基于“包干制”管理模式下的高校財(cái)務(wù)報(bào)銷機(jī)制研究

●郭星彤

近年來，我國(guó)科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展，國(guó)家對(duì)各類科研項(xiàng)目投入不斷加大，也越來越關(guān)注科研人員。圍繞科研經(jīng)費(fèi)管理制度的改革持續(xù)深入，先后推出一系列改革舉措，目的在于激發(fā)科研人員的創(chuàng)新活力，探索出更加適應(yīng)科研規(guī)律的經(jīng)費(fèi)管理制度，科研經(jīng)費(fèi)“包干制”應(yīng)運(yùn)而生?？蒲薪?jīng)費(fèi)“包干制”突出在減少預(yù)算編制和調(diào)整，但是能否進(jìn)一步解決“報(bào)銷繁”的問題，探索出符合科研規(guī)律的報(bào)銷機(jī)制也是急需研究的課題。

一、科研經(jīng)費(fèi)“包干制”政策的發(fā)展歷程

自2016 年黨中央推進(jìn)“放管服”改革政策以來，始終貫徹要求改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費(fèi)使用和管理方式，經(jīng)過兩年的實(shí)施探索，至2018 年，國(guó)家再次提出要建立完善以信任為前提的科研管理機(jī)制，進(jìn)一步完善相關(guān)政策，推動(dòng)落實(shí)科研人員的管理自主權(quán)和經(jīng)濟(jì)權(quán)益。

到2019 年3 月國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中首次提出“包干制”理念，提出了開展項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用“包干制”改革試點(diǎn)。同年7 月，科技部等6 部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于擴(kuò)大高校和科研院所科研相關(guān)自主權(quán)的若干意見》。在差旅費(fèi)的報(bào)銷上，提出改革試點(diǎn)單位允許項(xiàng)目承擔(dān)單位對(duì)國(guó)內(nèi)差旅費(fèi)中的伙食補(bǔ)助費(fèi)、市內(nèi)交通費(fèi)和難以取得發(fā)票的住宿費(fèi)實(shí)行包干制。同年12 月，國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)、科學(xué)技術(shù)部、財(cái)政部共同印發(fā)《關(guān)于在國(guó)家杰出青年科學(xué)基金中試點(diǎn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用“包干制”的通知》，在國(guó)家杰出青年科學(xué)基金項(xiàng)目中試點(diǎn)實(shí)行“包干制”。

經(jīng)過“包干制”試點(diǎn)運(yùn)行，廣受科研人員好評(píng)，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)2021 年7月在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“簡(jiǎn)化預(yù)算編制，將設(shè)備費(fèi)等預(yù)算調(diào)劑權(quán)全部下放給項(xiàng)目承擔(dān)單位?！薄皩?duì)基礎(chǔ)研究類和人才類項(xiàng)目推行經(jīng)費(fèi)包干制?！薄凹哟罂蒲腥藛T激勵(lì)，提高科研項(xiàng)目間接費(fèi)用比例，科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中用于‘人’的費(fèi)用可達(dá)50%以上?！庇纱丝闯?，國(guó)家對(duì)于大力破除不符合科研規(guī)律的經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定的決心。

二、“包干制”政策的管理“痛點(diǎn)”

從“包干制”政策的發(fā)展歷程看來，國(guó)家對(duì)于科研經(jīng)費(fèi)管理政策的“放”是逐步的“放”，“管”是深入的“管”。但是初步探索的“包干制”落實(shí)實(shí)施還存在一定的“痛點(diǎn)”，沒有根本解決科研人員的財(cái)務(wù)報(bào)銷負(fù)擔(dān)。

1.“包干制”項(xiàng)目范圍窄。為徹底解放科研人員編制預(yù)算的壓力，“包干制”下的項(xiàng)目是無需申報(bào)預(yù)算的，但是目前實(shí)施“包干制”的科研項(xiàng)目?jī)H局限于國(guó)家自然科學(xué)基金中的部分項(xiàng)目，以及部分地方項(xiàng)目中的青年項(xiàng)目?？蒲腥藛T申請(qǐng)其他項(xiàng)目還是要弄清楚間接經(jīng)費(fèi)比例是多少、設(shè)備費(fèi)是什么等等。盡管執(zhí)行過程中預(yù)算調(diào)整得以簡(jiǎn)化，但仍需要進(jìn)行審批程序，導(dǎo)致科研人員要時(shí)刻關(guān)注項(xiàng)目預(yù)算不敢報(bào)，使科研人員束手束腳，影響科研進(jìn)度，使得財(cái)務(wù)報(bào)銷變得“難”。

2.審計(jì)檢查機(jī)制不明確。由于“包干制”無預(yù)算的規(guī)定，對(duì)于項(xiàng)目審計(jì)來說判斷支出是否合理就與審計(jì)人員的認(rèn)知程度和理解程度相關(guān)了。除此之外，盡管減少了項(xiàng)目的過程審計(jì)和中期檢查，但是卻增加了預(yù)審環(huán)節(jié)，增加了審計(jì)時(shí)間成本，而且科研項(xiàng)目的技術(shù)驗(yàn)收和財(cái)務(wù)驗(yàn)收是分開的，財(cái)務(wù)專家通常不懂技術(shù)，這就導(dǎo)致無法真正做到錢跟事走、錢花得合理。因此為了科研項(xiàng)目的順利實(shí)施，保證經(jīng)費(fèi)支出合理，高校往往會(huì)出臺(tái)各類費(fèi)用的管理辦法，為每一項(xiàng)支出畫上一個(gè)框框，使得財(cái)務(wù)報(bào)銷變得“嚴(yán)”。

3.科研激勵(lì)效果不明顯。換一種角度看，逐步的“放”也是高校政策落實(shí)不完善的體現(xiàn)，“包干制”下的管理政策，并沒有帶來立竿見影的成效。因?yàn)闉榱松暾?qǐng)到科研項(xiàng)目，做好前期準(zhǔn)備是科研人員的必修課，但項(xiàng)目的執(zhí)行一般3~5年，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的簡(jiǎn)化執(zhí)行和順利結(jié)題成為了科研人員的期盼，繁瑣的報(bào)銷流程、復(fù)雜的財(cái)務(wù)制度、審計(jì)的嚴(yán)苛檢查成為科研路上的絆腳石。國(guó)家政策在“放”，但是部分高校并沒有跟上節(jié)奏，導(dǎo)致科研人員需要記憶多種經(jīng)費(fèi)管理制度及報(bào)銷制度，浪費(fèi)很多時(shí)間精力，使得財(cái)務(wù)報(bào)銷變得“繁”。

三、“包干制”下的“報(bào)銷繁”問題原因

分析了“包干制”政策下的管理“痛點(diǎn)”，由“包干制”項(xiàng)目范圍窄、審計(jì)檢查機(jī)制不明確、科研激勵(lì)效果不明顯造成財(cái)務(wù)報(bào)銷“難”“嚴(yán)”“繁”的問題未能解決。

1.財(cái)務(wù)報(bào)銷政策多且細(xì)。高校財(cái)務(wù)制度要隨著國(guó)家政策的變化而不斷更新，結(jié)合本校實(shí)際制定報(bào)銷政策，比如說會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、設(shè)備費(fèi)等，財(cái)務(wù)人員時(shí)常會(huì)產(chǎn)生記憶偏差，對(duì)于科研人員來說要了解全部的管理政策就是更難了。而且國(guó)家政策和社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況的變化很快，盡管文件出臺(tái)后財(cái)務(wù)人員會(huì)第一時(shí)間公布、宣傳、講解，但是沒有真正遇到的時(shí)候，理解起來會(huì)存在偏差，并不會(huì)實(shí)時(shí)地關(guān)注此類信息的更新，故而造成財(cái)務(wù)信息不對(duì)稱。

2.財(cái)務(wù)報(bào)銷流程雜且繁。為了解決排隊(duì)報(bào)銷的問題，高校基本都開通了網(wǎng)上報(bào)銷平臺(tái)，采取“投遞式”報(bào)賬的方式，報(bào)賬人員可以完成財(cái)務(wù)報(bào)銷預(yù)約并能夠跟蹤查詢報(bào)賬狀態(tài)。但是其中報(bào)銷每一項(xiàng)事項(xiàng)都有不同程度的報(bào)銷審批流程和報(bào)銷附件。比如，差旅費(fèi)需要填寫起止地點(diǎn)、出差時(shí)間、人員、事由、票據(jù)張數(shù)和金額等信息；發(fā)放勞務(wù)費(fèi)要在其他系統(tǒng)中填寫職稱、標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)放金額等信息；舉辦會(huì)議、因公出國(guó)、購(gòu)買設(shè)備，更加需要經(jīng)過復(fù)雜的各部門審批才能報(bào)銷。一些可家用的物品實(shí)際是科研使用的，需要科研人員寫出具體用途的證明材料才可以報(bào)銷，因此報(bào)銷一筆費(fèi)用需要反復(fù)奔波財(cái)務(wù)部門。

3.財(cái)務(wù)報(bào)銷系統(tǒng)不健全。利用網(wǎng)上報(bào)銷平臺(tái)，預(yù)約報(bào)銷和財(cái)務(wù)查詢的效率得到明顯提高，為科研人員帶來了便利，但仍然存在一些弊端，財(cái)務(wù)信息化軟件包括憑證賬務(wù)處理系統(tǒng)、預(yù)算管理系統(tǒng)、工資發(fā)放系統(tǒng)、銀行對(duì)賬系統(tǒng)、差旅預(yù)約系統(tǒng)等功能模塊。但各個(gè)功能模塊之間互相獨(dú)立，部分信息互通存在瓶頸，無法完全做到資源共享。而且在學(xué)校信息化建設(shè)中，與人事、資產(chǎn)、科研等部門的信息交互也存在壁壘，財(cái)務(wù)報(bào)銷中涉及人事信息、資產(chǎn)信息、科研項(xiàng)目信息等，則科研人員將成為信息的傳遞者和搬運(yùn)者，造成報(bào)銷效率低下。

四、探索真正解放科研人員的報(bào)銷機(jī)制

1.國(guó)家層面做好“包干制”的配套舉措，保障經(jīng)費(fèi)執(zhí)行。推行“包干制”制度之后，簡(jiǎn)化項(xiàng)目預(yù)算編制，注重科研實(shí)效性，有助于快速地投入科學(xué)研究，但是執(zhí)行、管理和產(chǎn)出方面同樣關(guān)鍵。

（1）轉(zhuǎn)變科研人員觀念。管理變革也是觀念上的變革，“包干制”的提出是一種經(jīng)費(fèi)管理觀念的轉(zhuǎn)變。首先科研人員的觀念要轉(zhuǎn)變，科研經(jīng)費(fèi)是屬于學(xué)校經(jīng)費(fèi)而不是科研人員的“自留地”，要重視財(cái)務(wù)管理，按照財(cái)務(wù)規(guī)定執(zhí)行；其次為科研人員提供穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障，讓他認(rèn)為只要科研成果做得好，無需通過套取科研費(fèi)，也能獲得與之匹配的經(jīng)濟(jì)收入和名譽(yù)收入。

（2）建立科研誠(chéng)信體系。建立科研誠(chéng)信體系，不能只停留在文件和制度上，要進(jìn)一步明確科研誠(chéng)信建設(shè)的各主體職責(zé)，加強(qiáng)與上級(jí)部門之間的溝通、協(xié)同、聯(lián)動(dòng)，形成推進(jìn)科研誠(chéng)信建設(shè)合力。由主管部門初評(píng)，建立科研誠(chéng)信庫(kù)，并向高校管理層開放查詢權(quán)限，便于簡(jiǎn)化報(bào)銷手續(xù)。

（3）規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)檢查。從重檢查轉(zhuǎn)變?yōu)橹亟Y(jié)果，才能真正意義上的簡(jiǎn)化報(bào)銷難問題，通過檢查是否套取科研經(jīng)費(fèi)，判斷是否為真票真業(yè)務(wù)，合規(guī)合法合理即可，一旦發(fā)現(xiàn)有違規(guī)行為，加強(qiáng)行政處罰等高成本處罰方式，才能讓科研人員真的大展拳腳。

2.高校層面抓好“包干制”的執(zhí)行落實(shí)，助力財(cái)務(wù)報(bào)銷。繁瑣的財(cái)務(wù)管理是無法管理出科技創(chuàng)新成果的，要通過優(yōu)化、完善、一體的財(cái)務(wù)報(bào)銷機(jī)制才能做到真正解放科研人員。

（1）建立承諾制度。國(guó)家給予科研人員更多授權(quán)，科研人員應(yīng)用實(shí)際行動(dòng)表明自己值得被信任，通過信用系統(tǒng)，評(píng)價(jià)較好的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在項(xiàng)目立項(xiàng)初期簽署承諾書，報(bào)銷過程無需反復(fù)補(bǔ)充說明，提高報(bào)銷效率。

（2）簡(jiǎn)化報(bào)銷流程。一是報(bào)銷流程扁平化。打破學(xué)?！獙W(xué)院—負(fù)責(zé)人的三級(jí)管理責(zé)任制，采取項(xiàng)目負(fù)責(zé)人“一支筆”審批機(jī)制，縮短審批流程。二是報(bào)銷流程精簡(jiǎn)化。全面梳理各類業(yè)務(wù)的報(bào)銷流程，聯(lián)合業(yè)務(wù)部門商討，確定需簡(jiǎn)化的審批流程。三是報(bào)銷流程表單化。將報(bào)銷流程做成清晰明了的表單，形成標(biāo)準(zhǔn)化的辦事流程，使財(cái)務(wù)報(bào)銷不走彎路。

（3）完善信息系統(tǒng)。以完整的報(bào)銷流程為基礎(chǔ)，結(jié)合科研需求開發(fā)一體化財(cái)務(wù)系統(tǒng)，建立以科研項(xiàng)目為中心，對(duì)接財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、材料采購(gòu)系統(tǒng)、會(huì)議審批系統(tǒng)、人員經(jīng)費(fèi)審批、內(nèi)控系統(tǒng)等的全流程管理系統(tǒng)。通過智能化的財(cái)務(wù)報(bào)銷系統(tǒng)，將報(bào)銷業(yè)務(wù)模塊化，使每項(xiàng)支出業(yè)務(wù)對(duì)接各業(yè)務(wù)部門，實(shí)現(xiàn)信息共享和串聯(lián)，提高審批效率。同時(shí)將內(nèi)控機(jī)制、授權(quán)審批等控制手段有效的嵌入到報(bào)銷申請(qǐng)環(huán)節(jié)，及時(shí)判斷關(guān)聯(lián)交易、風(fēng)險(xiǎn)單位、支出標(biāo)準(zhǔn)等問題，實(shí)現(xiàn)報(bào)銷業(yè)務(wù)全流程、報(bào)銷業(yè)務(wù)場(chǎng)景全覆蓋、管控手段深度融合的報(bào)銷管理模式。

（4）強(qiáng)化服務(wù)體系。財(cái)務(wù)人員要在財(cái)務(wù)政策解讀上下功夫，將文件變成模塊化的通俗易懂的提示，嵌入到財(cái)務(wù)報(bào)銷系統(tǒng)，一個(gè)端口可以了解到所有的報(bào)銷規(guī)則。不斷落實(shí)完善財(cái)務(wù)助理制度，財(cái)務(wù)人員積極參與財(cái)務(wù)助理的培訓(xùn)工作，擴(kuò)大財(cái)務(wù)隊(duì)伍力量，提高財(cái)務(wù)助理工作水平，為科研人員解決財(cái)務(wù)問題。

五、結(jié)語(yǔ)

在深化“放、管、服”改革下，科研經(jīng)費(fèi)“包干制”的提出是對(duì)減輕科研人員負(fù)擔(dān)的大膽探索，仍需進(jìn)一步擴(kuò)寬包干范圍、建立誠(chéng)信體系、完善報(bào)銷機(jī)制，在順應(yīng)科研管理工作發(fā)展規(guī)律的同時(shí)，提高經(jīng)費(fèi)的使用效益，使錢花在刀刃上，切實(shí)發(fā)揮好科研經(jīng)費(fèi)的保障和激勵(lì)作用。