深化行政執(zhí)法體制改革 提升生態(tài)環(huán)境保護治理能力

孫宇峰

（菏澤市生態(tài)環(huán)境局單縣分局，山東 菏澤 274300）

隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，在基礎(chǔ)建設(shè)和資源攫取過程中，對生態(tài)環(huán)境造成了很大的破壞，導(dǎo)致近年來出現(xiàn)氣候異常，惡劣天氣頻發(fā)等問題，對人民生活造成了一定影響，同時對經(jīng)濟建設(shè)形成了不同程度的阻礙。隨著國家對生態(tài)環(huán)境保護越來越重視，從不同角度加大投入，因而提升了生態(tài)環(huán)境保護治理能力，其中，從深化行政執(zhí)法體制改革方面，國家從頂層設(shè)計到基層執(zhí)行都進(jìn)行了一系列的改革，取得了不錯的成效，但是距離切實提升生態(tài)環(huán)境保護治理能力，滿足人民對生態(tài)環(huán)境的更高需求還有一定的差距[1]。

1 保護生態(tài)環(huán)境的重要性和必要性

地球上的生物群落和非生物衍變等自然因素的共同作用形成的各種生態(tài)系統(tǒng)整體構(gòu)成了生態(tài)環(huán)境，是人類活動的大環(huán)境。

1.1 保護生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展一脈相承

從新中國成立以來，我國經(jīng)濟得到了快速發(fā)展，取得了舉世矚目的成績，經(jīng)濟總量已突破百萬億元，是全球唯一正增長的經(jīng)濟體。根據(jù)歐美等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)驗，經(jīng)濟發(fā)展往往是以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，取得快速發(fā)展后，再投入大量人力、物力來恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，這種經(jīng)濟發(fā)展模式對生態(tài)環(huán)境的破壞很嚴(yán)重，恢復(fù)很困難，后期必須要投入巨大的資源才能取得微薄的成效，尤其是在生態(tài)脆弱的地區(qū)，生態(tài)一旦被破壞，需要幾十年的時間才能慢慢恢復(fù)，而有一部分生態(tài)環(huán)境被破壞后，根本不可能恢復(fù)。但是在高速發(fā)展過程中，我國在不斷提高生態(tài)環(huán)境保護意識，研究創(chuàng)新保護生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟建設(shè)平衡的理論，在經(jīng)濟發(fā)展過程中注重生態(tài)環(huán)境的保護，最終打破了生態(tài)環(huán)境破壞與經(jīng)濟發(fā)展此消彼長的聯(lián)系，走出了具有中國特色的經(jīng)濟發(fā)展之路[2]。

1.2 國家重視生態(tài)環(huán)境保護

我們在經(jīng)濟快速發(fā)展過程中，逐漸把生態(tài)環(huán)境保護由政府意識上升到國家意識。在發(fā)展初期我國就開展了衛(wèi)生、植樹、節(jié)約用水、保護水資源等環(huán)境運動，具有一定的保護生態(tài)環(huán)境意識，但是理念還不夠清晰。改革開放后，國家注重經(jīng)濟發(fā)展，加快了現(xiàn)代化建設(shè)步伐，允許部分高污染、高能耗、高破壞的行業(yè)進(jìn)入中國，造成了生態(tài)環(huán)境的惡化，使生態(tài)環(huán)境污染事件頻發(fā)，如太湖藍(lán)藻、大連海灣污染等，經(jīng)濟損失巨大。國家層面開始關(guān)注生態(tài)環(huán)境保護，黨的十四大將環(huán)境保護列入政府工作報告，后續(xù)提出了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、科學(xué)發(fā)展觀等重大戰(zhàn)略思想，將生態(tài)環(huán)境建設(shè)提升為國家現(xiàn)代化建設(shè)必須實施的戰(zhàn)略[3]。黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)首次寫入黨章，并在2018年寫入憲法，這明確了生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重要地位，黨和人民將推動生態(tài)文明建設(shè)走深走實。

2 深化行政執(zhí)法體制改革論述

進(jìn)入新時代后，國家更加注重生態(tài)環(huán)境保護，提出“生態(tài)文明建設(shè)實現(xiàn)新進(jìn)步，主要污染物排放總量持續(xù)減少，生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，生態(tài)安全屏障更加牢固，城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善”的新要求，這也是對深化行政執(zhí)法體制改革的新要求。

2.1 現(xiàn)有法律體系改革

2014年我國頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護法》，2018年《憲法》中寫入了“推動物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展”。根據(jù)2015年修訂的立法，全國各省、市、縣被賦予了環(huán)境保護立法的權(quán)限，這對于地方是機遇也是挑戰(zhàn)。在國家立法的框架下，可以進(jìn)一步結(jié)合地方實際，做好立法工作，細(xì)化行政執(zhí)法權(quán)限，有利于進(jìn)一步優(yōu)化行政執(zhí)法體制改革。各地方根據(jù)實際情況，已經(jīng)形成了關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護的法律體系。

2.2 行政執(zhí)法體制改革

隨著我國國家立法與地方立法的逐漸成熟，逐步構(gòu)建了生態(tài)環(huán)境保護法律體系，為行政執(zhí)法提供了良好的法律環(huán)境。但是生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法屬于行政執(zhí)法，而非司法范圍，政府、人大、政協(xié)以及人民具有對行政執(zhí)法的監(jiān)督權(quán)，但是在行政執(zhí)法實踐中，監(jiān)督權(quán)并未被合理使用，對行政執(zhí)法的監(jiān)督還不夠嚴(yán)格。我國的法律體系規(guī)定了其他組織和人民的監(jiān)督權(quán)，但是在生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法實踐中，其他組織和人民的參與度并不高，因為參與制度不夠健全。深化保護生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法體制改革主要是加強行政執(zhí)法監(jiān)督，完善參與制度，建立跨區(qū)域、跨地區(qū)的執(zhí)法機制，并加快綜合執(zhí)法改革，加強環(huán)境監(jiān)管等，不斷提高行政執(zhí)法水平，提升行政管理水平，加強對生態(tài)環(huán)境保護的能力。

2.3 行政執(zhí)法體制改革對于生態(tài)環(huán)境保護的意義

通過國家立法和地方立法，建立了最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，從而進(jìn)一步加強了對生態(tài)環(huán)境的保護。在法律執(zhí)行和實施過程中，行政執(zhí)法單位和社會整體保護生態(tài)環(huán)境意識體現(xiàn)得還不夠強烈。在傳統(tǒng)的行政執(zhí)法實踐中，出現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境保護管理力度不夠、職責(zé)不夠清晰、保護能力不強、其他組織和人民參與度不高的現(xiàn)象。深化生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法體制改革，就是要解決這些問題，進(jìn)一步構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，厘清各相關(guān)部門權(quán)責(zé)，建立健全其他組織和人民的參與制度，要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并運用科學(xué)技術(shù)和現(xiàn)代化治理手段，提高生態(tài)環(huán)境保護水平和管理能力，從自然資源保護、節(jié)能減排、污染防治、生態(tài)保護、市容環(huán)衛(wèi)等多個方面切實減少對生態(tài)環(huán)境的破壞，提升公眾參與生態(tài)環(huán)境保護的意識。

3 生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法存在的問題

由于機構(gòu)改革進(jìn)度緩慢、監(jiān)督力度不大、群眾參與不夠等原因，使我國生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法貼合實際不夠緊密，指導(dǎo)性不強。所以深入剖析我國生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法體制中存在的問題，對于研究分析并提出深入生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法體制改革的有效方法和具體措施非常重要。

3.1 生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)還不夠健全

國家立法層面在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域建立了相對完善的法律法規(guī)體系，但是國家立法是站在全國性角度考慮的，不一定適合地方的實際情況，所以地方立法就起到了關(guān)鍵作用。但是我國立法項目呈現(xiàn)碎片化，建立的生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)體系較為龐雜，主要是根據(jù)領(lǐng)域、要素、環(huán)節(jié)進(jìn)行的單項立法[4]。生態(tài)環(huán)境保護立法包括自然資源保護、節(jié)能減排、污染防治、生態(tài)保護、市容環(huán)衛(wèi)等模塊。在每一個大的模塊下，又根據(jù)要素、環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)分，如按照污染源的不同，產(chǎn)生了大氣、尾氣、噪音、固體廢棄物污染等多項法規(guī)；按照生態(tài)領(lǐng)域不同，產(chǎn)生湖泊、公益林、濕地、海洋等多項法規(guī)。但是，部分生態(tài)環(huán)境保護核心法規(guī)仍然空缺，如生態(tài)環(huán)境保護教育內(nèi)容、提高社會生態(tài)環(huán)境保護意識等內(nèi)容。由于生態(tài)環(huán)境保護立法機構(gòu)缺少體系整合意識，地方政府注重經(jīng)濟發(fā)展，主管部門主觀能動性不夠強等因素，造成生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)體系缺少整體系統(tǒng)的統(tǒng)籌，這就必然會出現(xiàn)部分生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)條款重復(fù)，甚至部分條款沖突，部分城市立法出現(xiàn)照抄照搬等情況，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)龐雜，部分條款水土不服且運行不暢等問題出現(xiàn)，不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，導(dǎo)致執(zhí)法質(zhì)量不高。

3.2 生態(tài)環(huán)境保護普法宣傳工作不夠

宣傳工作是行政執(zhí)法工作的重要內(nèi)容，通過宣傳教育工作，可引導(dǎo)社會組織和廣大公眾參與到生態(tài)環(huán)境保護隊伍中，共同開展生態(tài)文明建設(shè)。普法宣傳教育花費不多，但取得的效果是不可估量的，因所耗費的時間、取得的效果不容易被量化評估，導(dǎo)致部分行政執(zhí)法單位的普法宣傳教育工作力度不夠大，社會組織和廣大公眾參與度不高，當(dāng)然這與法律法規(guī)中社會公眾參與制度不完善有很大關(guān)系。部分地方政府只注重經(jīng)濟建設(shè)，工作重心一直在保障經(jīng)濟的快速發(fā)展上，所以要平衡好社會公眾參與生態(tài)環(huán)境保護和地方經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系。在生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法實踐中，社會組織和廣大群眾參與很少，比如，我們國家大力推動鄉(xiāng)村振興工作，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，使農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護得到高度重視，廣大農(nóng)村地區(qū)開展了區(qū)域聯(lián)動治理和綜合治理，但是對廣大農(nóng)民生態(tài)環(huán)境保護普法宣傳教育不夠，因而其生態(tài)環(huán)境保護意識淡薄，淡水污染、生活污水、生活垃圾等問題較為突出，農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)成效不明顯。群眾作為生態(tài)環(huán)境保護的重要力量，可以發(fā)揮積極作用，但如果引導(dǎo)不善，就可能成為阻力。行政執(zhí)法機關(guān)要做好普法宣傳教育工作，引導(dǎo)廣大人民群眾參與到生態(tài)文明建設(shè)中，提升人民群眾的生態(tài)環(huán)境保護意識，發(fā)揮集體的力量，形成合力，更快更好地開展生態(tài)文明建設(shè)。

3.3 生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法監(jiān)督不到位

國家和地方通過立法建立了比較完善的生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)體系，但是對于生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法監(jiān)督的權(quán)責(zé)不夠明確，執(zhí)法監(jiān)督權(quán)限也不夠清晰，導(dǎo)致執(zhí)法監(jiān)督力度不夠。在生態(tài)環(huán)境污染行政執(zhí)法領(lǐng)域內(nèi)，存在職責(zé)不清、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)模糊、權(quán)責(zé)脫節(jié)的情況，這就會形成行政執(zhí)法容易、有利益的情況下，多部門重復(fù)執(zhí)法，對于執(zhí)法困難的事項，卻沒有行政執(zhí)法部門管理，存在執(zhí)法監(jiān)督難的問題。部分生態(tài)環(huán)境保護事項行政執(zhí)法主體不明確、執(zhí)法事項和范圍不明確、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、行政執(zhí)法體系性不強，使行政執(zhí)法人員履職時遇到困難。行政執(zhí)法監(jiān)督作為生態(tài)環(huán)境保護的有力抓手，地方政府應(yīng)該在中央的統(tǒng)一指導(dǎo)下，結(jié)合地方實際，統(tǒng)籌考慮生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法監(jiān)督，構(gòu)建體系性、系統(tǒng)性強的行政執(zhí)法監(jiān)督制度，充分調(diào)動行政執(zhí)法主體的積極性，在生態(tài)環(huán)境保護工作中各盡其責(zé)、各顯其能，在促進(jìn)經(jīng)濟快速發(fā)展的同時切實做好生態(tài)文明建設(shè)工作。

3.4 生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法資金不足

生態(tài)環(huán)境保護和治理是一項龐雜且艱巨的任務(wù)，要耗費大量的人力、物力，更要引進(jìn)先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)手段作為監(jiān)測的有力工具，這就需要投入大量資金，作為生態(tài)環(huán)境保護和治理的保障。如新能源燃料推廣、淘汰落后且污染嚴(yán)重的工業(yè)產(chǎn)能，生產(chǎn)設(shè)備更新?lián)Q代等，均需要資金支持。但是，部分地方政府財政緊張，且多用于經(jīng)濟建設(shè)，而用于生態(tài)環(huán)境保護的資金較少，為生態(tài)環(huán)境保護工作增加了不小的壓力，很多污染工程項目無法落實。各地政府應(yīng)該為生態(tài)環(huán)境保護和治理留夠資金，并動員社會組織、企業(yè)投入資金，用于生態(tài)環(huán)境保護，同時開展綠色、環(huán)保項目，并加大生態(tài)環(huán)境保護人力、物力、財力的支持和保障。

4 生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法體制改革的建議

4.1 健全完善的生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)體系

生態(tài)環(huán)境是一個整體的有機系統(tǒng)，生態(tài)環(huán)境保護和治理也應(yīng)該進(jìn)行系統(tǒng)地思考。各地方相關(guān)部門應(yīng)該在國家立法的整體框架內(nèi)，結(jié)合本地實際，在生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)法律法規(guī)立、改、廢、釋過程中，堅持系統(tǒng)思維、全面統(tǒng)籌、整體考量的原則，從立法、執(zhí)法、監(jiān)督全鏈條考慮，厘清權(quán)責(zé)邊界，明確各項制度、強化執(zhí)法監(jiān)督力度、細(xì)化行政執(zhí)法流程，并要求定期對立法、執(zhí)法、監(jiān)督進(jìn)行全鏈條評估，發(fā)現(xiàn)問題要及時修訂、修正。各地在立法過程中可以參照總分的結(jié)果進(jìn)行立法，即綜合性法律法規(guī)+單行本法律法規(guī)相結(jié)合的形式，綜合性法律法規(guī)確定當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護總則性規(guī)定、綱領(lǐng)性規(guī)定，單行本法律法規(guī)進(jìn)行具體的權(quán)責(zé)劃分，明確行政執(zhí)法流程等內(nèi)容。要加快生態(tài)環(huán)境保護重點領(lǐng)域的立法進(jìn)度，如生態(tài)環(huán)境保護普法教育等相關(guān)內(nèi)容。宜在地市級立法的，省立法機關(guān)應(yīng)該放權(quán)給地市級進(jìn)行立法，更符合實際，更彰顯特色。立法應(yīng)該遵循邏輯自洽性，在立法過程中要加強違反上位法審核，加強法條重復(fù)和法條沖突性審核，保證法律法規(guī)不重復(fù)、不沖突，提升法律法規(guī)執(zhí)行的流暢性。對于可能出現(xiàn)的越權(quán)立法、違反上位法、違反憲法的情況，要及時審查，立即改正，不斷提高立法質(zhì)量。在完善生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)體系的過程中，還應(yīng)該建立健全法律責(zé)任承擔(dān)機制、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任機制、全民參與監(jiān)督機制、信用評價機制等機制體系，為行政執(zhí)法提供有力抓手。

4.2 建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度

生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法中，生態(tài)環(huán)境損害賠償是必不可少的內(nèi)容，建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度，明確賠償權(quán)利人和義務(wù)人的關(guān)系，對于生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法具有重要意義。完善的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度有利于磋商雙方建立良好的關(guān)系，避免不必要的行政訴訟和行政復(fù)議，可以節(jié)約時間成本，節(jié)約司法資源，提高行政執(zhí)法效率。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度要包含總則性內(nèi)容，明確磋商主體、啟動機制、范圍、程序、結(jié)果執(zhí)行等內(nèi)容，應(yīng)該保證磋商雙方地位平等。同時，要建立生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商政府責(zé)任制，明確政府職能部門的權(quán)責(zé)邊界，壓實部門責(zé)任，保證磋商制度發(fā)揮應(yīng)有的效用。

4.3 積極引導(dǎo)社會大眾共同參與生態(tài)文明建設(shè)

社會大眾是生態(tài)環(huán)境保護的重要參與力量，如果積極引導(dǎo)其參與到生態(tài)文明建設(shè)過程中，就能發(fā)揮其巨大作用。首先要通過以考核促業(yè)務(wù)的方式對生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法工作人員進(jìn)行培訓(xùn)、鍛煉，培養(yǎng)出一批懂生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)的專業(yè)人士，以及對企業(yè)、群眾耐心、熱心和細(xì)心的隊伍作宣講員，在廣大企業(yè)和群眾中進(jìn)行宣傳，引導(dǎo)社會大眾共同參與生態(tài)環(huán)境保護工作。由于行政執(zhí)法人員政策熟、流程熟、人頭熟，其工作能力和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)必然會提升，從而提高生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法質(zhì)量。各地政府要通過傳統(tǒng)媒體、自媒體、廣播宣傳等方式加強對生態(tài)環(huán)境保護理念的宣傳教育，貫徹落實“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)環(huán)境保護理念，充分調(diào)動社會組織和廣大群眾參與生態(tài)環(huán)境保護的積極性，讓人民群眾自覺參與到生態(tài)文明建設(shè)中。

4.4 應(yīng)用科學(xué)技術(shù)手段提升行政執(zhí)法質(zhì)量

開展生態(tài)環(huán)境保護工作要應(yīng)用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，提升生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法的科技化、信息化、智能化，盡量達(dá)到智慧化?！疤煅酃こ獭崩眯l(wèi)星遙感系統(tǒng)作為生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法的有力工具，可以準(zhǔn)確、實時地監(jiān)測并反饋大氣、地表、水源等生態(tài)環(huán)境主要領(lǐng)域的變化信息，應(yīng)該加強應(yīng)用。隨著國家衛(wèi)星體系的進(jìn)一步完善，互聯(lián)網(wǎng)+技術(shù)的不斷成熟，“天眼工程”將進(jìn)一步提質(zhì)升級，會越來越方便地監(jiān)測生態(tài)環(huán)境保護情況。

5 結(jié)語

在全國開展生態(tài)文明建設(shè)的大環(huán)境中，生態(tài)環(huán)境保護工作還存在一定的問題，如法律法規(guī)體系還不夠完善、執(zhí)法監(jiān)督不到位、社會公眾參與度不高等，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法質(zhì)量不高，生態(tài)環(huán)境損害治理不及時。通過對生態(tài)環(huán)境保護中存在的問題進(jìn)行分析，提出健全并完善生態(tài)環(huán)境保護的法律法規(guī)體系、建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度、積極引導(dǎo)社會大眾共同參與生態(tài)文明建設(shè)、應(yīng)用科學(xué)技術(shù)手段提升行政執(zhí)法質(zhì)量等四條建議，進(jìn)一步推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革，明確權(quán)責(zé)邊界，完善領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，提升生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法的質(zhì)量和效率。