推進省以下財政體制改革正當時

鄭 涌

內容提要：省以下財政體制是政府間財政關系的重要組成部分，是中央與地方財政關系的延伸和最后一公里。黨的十八大以來，我國中央與地方財政關系逐步理順，但省以下財政體制改革相對滯后。近期國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》（國辦發(fā)〔2022〕20 號），進一步明確了下一步完善省以下財政體制的改革路徑?？紤]到此次省以下財政體制改革所涉財政資源規(guī)模更大，情況更加復雜，更具挑戰(zhàn)性，作者建議在改革過程中，要加強財政資源統(tǒng)籌，遵循“先評估、后改革”的原則，規(guī)劃好改革的時間表和路線圖，通過對地方財政績效管理工作的考核，確保改革目標如期完成。

黨的十八大以來，我國中央與地方財政關系逐步理順，中央與地方財政事權和支出責任劃分改革向縱深推進，中央與地方收入劃分適時調整，財政轉移支付制度不斷完善。省以下財政體制是政府間財政關系的重要組成部分，是中央與地方財政關系的延伸和最后一公里。近期國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》（國辦發(fā)〔2022〕20 號，以下簡稱《意見》）具有重要意義，省以下財政體制改革正當其時。

一、分稅制以來省以下財政體制改革歷程

一般來講，政府間財政關系主要是指中央與地方財政關系，這里的“地方”是指省（自治區(qū)、直轄市、計劃單列市，下同）及省以下各級地方政府的總和。按照統(tǒng)一領導、分級管理的原則，我國的省以下財政體制，是在國務院統(tǒng)一領導下，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據各地實際情況確定。1994 年分稅制改革以來，中央與地方財政關系逐步完善，同時，財政部先后下發(fā)了一系列完善省以下財政體制的文件，指導各地區(qū)結合自身發(fā)展實際，積極探索創(chuàng)新、不斷完善省以下財政體制，取得了積極成效。

（一）分稅制后的首次調整

1994 年中央與地方實行分稅制改革后，1996 年財政部印發(fā)《關于完善省以下分稅制財政管理體制意見的通知》（財地字〔1996〕24 號），要求各地將分稅制體制落實到市、縣級，盡量按稅種收入劃分，省級財政承擔調節(jié)轄區(qū)內地區(qū)間財力差異的職責。

（二）所得稅收入分享改革后的二次調整

2002 年實行中央與地方所得稅收入分享改革后，國務院批轉財政部《關于完善省以下財政管理體制有關問題的意見》（國發(fā)〔2002〕26 號），要求各地結合所得稅收入分享改革，完善所屬市、縣財政管理體制，健全省對下轉移支付制度。

（三）緩解縣鄉(xiāng)財政困難的有力舉措

按照黨中央、國務院要求，中央財政在建立縣級基本財力保障機制的同時，2005 年財政部印發(fā)《切實緩解縣鄉(xiāng)財政困難的意見》（財預〔2005〕5 號），提出各地要創(chuàng)新省對縣、縣對鄉(xiāng)財政管理方式，探索“省直管縣”“鄉(xiāng)財縣管”的要求，增強基層政府基本公共服務保障能力。

（四）推動省直管縣改革

為理順省以下政府間財政分配關系，推動市縣政府加快職能轉變，更好地提供公共服務，《財政部關于推進省直管縣財政改革的意見》（財預〔2009〕78 號）提出，率先將糧食、油料、棉花、生豬生產大縣全部納入省直管縣改革范圍，力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進省直接管理縣財政改革，著力簡化財政級次，提高管理效率。

（五）近年來省以下財政體制改革不斷深化

黨的十八大以來，結合“營改增”改革，中央與地方增值稅分享比例由75∶25 調整至50∶50；中央與地方財政事權和支出責任劃分改革取得了積極進展，教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境、自然資源、公共文化、應急救援多個領域財政事權和支出責任劃分改革方案出臺，以往中央與地方財政事權和支出責任劃分不夠清晰的局面得到了明顯改變。同時，上述調整也影響到省以下各級政府的財政關系，因此，中央相關改革措施出臺時，也要求各省級人民政府參照中央做法，根據本地實際情況，組織推動本地區(qū)省以下財政體制改革工作。

二、分稅制以來省以下財政運行分析

分稅制以來，隨著各級地方政府財政實力的增強和省以下財政體制不斷完善，地方財政運行也出現(xiàn)了新中國成立以來的最好局面。但隨著經濟社會發(fā)展和客觀情況的變化，地方財政也面臨新的困難和挑戰(zhàn)。

（一）地方一般公共預算收入級次結構變化

從縱向看，1994-2002 年我國省級一般公共預算收入占地方一般預算收入的比重從17.1%上升到26%，此后6 年這一比重基本保持穩(wěn)定，這表明2002 年所得稅收入分享改革后，省級政府也比照中央財政的做法，提高所得稅收入分享比例，集中的收入大都用于對市縣的一般性轉移支付，旨在緩解縣鄉(xiāng)財政困難，縮小省以下地區(qū)間財力差距。2009 年開始省級一般預算收入占比逐步下降，2019 年降至20.9%，省級調控能力有所減弱。地市級一般公共預算收入占比從1994 年的41%降至2019 年的32.7%，而且近10 年來基本保持在32%左右。1994-2002 年縣級一般公共預算收入占比從41.8%下降到37.9%，此后逐步上升，2019 年增至46.9%，財力與事權的匹配度明顯提升（見圖1）。

圖1 1994-2019 年地方一般公共預算收入分級比重變化

（二）地方一般公共預算支出級次結構變化

從縱向看，1994-2001 年省級一般公共預算支出占地方公共預算支出的比重從24.4%上升至29.8%，2002 年以來這一比重呈下降趨勢，2019 年降至16.1%。1994-2019 年地市級一般公共預算支出占比從32.2%下降至28.8%，縣級一般公共預算支出占比從1994 年的43.3%提高至2019 年的55.2%，說明隨著各類民生政策的出臺，地方財政支出逐步向基層下沉（見圖2）。

圖2 1994-2019 年地方一般公共預算支出分級比重變化

（三）地方財政資源分配格局發(fā)生較大變化

除一般公共預算收支外，近10 多年來地方財政資源分配格局發(fā)生了較大變化，在省以下財政體制調整中未予以充分考慮，具體表現(xiàn)在以下幾方面：

一是政府性基金預算。2021 年全國政府性基金預算收入98023.71 億元，其中，中央級4087.71億元，地方級93936 億元，占比分別為4.2%和95.8%；全國政府性基金預算支出113661.01 億元，其中，中央本級3201.01 億元，地方級110460 億元，占比分別為2.8%和97.2%。政府性基金預算中的國有土地出讓收入規(guī)模較大，且分布不均衡，主要集中于東部和中西部經濟較為發(fā)達地區(qū)，市縣級政府占比較高。

二是地方政府債務。2021 年地方政府債務余額37.65 萬億元，其中，一般債務余額限額15.83萬億元、專項債務余額限額21.82 億元。從縱向分布看，地方政府債務90%以上集中在市縣兩級政府。按照相關規(guī)定，省級黨委和政府對本地區(qū)債務風險負總責，省以下各級黨委和政府按屬地原則和管理權限各負其責。

三是社會保險基金。2021 年全國社會保險基金預算收入94734.74 億元，其中，中央級1317.75億元，地方級93416.99 億元，分別占全國社會保險基金預算收入的1.4%和98.6%。全國社會保險基金預算支出87876.29 億元，其中，中央級1308.47 億元，地方級86567.82 億元，占比分別為1.5%和98.5%。目前企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金已經全部實現(xiàn)省級統(tǒng)收統(tǒng)支，自2022 年1 月1 日起啟動實施全國統(tǒng)籌，地方上繳中央部分全部用于再分配補助地方，重點支持基金收支缺口較大的省份。全國有6 個地方職工基本醫(yī)療保險基金和居民醫(yī)?；饘崿F(xiàn)省級統(tǒng)籌，其他大部分地方仍由地市級統(tǒng)籌。

（四）當前地方財政運行面臨的困難和挑戰(zhàn)

黨的十八大以來，雖然中央與地方政府權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的財政關系已經逐步形成，但一些地區(qū)省以下財政體制改革相對滯后，改革措施沒有及時跟進，一些省與市縣財政事權和支出責任劃分不盡合理、收入劃分不夠規(guī)范、有的轉移支付定位不清、一些地方“三?！眽毫^大、基本公共服務均等化程度有待提升。與此同時，當前我國經濟社會處于新發(fā)展階段，減稅降費力度加大，地方債還本付息高峰期即將到來，再加上疫情影響疊加，當前基層政府特別是一些經濟薄弱縣區(qū)財政運行壓力加大。此外，中央轉移支付資金直達機制和預算管理一體化等技術革命，以及全面實施預算績效管理改革等也對省以下財政體制提出了新的要求，亟需通過體制機制創(chuàng)新加以推進。

三、進一步推進省以下財政體制改革的建議

按照“十四五”規(guī)劃中關于“健全省以下財政體制，增強基層公共服務保障能力”的決策部署，《意見》明確要求要建立健全權責配置更為合理、收入劃分更加規(guī)范、財力分布相對均衡、基層保障更加有力的省以下財政體制，促進加快建設全國統(tǒng)一大市場，推進基本公共服務均等化，推動高質量發(fā)展，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家提供堅實保障。下一步完善省以下財政體制改革建議從以下方向發(fā)力。

（一）適度增強省級調控能力，從機制上提升基層保障能力

一是堅持以稅種屬性作為省以下收入劃分的基本依據?！兑庖姟芬?，在不扭曲市場的前提下，將稅基流動性強、分布不均、波動較大的收入作為省級收入或由省級分享較高比例；省級適度分享資源稅收入；金融、電力、石油、鐵路、高速公路等領域稅費收入，可作為省級收入，也可在相關市縣間合理分配；基層“三?！眽毫^大的地區(qū)以及區(qū)域間人均支出差距較大的地區(qū)，應逐步提高省級收入分享比例，增強省級統(tǒng)籌調控能力。

二是堅持以事權屬性作為省以下財政事權和支出責任劃分的基本依據。遵循基本公共服務受益范圍、信息管理復雜程度等原則，對需要跨區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調或外部性較強的事務，適度強化省級責任，更好發(fā)揮省級在全域統(tǒng)籌、跨區(qū)協(xié)調、綜合調控、統(tǒng)一管理等方面的作用。

三是推進省以下基本公共服務均等化?；鶎訌妱t國家強，基層安則天下安。《意見》提出，圍繞“兜底線、促均衡、保重點”目標，調整省以下轉移支付結構，優(yōu)化橫向、縱向財力格局，推動財力下沉，增強基層公共服務保障能力，推動落實中央重大決策部署。同時強調，省級因規(guī)范財政體制集中的收入增量，原則上主要用于對下級特別是縣級的一般性轉移支付，以財力的形式加大對基層縣區(qū)，以及困難地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)的傾斜支持等，確保基層“三?！辈怀鋈魏螁栴}。

（二）更加規(guī)范和公平，促進全國統(tǒng)一大市場的形成

一是強調省以下收支劃分更加規(guī)范。省內同一稅費收入在省與市、省與省直管縣、市與所轄區(qū)、市與所轄縣之間的歸屬和分享比例原則上應逐步統(tǒng)一；各級政府轉移支付比例一致，提高基本公共服務均等化水平。

二是實行“人、財、地”掛鉤機制。貫徹落實《中共中央 國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》要求，完善財政轉移支付和城鎮(zhèn)新增建設用地規(guī)模與農業(yè)轉移人口市民化掛鉤政策。

三是逐步清理不當干預市場和與稅費收入相掛鉤的補貼或返還政策。這也是從財政體制角度落實加快建設全國統(tǒng)一大市場的具體舉措，有利于清理廢除各地區(qū)含有地方保護、市場分割、指定交易等妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的政策，有利于抑制地方由于招商引資政策造成的惡性競爭，維護公平有序競爭的市場環(huán)境。

（三）適時開展績效評估，增強財政體制的適應性和有效性

一是探索建立省以下區(qū)域間均衡度評估機制，定期開展評估，評估結果作為適時穩(wěn)步調整省以下財政體制的依據。

二是嚴格各類轉移支付設立條件和決策程序，健全轉移支付定期評估和退出機制。轉移支付資金分配應與下級政府提供基本公共服務的成本相銜接，同時充分考慮下級政府努力程度，強化績效管理，適度體現(xiàn)激勵約束。

三是加強資金績效管理和監(jiān)督，探索建立以共同財政事權轉移支付和專項轉移支付為重點的后評價制度，將績效評價、后評價結果作為完善政策、安排預算、改進管理的重要依據。

（四）省以下財政管理重點工作不容忽視

為規(guī)范和加強財政體制相關管理工作，《意見》對開發(fā)區(qū)財政管理體制、省直接管理縣財政改革、縣級“三?！北Ｕ蠙C制、鄉(xiāng)財縣管、地方政府債務管理等涉及上下級政府間財政關系的工作提出了明確要求。特別強調要落實省級政府責任，健全地方政府債務限額分配機制。按屬地原則和管理權限壓實市縣主體責任，切實降低市縣償債負擔，加強開發(fā)區(qū)政府性債務管理，切實防范債務風險。

四、進一步完善省以下財政體制過程中需要重視的幾個問題

省以下財政體制調整是一場專業(yè)性、系統(tǒng)性很強的基礎性改革，涉及面廣，環(huán)環(huán)相扣，容易觸碰既得利益。目前省以下財政體制已經進入了攻堅階段，此次改革所涉財政資源規(guī)模更大，情況更加復雜，更具挑戰(zhàn)性，也需要付出更大的努力。為更好貫徹黨中央、國務院決策部署，改革過程中宜重視以下幾個問題：

（一）關于加強財政資源統(tǒng)籌的問題

考慮到省以下財政體制改革的艱巨性，財政部門應加強宣傳培訓，促進地區(qū)間溝通交流。地方各級政府要統(tǒng)一思想、提高政治站位，加強財政資源、資金、資產統(tǒng)籌，綜合考慮“四本預算”，特別是要將政府性基金、地方債務管理、社會保險基金納入省級以下財政體制規(guī)范范疇，構建科學高效的省以下財力格局。

（二）關于“先評估、后改革”的問題

大部分省份省以下財政體制都是多年來層層疊加形成的，在此次改革前，有必要全面系統(tǒng)評估現(xiàn)行省以下財政體制在新形勢下的適應性和匹配度，查找問題，有針對性地提出進一步完善財政體制的改革方案。改革要堅持“能改盡改”，問題多的大改，問題少的小改，先立后破，穩(wěn)步推進。

（三）關于規(guī)劃好時間表和路線圖的問題

各級地方政府完善省以下財政體制是落實“十四五”規(guī)劃的重點工作任務，2022 年時間已經過半，時間緊、任務重，各地應對照《意見》要求，明確時間表和路線圖，以時不我待的精神，積極推動改革目標如期完成。

（四）關于加強績效考核力度的問題

省以下財政體制屬于政府層面績效管理范疇，2022 年財政部印發(fā)了《地方財政管理績效考核辦法》（財預〔2022〕15 號），其中，省以下財政體制改革是一項重要的考核內容。有關部門要利用好對地方財政績效管理工作考核的指揮棒，督促各地方進一步理順省以下政府間財政關系，同時還要與其他省區(qū)相協(xié)調，防止造成地區(qū)間不公平競爭和國家整體利益受損，促進全國統(tǒng)一大市場的形成。