)能夠被傾聽和汲取，依靠其支持和自下而上的監(jiān)督，確保黨內(nèi)法規(guī)得以有效執(zhí)行。比如，在黨內(nèi)巡視中，在發(fā)現(xiàn)和認(rèn)定問題時(shí)，要充分聽取被巡視對(duì)象及其黨員干部的合理意見，尊重其正當(dāng)?shù)墓芾頇?quán)；在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)中，遵循比例原則，優(yōu)先適用告誡、約談、提醒等柔性方式，通過釋法、明理、析責(zé)，喚醒黨員內(nèi)在的規(guī)則意識(shí)、紀(jì)律意識(shí)，消除對(duì)抗心理，增強(qiáng)其對(duì)執(zhí)紀(jì)工作的理解與認(rèn)可。

其次，要著力強(qiáng)化社會(huì)力量在執(zhí)規(guī)中的參與協(xié)同。與其他軟法不同的是，中國(guó)共產(chǎn)黨的特殊地位決定了黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行具有強(qiáng)烈的溢出效應(yīng)，會(huì)對(duì)國(guó)家和社會(huì)生活產(chǎn)生直接影響。這一特性意味著社會(huì)公眾在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中獲得了參與治理地位，也決定了黨內(nèi)法規(guī)必須依靠群眾、媒體、社會(huì)組織等多元社會(huì)力量的參與協(xié)同，才能實(shí)現(xiàn)執(zhí)規(guī)效應(yīng)的最大化、最佳化。為此，一要突出媒體參與執(zhí)規(guī)的作用，加強(qiáng)媒體對(duì)違反黨內(nèi)法規(guī)行為的調(diào)查、揭露和監(jiān)督。比如，一些地方紀(jì)委在檢查公款吃喝、公車私用等“四風(fēng)”問題時(shí)，邀請(qǐng)媒體參與暗訪，聯(lián)合檢查、現(xiàn)場(chǎng)曝光，增強(qiáng)了執(zhí)紀(jì)監(jiān)督的社會(huì)效應(yīng)。二要做實(shí)民主黨派的執(zhí)規(guī)監(jiān)督作用?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》明確了“民主黨派監(jiān)督”的地位，但是民主黨派監(jiān)督如何實(shí)施卻缺乏具體的程序性、操作性規(guī)定。因此，有必要出臺(tái)民主黨派監(jiān)督的專門制度，將黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行監(jiān)督納入其中，保障民主黨派在執(zhí)規(guī)中發(fā)揮應(yīng)有作用。

最后，要優(yōu)化執(zhí)規(guī)方式，借力社會(huì)聲譽(yù)機(jī)制的治理作用。聲譽(yù)是一種社會(huì)控制手段，也是軟法責(zé)任得以實(shí)現(xiàn)的重要機(jī)制。聲譽(yù)損害的懲罰是災(zāi)難性的，失去聲譽(yù)將失去他人的信任、與人合作的機(jī)會(huì)，招致人們的排斥。而聲譽(yù)機(jī)制作用的機(jī)理在于聲譽(yù)信息尤其是壞消息的傳播速度和廣度。據(jù)此，各級(jí)黨委、紀(jì)委在執(zhí)規(guī)過程中要充分利用報(bào)刊、電臺(tái)、電視以及網(wǎng)絡(luò)媒體等傳播載體，加大對(duì)違反黨紀(jì)黨規(guī)案件查辦情況以及黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況的專項(xiàng)督查、巡視巡察結(jié)果的公開披露力度，尤其要指名道姓地通報(bào)曝光。通過媒體的廣泛快速傳播，增大其聲譽(yù)損害成本，使得違反黨紀(jì)黨規(guī)不僅要遭受黨紀(jì)制裁，還將在社會(huì)聲譽(yù)、名譽(yù)上遭到社會(huì)的譴責(zé)、唾棄。此外，還可以借鑒社會(huì)信用體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，建立黨員尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部遵守、執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)情況的信用記錄制度，并將其結(jié)果運(yùn)用到黨內(nèi)選舉、干部選任、領(lǐng)導(dǎo)干部考核中，進(jìn)一步深化、擴(kuò)展聲譽(yù)機(jī)制在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中的治理作用。

(三)堅(jiān)持常態(tài)化教育與嚴(yán)密執(zhí)紀(jì)并重互促，形塑黨內(nèi)法治理性精神

軟法治理注重制度與觀念同步的原理啟示我們，提升黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施效應(yīng)必須擺脫工具化的技術(shù)主義思維，在完善制度的同時(shí)，一以貫之地將法治理性精神深植于黨員干部的思想和行動(dòng)中，從而在黨內(nèi)形成一種黨規(guī)至上、自覺守規(guī)、積極踐規(guī)的精神勢(shì)能。這種勢(shì)能能夠在黨內(nèi)轉(zhuǎn)化為一種遵從黨規(guī)的群體壓力，從而促使黨員潛意識(shí)遵從黨內(nèi)法規(guī)所設(shè)定的義務(wù)。社會(huì)學(xué)研究表明，群體內(nèi)部存在著強(qiáng)大的遵從壓力，這種巨大的壓力甚至能夠迫使組織成員作出其明知是錯(cuò)誤的選擇。

作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，黨內(nèi)法規(guī)治理既有法治的一般性要求，又有作為政黨組織的特殊性要求，即不僅要求各級(jí)黨組織和黨員遵循在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的基本原則，還要嚴(yán)格遵守黨的紀(jì)律和黨內(nèi)法規(guī)制度，按照黨章和相應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)的原則、規(guī)定和具體規(guī)則從事各種黨務(wù)活動(dòng)。而基于中國(guó)共產(chǎn)黨的特殊地位，在黨內(nèi)法治的二重內(nèi)涵中，黨紀(jì)黨規(guī)有著比國(guó)家法律更為嚴(yán)格的規(guī)定和要求，即黨規(guī)黨紀(jì)先于、嚴(yán)于國(guó)法。因此，形塑黨內(nèi)法治理性精神之關(guān)鍵和首要，在于涵育黨員干部尊崇黨規(guī)、恪守黨規(guī)、依規(guī)行事、主動(dòng)護(hù)規(guī)的觀念意識(shí)和理性精神。

一是堅(jiān)持以常態(tài)化教育機(jī)制涵養(yǎng)規(guī)則意識(shí)、制度意識(shí)。教育可以養(yǎng)成共同體成員對(duì)群體的認(rèn)同感和忠誠(chéng)感，也是促使人們遵守軟法規(guī)范的一種重要方式。在提升黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施效應(yīng)中，要根據(jù)教育對(duì)象的不同，構(gòu)建常態(tài)化分層教育機(jī)制，強(qiáng)化教育的針對(duì)性，力求教育的實(shí)效性。一方面，對(duì)于普通黨員干部，要充分利用“學(xué)習(xí)強(qiáng)國(guó)”“三會(huì)一課”、組織生活會(huì)、職工政治學(xué)習(xí)以及國(guó)家普法計(jì)劃等多元教育機(jī)制,將黨內(nèi)法規(guī)納入其中，通過有效學(xué)習(xí)，使之深入了解黨內(nèi)法規(guī)的制定背景、內(nèi)容和價(jià)值，增強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)知與理解，形成尊崇黨規(guī)、維護(hù)黨規(guī)的義務(wù)感，提升內(nèi)化黨規(guī)的能力。另一方面，對(duì)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，要注重通過將黨內(nèi)法規(guī)納入黨校(行政學(xué)院)和干部學(xué)院教學(xué)、作為各級(jí)黨委(黨組)中心組學(xué)習(xí)的重要內(nèi)容等舉措，使之增強(qiáng)規(guī)則意識(shí)、制度意識(shí)和紀(jì)律意識(shí)，知敬畏、守底線，模范守規(guī)。更重要的是，通過這種專門系統(tǒng)的理論學(xué)習(xí)使其提高站位，能夠從政治高度深刻領(lǐng)悟、積極踐履所肩負(fù)的組織、領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)落實(shí)的主體責(zé)任。

二是堅(jiān)持以嚴(yán)密的紀(jì)律機(jī)制倒逼守規(guī)、執(zhí)規(guī)習(xí)慣的生成。從實(shí)踐來看，黨員干部尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部接受黨紀(jì)黨規(guī)的教育培訓(xùn)并不少。無論是黨校(行政學(xué)院)等專門教育學(xué)習(xí)，還是各級(jí)紀(jì)委組織的廉政警示教育活動(dòng)，均將領(lǐng)導(dǎo)干部納入其中。同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)干部自身也是其所在地方、部門、單位黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者，此項(xiàng)工作職責(zé)的履行本身也是其學(xué)習(xí)理解黨規(guī)、內(nèi)化黨規(guī)，實(shí)現(xiàn)自我教化的過程。然而，從黨的十八大以來全面從嚴(yán)治黨和反腐敗斗爭(zhēng)的實(shí)踐來看，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違規(guī)違法案件仍然高發(fā)，不收手、不收斂現(xiàn)象仍然突出。這表明單憑教學(xué)活動(dòng)促進(jìn)黨員干部遵規(guī)守紀(jì)的作用有限?！吨贫l例》第3條指出，黨內(nèi)法規(guī)是依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門規(guī)章制度。因此，鐵的紀(jì)律是黨內(nèi)法規(guī)得以執(zhí)行的保障。習(xí)近平指出：“要提高制度執(zhí)行力，讓制度、紀(jì)律成為帶電的‘高壓線’，使查處違紀(jì)違法問題制度化、經(jīng)?；裹h員、干部心有所畏、言有所戒、行有所止?！币虼?，必須在實(shí)施常態(tài)化教育的同時(shí)，進(jìn)一步織密執(zhí)紀(jì)監(jiān)督網(wǎng)，使二者并重并立、互促互構(gòu)。為此，可以從兩個(gè)向度上加強(qiáng)紀(jì)律機(jī)制：一方面，在監(jiān)督環(huán)節(jié)，要堅(jiān)持“動(dòng)輒得咎”的原則，加大日常監(jiān)督檢查和巡視巡察力度，改進(jìn)方式方法，強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督的銜接協(xié)同、與巡視巡察監(jiān)督的融合貫通、與派駐監(jiān)督的上下聯(lián)動(dòng)，激發(fā)群眾監(jiān)督舉報(bào)的熱情，著力提高違規(guī)違紀(jì)問題的發(fā)現(xiàn)能力與查處概率。另一方面，在問責(zé)環(huán)節(jié)，要以《中國(guó)共產(chǎn)黨組織處理規(guī)定(試行)》的頒行為契機(jī)，加大組織處理力度，充分發(fā)揮組織處理和紀(jì)律處分的雙重威懾，強(qiáng)化追責(zé)問責(zé)，增大違規(guī)違紀(jì)成本，形成強(qiáng)震懾、長(zhǎng)震懾，從而打破有制度不執(zhí)行和避責(zé)違規(guī)的心理定式，倒逼黨員干部尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，形成遵紀(jì)守規(guī)、模范執(zhí)規(guī)、依規(guī)用權(quán)的思想觀念和行為習(xí)慣。

此外，考慮到黨內(nèi)法治的一般性要求，黨內(nèi)法治理性精神除了要在黨內(nèi)形塑黨規(guī)之治的意識(shí)和實(shí)踐理性外，還應(yīng)在外部與國(guó)家法治精神的培育對(duì)接，在法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)層面，培育黨員干部法律至上、依法行權(quán)、依法辦事、依法維權(quán)的意識(shí)和行動(dòng)自覺。

(四)完善黨內(nèi)民主制度，培育黨員民主治理品格

作為軟法，民主性是黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)在屬性和實(shí)踐品格，也是確保黨內(nèi)法規(guī)制度正當(dāng)性和實(shí)效性的前提和保障。而黨內(nèi)法規(guī)民主性的獲得和踐行又在整體上取決于黨內(nèi)民主環(huán)境的生成和浸潤(rùn)，二者具有統(tǒng)一性。一個(gè)開放參與、平等協(xié)商、群策群力、充滿活力的黨內(nèi)民主治理環(huán)境，有利于培育黨員民主品格，充分激發(fā)黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制度創(chuàng)制和實(shí)施實(shí)踐，從而提升黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量，切實(shí)推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)落地生根。

發(fā)展黨內(nèi)民主，營(yíng)造黨內(nèi)民主環(huán)境，培育黨員民主品格的關(guān)鍵在于制度保障。針對(duì)黨內(nèi)民主實(shí)踐領(lǐng)域的不足和薄弱環(huán)節(jié)，當(dāng)下要抓緊推進(jìn)以下幾個(gè)方面的工作：一是中央層面要盡快出臺(tái)專門的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主條例》，為推進(jìn)黨內(nèi)民主，保障黨員行使民主權(quán)利，實(shí)現(xiàn)民主管理、民主決策、民主監(jiān)督，提供黨內(nèi)“基本法”保障。二是進(jìn)一步完善黨內(nèi)選舉、干部選任、民主監(jiān)督等關(guān)鍵領(lǐng)域的民主機(jī)制。在黨內(nèi)民主選舉方面，要重點(diǎn)完善候選人提名方式，保障普通黨員的提名權(quán)；適度擴(kuò)大差額選舉的比例和范圍層次，保障黨員實(shí)質(zhì)性行使選舉權(quán)。在干部選任方面，要著力完善干部民意測(cè)評(píng)和民主推薦的相關(guān)程序，將其規(guī)定為干部選拔任用的一項(xiàng)硬性標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于民意較差、認(rèn)可度較低的，堅(jiān)決不予推薦提拔。在黨內(nèi)民主監(jiān)督方面，要重點(diǎn)建立質(zhì)詢和罷免制度，支持黨員或其代表敢于運(yùn)用這些民主機(jī)制，對(duì)于履職盡責(zé)不力、違反黨紀(jì)黨規(guī)的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行監(jiān)督和罷免。三是健全黨內(nèi)重大事務(wù)的民主決策制度，確保包括重要黨內(nèi)法規(guī)制定在內(nèi)的重要事務(wù)，在決策前，必須經(jīng)全體黨員的參與商討，充分吸納黨員意見，強(qiáng)化權(quán)力制約，防止黨員領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是“一把手”獨(dú)斷專行，最大限度地減少?zèng)Q策失誤。四是把落實(shí)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》擺在黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的突出位置，通過巡視巡察、專項(xiàng)督查等方式，嚴(yán)厲問責(zé)漠視、壓制、阻撓以及打擊報(bào)復(fù)黨員行使民主權(quán)利的黨組織、領(lǐng)導(dǎo)干部，保障黨員知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，將黨員主體地位落到實(shí)處，激發(fā)廣大黨員參與黨內(nèi)法規(guī)之治的積極性、能動(dòng)性。五是下大力氣治理黨內(nèi)特權(quán)思想和特權(quán)現(xiàn)象。要通過深入調(diào)研，理出特權(quán)現(xiàn)象的負(fù)面清單，精準(zhǔn)識(shí)別、深入清理國(guó)家法律、黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件中的特權(quán)性規(guī)定，根除“制度性”特權(quán)。同時(shí)，加大黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行、適用等實(shí)踐環(huán)節(jié)特權(quán)現(xiàn)象的專項(xiàng)整治，做到紀(jì)法面前、制度面前、權(quán)利義務(wù)面前人人平等。通過這些制度建構(gòu)和實(shí)踐，營(yíng)造一種平等對(duì)待、自主表達(dá)、理性商討、敢于批評(píng)的黨內(nèi)民主環(huán)境，在鮮活的黨內(nèi)治理實(shí)踐中涵養(yǎng)黨員干部的參與、協(xié)商、尊重、責(zé)任等公共精神和技能，從而為黨內(nèi)法規(guī)的民主立規(guī)、民主執(zhí)規(guī)、民主督規(guī)提供內(nèi)在驅(qū)動(dòng)，夯實(shí)黨內(nèi)法規(guī)有效實(shí)施的基礎(chǔ)。