排污許可技術(shù)評(píng)估實(shí)踐探索

何威威，陳建成，魏曉琴，陳旭露

（1.臺(tái)州市污染防治工程技術(shù)中心，浙江 臺(tái)州 318000；2.臺(tái)州市生態(tài)環(huán)境局，浙江 臺(tái)州 318000）

《排污許可管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）的施行是健全排污許可制的規(guī)范體系和內(nèi)容，對(duì)排污許可證的申請(qǐng)與審批、排污單位的主體責(zé)任、排污許可的事中事后監(jiān)管等事項(xiàng)作出全面規(guī)定，落實(shí)了排污許可制的法律屬性，將作為連接所有環(huán)境管理制度的橋梁和核心，與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、環(huán)境保護(hù)稅、總量控制制度、排放權(quán)交易等均有十分密切的聯(lián)系[1]，為實(shí)踐提供了細(xì)致有效的規(guī)范和指引，有力提升了排污許可管理的法治化和數(shù)字化管理轉(zhuǎn)型[2]。

生態(tài)環(huán)境管理部門跨時(shí)三年之久，依據(jù)國家名錄規(guī)范有序發(fā)放排污許可證，宣貫和落實(shí)企事業(yè)單位主體責(zé)任，通過證前發(fā)證質(zhì)量把關(guān)，證后執(zhí)法監(jiān)管及宣貫等手段實(shí)現(xiàn)依證監(jiān)管，完成了固定污染源全覆蓋工作。

《條例》要求排污單位如實(shí)在全國排污許可證管理信息平臺(tái)上公開排污許可事項(xiàng)及證后管理信息，但許可證公開信息中包含廢水廢氣排放標(biāo)準(zhǔn)限值、總量許可、自行監(jiān)測(cè)要求以及執(zhí)行報(bào)告等較多專業(yè)知識(shí)內(nèi)容，非環(huán)保領(lǐng)域公眾無法有效發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，排污單位無法發(fā)揮“持證排污，自證守法”的主人公角色。通過對(duì)專業(yè)內(nèi)容中的核心指標(biāo)進(jìn)行解析賦值，采用通俗易懂的指標(biāo)核算體系，使公眾能便捷準(zhǔn)確地判斷排污單位的證后管理工作，同時(shí)促使排污單位知曉自身存在的問題，從而減少排污單位“帶病排污”、“有病不醫(yī)”等情況。公眾的常態(tài)化參與，既可以制約排污單位規(guī)范排污，又保障公眾在環(huán)境治理中行使知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，同時(shí)也是監(jiān)督和規(guī)范政府管理部門權(quán)力機(jī)構(gòu)的重要方式，更好地實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理中的民主與法治[3]。

2021年2月24日，全國《條例》宣傳貫徹視頻會(huì)議里，黃潤(rùn)秋部長(zhǎng)指出五點(diǎn)要求[4]。核心思想是將排污許可實(shí)現(xiàn)從發(fā)證到持證的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰的“政企社”三方治理體系，監(jiān)管掛鉤信用機(jī)制。為全面落實(shí)講話精神，完成排污許可“雙百”任務(wù)目標(biāo)（3年內(nèi)排污許可證審核率100%，1年內(nèi)執(zhí)行報(bào)告審核率100%），生態(tài)環(huán)境部辦公廳印發(fā)《固定污染源排污許可證質(zhì)量、執(zhí)行報(bào)告審核指導(dǎo)工作為案》（以下簡(jiǎn)稱工作方案）。

本文以固定污染源雙百任務(wù)為契機(jī)，結(jié)合排污許可工作經(jīng)驗(yàn)，介紹固定污染源質(zhì)量評(píng)估指數(shù)及證后依證指數(shù)的實(shí)踐探索，從而更好推動(dòng)排污許可管理?xiàng)l例的有效執(zhí)行，全面服務(wù)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善。

1 排污許可證“質(zhì)量評(píng)估指數(shù)”

排污許可證內(nèi)容分為登記事項(xiàng)、許可事項(xiàng)以及管理要求三個(gè)方面，根據(jù)排污單位的行業(yè)填報(bào)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范要求，將排污許可證分為排污許可證的有效期、登記事項(xiàng)（管理類別）、許可事項(xiàng)（主要排放口、污染因子、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)及限值、許可量控制因子、許可排放量計(jì)算方法、許可排放量計(jì)算結(jié)果、無組織管控要求）、管理要求（監(jiān)測(cè)因子、監(jiān)測(cè)頻次、臺(tái)賬記錄、執(zhí)行報(bào)告上報(bào)頻次和時(shí)間、執(zhí)行報(bào)告填報(bào)的主要內(nèi)容以及信息公開方式和內(nèi)容合規(guī)）等15項(xiàng)核心指標(biāo)。

構(gòu)建質(zhì)量評(píng)估指數(shù)時(shí)，參照“依證指數(shù)”[5]的構(gòu)建方法，分為2個(gè)層次進(jìn)行考慮。第一層是排污許可證的有效期決定企業(yè)是否持證排污，這是質(zhì)量評(píng)估的關(guān)鍵。第二層是填報(bào)內(nèi)容的合規(guī)判定，主要針對(duì)其內(nèi)容的合規(guī)性，排放標(biāo)準(zhǔn)的適用性，以及污染物的許可量，是否符合填報(bào)技術(shù)規(guī)范、環(huán)評(píng)以及批復(fù)中的要求。二者可分別計(jì)算，然后通過相乘的方式將兩個(gè)層次的因素進(jìn)行疊加，具體公式見式（1）。

式中：E為質(zhì)量評(píng)估指數(shù)，無量綱；F為許可證有效性，無量綱；M為合規(guī)指數(shù)，無量綱，具體見式（2）。

式中：C為登記事項(xiàng)合規(guī)數(shù)，無量綱；P為許可事項(xiàng)合規(guī)數(shù)，無量綱，具體見式（3）；Q為管理要求合規(guī)數(shù)，無量綱，具體見式（4）；α、β、γ分別為C、P、Q指數(shù)的權(quán)重。根據(jù)重要性，經(jīng)專家打分，暫時(shí)對(duì)α、β、γ分別賦值0.2、0.5、0.3，合計(jì)為1。

式中：x為排污許可證許可事項(xiàng)中的符合項(xiàng)數(shù)，無量綱；y排污許可證中許可事項(xiàng)總數(shù)。

式中：m為排污許可證管理要求中的符合項(xiàng)數(shù)，無量綱；n排污許可證中管理要求總數(shù)，無量綱。

依據(jù)上述方法，選取區(qū)域內(nèi)造紙、火電以及污水處理等691家排污單位的排污許可證作為案例，基于工作方案的審核要點(diǎn)對(duì)排污許可證發(fā)證質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，具體質(zhì)量問題匯總見圖1。

圖1 排污許可證質(zhì)量評(píng)估問題分布柱狀圖

通過質(zhì)量評(píng)估，排污許可證質(zhì)量問題主要集中在管理要求及許可事項(xiàng)，例如執(zhí)行報(bào)告上報(bào)頻次及時(shí)間未明確、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)及限值錯(cuò)誤以及遺漏污染因子等。通過各指標(biāo)問題合規(guī)性的賦值與定量化運(yùn)算，根據(jù)公式（1），對(duì)每家企業(yè)的質(zhì)量評(píng)估指數(shù)進(jìn)行核算，得出的每家指數(shù)分布見圖2。

圖2 排污許可證“質(zhì)量評(píng)估指數(shù)”分布情況

通過質(zhì)量評(píng)估指數(shù)核算，691家樣本企業(yè)I值為1的占比45.09%，I值為0.8～1的占比41.76%，整體區(qū)域I值平均值為91.84%，根據(jù)質(zhì)量評(píng)估指數(shù)得出區(qū)域排污許可證核發(fā)質(zhì)量整體較好。質(zhì)量評(píng)估指數(shù)作為表征持證單位發(fā)證質(zhì)量的依據(jù)，能夠反映排污單位“身份證”的問題所在，也能供管理部門針對(duì)區(qū)域內(nèi)、不同行業(yè)排污許可證的整體質(zhì)量有一定的考量。

2 排污許可證證后“依證指數(shù)”

“依證指數(shù)”是表征持證單位開展管理活動(dòng)、及時(shí)報(bào)送信息以及其結(jié)果合規(guī)性的一種指數(shù)，同時(shí)兼顧管理部門依證監(jiān)管結(jié)果對(duì)依證指數(shù)的校正。

“依證指數(shù)”由報(bào)送指數(shù)（A）、合規(guī)指數(shù)（R）以及監(jiān)督檢查校正系數(shù)（B）三個(gè)指數(shù)綜合算法形成。本文依據(jù)工作方案審核要點(diǎn)對(duì)區(qū)域內(nèi)45家污水處理行業(yè)排污單位的2020年年度執(zhí)行報(bào)告進(jìn)行依證性評(píng)估，并核算依證指數(shù)[6]。

2.1 報(bào)送指數(shù)（A）

根據(jù)《排污單位環(huán)境管理臺(tái)賬及排污許可證執(zhí)行報(bào)告技術(shù)規(guī)范總則（試行）》（HJ 944-2018）[7]，污水處理及其再生利用持證單位執(zhí)行報(bào)告需要報(bào)送的內(nèi)容共分為11張報(bào)表，18個(gè)分項(xiàng)，具體詳見表1。通過每家企業(yè)報(bào)送指數(shù)的核算，A指數(shù)位于0.9～1占比57.78%，0.8～0.9占比40%，0～0.8占比2.22%。

表1 污水處理及其再生利用行業(yè)報(bào)送指數(shù)項(xiàng)數(shù)

2.2 合規(guī)指數(shù)（R）

（1）濃度合規(guī)指數(shù)（C）：根據(jù)企業(yè)正常監(jiān)測(cè)時(shí)段廢水、廢氣污染物排放濃度監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表，統(tǒng)計(jì)企業(yè)執(zhí)行年限內(nèi)污染物濃度達(dá)標(biāo)情況。通過每家企業(yè)濃度合規(guī)指數(shù)的核算，C指數(shù)值為0的占比15.56%，值為0.3的占比51.11%，值為1的占比33.33%。

（2）總量合規(guī)指數(shù)（P）：污水處理及其再生利用行業(yè)有組織廢氣排放口均為一般排放口，不許可排放量。廢水排放口許可化學(xué)需氧量、氨氮、總氮以及總磷四個(gè)污染物總量。通過每家實(shí)際排放量與許可排放量數(shù)據(jù)的核算，合規(guī)排污單位達(dá)到84.44%。

（3）其他合規(guī)指數(shù)（Q）：排污單位2020年報(bào)送的內(nèi)容中無其他違規(guī)情形，排污許可證中除污染物濃度和排放量以外，其他管控內(nèi)容符合要求的項(xiàng)數(shù)為12項(xiàng)，即n=12，根據(jù)每家的報(bào)送情況，得出z值。從而求得Q值為的1占比26.67%，位于0.8～0.9占比55.56%，剩余的占比17.78%。

（4）總合規(guī)指數(shù)（R）：綜合得出每家排污單位的R值，指數(shù)位于0.9～1的占比33.33%，0.8～0.9的占比37.78%，0～0.8占比的28.89%。

（5）依證指數(shù)（I）：根據(jù)掌握的資料顯示，未發(fā)現(xiàn)這類企業(yè)涉及應(yīng)執(zhí)法問題需要校正的問題，因此，監(jiān)督檢查校正系數(shù)B取值為0，綜合以上情況得出依證指數(shù)。

基于環(huán)境管理實(shí)施情況、排放濃度和排放量等執(zhí)行報(bào)告的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，通過區(qū)域內(nèi)同行業(yè)企業(yè)依證指數(shù)的核算，對(duì)排污單位報(bào)送的各項(xiàng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行歸一化處理和綜合計(jì)算，45家樣本企業(yè)I值為0.8～1的占比48.89%，I值為0.6～0.8的占比35.56%，整體區(qū)域I值平均值為72.86%，報(bào)送內(nèi)容的全面性和合規(guī)性共同影響依證指數(shù)，根據(jù)依證指數(shù)得出區(qū)域排污許可證執(zhí)行報(bào)告情況一般。

圖3 執(zhí)行報(bào)告“依證指數(shù)”分布餅狀圖

3 結(jié)論與建議

排污許可證是排污單位守法、管理部門執(zhí)法、社會(huì)監(jiān)督護(hù)法的基本依據(jù)。排污許可證的核發(fā)是生態(tài)環(huán)境管理部門的一項(xiàng)行政許可，許可證的質(zhì)量決定企業(yè)“持證排污、自證守法”的法律義務(wù)及責(zé)任能否得到有效的許可，同時(shí)也是生態(tài)環(huán)境管理部門依證監(jiān)管的法律源頭。通過排污許可證“質(zhì)量評(píng)估指數(shù)”及執(zhí)行報(bào)告“依證指數(shù)”的雙重指數(shù)綜合研判一個(gè)區(qū)域內(nèi)企業(yè)“身份證”的核發(fā)質(zhì)量以及證后管理的現(xiàn)狀。

排污許可的全周期可以分為發(fā)證審批、用證管理及證后監(jiān)督，建議推動(dòng)排污許可數(shù)字化監(jiān)管，以質(zhì)量評(píng)估指數(shù)及依證指數(shù)為核心，依托國家排污許可證信息平臺(tái)的數(shù)據(jù)回流源，建立數(shù)據(jù)處理平臺(tái)，嵌入核算規(guī)則，定期對(duì)不同地區(qū)、行業(yè)和年份的排污單位進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，并將兩個(gè)指數(shù)的評(píng)價(jià)結(jié)果針對(duì)性地公示并推送給排污單位與公眾。

質(zhì)量評(píng)估指數(shù)即發(fā)證審批階段的質(zhì)控縮影，指數(shù)的階段性趨勢(shì)變化反映排污許可證的良性發(fā)展，促使排污單位規(guī)范規(guī)范申請(qǐng)，同時(shí)約束行政許可部門行使核準(zhǔn)權(quán)。依證指數(shù)即用證管理及證后監(jiān)督階段的真實(shí)反映，公眾的有效參與對(duì)排污單位形成社會(huì)監(jiān)督與社會(huì)輿論壓力，同時(shí)監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的有效行使，減少環(huán)境鄰避效應(yīng)等社會(huì)負(fù)面輿論的產(chǎn)生，以及環(huán)境執(zhí)法權(quán)力尋租現(xiàn)象的發(fā)生[3]。