“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下中國糧食安全的機遇與挑戰(zhàn)

徐 虎，呂文慧

（南京財經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，江蘇 南京 210023）

糧食問題是治國理政的頭等大事，一直受到黨中央的高度重視。隨著我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中所占的份額越來越低，糧食安全問題日益凸顯。據(jù)聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織（FOA）報告顯示，2020年全世界大約有6.9億人處于饑餓的狀態(tài)，目前世界上正面臨著50年以來最嚴重的糧食危機[1]。

“雙循環(huán)”指的是要立足國內(nèi)市場，充分發(fā)揮國內(nèi)需求潛力，在暢通國內(nèi)大循環(huán)的基礎(chǔ)上，擴大對外開放，重塑國際經(jīng)濟外循環(huán)，從而實現(xiàn)國內(nèi)國際雙循環(huán)的良性互動[2]。這與我國“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的糧食安全戰(zhàn)略是相一致的?；诖?，本文擬對“雙循環(huán)”下我國糧食安全所面臨的機遇與挑戰(zhàn)進行研究，以期為保障國家糧食安全提供參考。

1 “雙循環(huán)”下保障糧食安全的必要性

糧食安全是指所有人在任何時候都可以獲得足夠、富有營養(yǎng)的糧食來滿足其健康生活的食物需要[3]。健康除了具有本身固有的重要內(nèi)在價值外，還對人類發(fā)展的其他各個維度有著不同程度的工具性價值。因而保障糧食安全可視作國家或個人的健康投資行為。2021年是“十四五”的開啟之年，而且是我國第二個百年計劃即將開局的重要時期。無論是我國的內(nèi)部環(huán)境還是外部環(huán)境都將會在未來的一段時期中發(fā)生許多復(fù)雜的變化。從內(nèi)部環(huán)境來看，我國已進入老齡化社會，使得勞動力供給規(guī)模減少，而我國經(jīng)濟正轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，需要根據(jù)國內(nèi)需求情況來提升供給體系質(zhì)量。據(jù)統(tǒng)計[4]，2000—2020年，中國60歲老年人口比重增長幅度高出全世界平均增幅約5.1%，也高出發(fā)達國家將近2.5%。因此保障糧食安全有利于促進健康投資發(fā)展，提高勞動者的工作能力，增強經(jīng)濟的競爭力。從外部環(huán)境來看，目前單邊主義、貿(mào)易保護主義等逆全球化趨勢愈發(fā)明顯，全球經(jīng)濟都呈現(xiàn)下滑趨勢。在此特殊背景下，推動發(fā)展“雙循環(huán)”格局不僅符合應(yīng)對復(fù)雜多變的國際經(jīng)濟環(huán)境的現(xiàn)實邏輯，而且滿足化解國內(nèi)糧食安全的現(xiàn)實需要。

影響“雙循環(huán)”新的發(fā)展格局的一個重要因素便是糧食安全。現(xiàn)有文獻關(guān)于我國糧食安全與構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局之間的關(guān)系達成了較多的共識。張琛等[5]的研究觀點表明重視和保障糧食安全成為了“雙循環(huán)”發(fā)展格局的首要任務(wù)。李治[6]認為只有在構(gòu)建“雙循環(huán)”發(fā)展格局的同時重視“糧食產(chǎn)業(yè)雙循環(huán)”的構(gòu)建，才可以穩(wěn)定地保障糧食安全。確保糧食安全，構(gòu)建“糧食產(chǎn)業(yè)雙循環(huán)”是“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的重要內(nèi)容。張哲晰等[7]則認為糧食安全是國家穩(wěn)定的牢固基石，其為構(gòu)建“雙循環(huán)”格局奠定了扎實的基礎(chǔ)。梅李軍[8]認為三農(nóng)是我國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的重要驅(qū)動力量，是新發(fā)展格局的潛力后勁來源。

1.1 糧食安全穩(wěn)定促進“雙循環(huán)”新發(fā)展格局

具有充足的糧食儲備和優(yōu)化的糧食結(jié)構(gòu)是提升國內(nèi)大循環(huán)質(zhì)量的前提條件。由圖1可知，我國人均糧食產(chǎn)量自2015年開始穩(wěn)定在470 kg以上，超國際公認的400 kg糧食安全線，基本實現(xiàn)了谷物自給。而且我國倉儲現(xiàn)代化水平較高，在老糧庫的基礎(chǔ)上，不斷擴大規(guī)模，完善設(shè)施，建立了一批現(xiàn)代化新糧倉，使得我國的儲糧能力總體上達到了世界較為先進的水平。據(jù)《中國的糧食安全》白皮書統(tǒng)計數(shù)據(jù)所示，我國2018年倉房倉容為6.7億t，谷物自給率保持在95%以上[5]。此外，從糧食的結(jié)構(gòu)上來看，我國主糧產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化?！秶医y(tǒng)計局關(guān)于2021年糧食產(chǎn)量數(shù)據(jù)的公告》顯示，2021年全國糧食總產(chǎn)量為68 285萬t，其中三大谷物（稻谷、小麥、玉米）的總產(chǎn)量為62 234萬t，占糧食總產(chǎn)量的比例為91.14%，比2020年增加了1 556萬t[9]。

圖1 2011—2020年中國糧食及主要品種產(chǎn)量

1.2 糧食安全是“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的重要內(nèi)容

國內(nèi)大循環(huán)作為“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的重要主體，其目的是在暢通國內(nèi)經(jīng)濟大循環(huán)的基礎(chǔ)上，開展更深層次的對外開放，進而推動國內(nèi)國際雙循環(huán)形成良性的發(fā)展態(tài)勢。這一觀點也與我國制定的“立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口”的糧食安全戰(zhàn)略相一致。事實證明，糧食安全對于維護社會穩(wěn)定、國家安全起著關(guān)鍵性的壓艙石作用。1997年的亞洲金融危機、2008年的全球金融危機以及新冠疫情都充分展示了糧食安全的重要性。此外，構(gòu)建新發(fā)展格局的一個內(nèi)在要求便是全方位高水平的對外開放。隨著我國農(nóng)業(yè)對外開放的范圍擴大、領(lǐng)域拓寬，可以加快我國培育跨國大糧商的步伐，加大全球糧農(nóng)治理話語權(quán)，增強我國農(nóng)產(chǎn)品海外供應(yīng)鏈的穩(wěn)定性。因此，構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局首要任務(wù)就是助力糧食安全，即確保“口糧絕對安全”。

2 “雙循環(huán)”新發(fā)展格局為我國糧食安全帶來的機遇

“雙循環(huán)”的要點在于循環(huán)，而整個經(jīng)濟循環(huán)分為生產(chǎn)、分配、流通、消費4個階段，因而“雙循環(huán)”新發(fā)展格局必須要立足于這4個環(huán)節(jié)，以內(nèi)需作為推動力，實現(xiàn)國內(nèi)市場的良性循環(huán)，這與我國“以我為主，立足國內(nèi)”的糧食安全戰(zhàn)略是相吻合的。國內(nèi)循環(huán)順暢的同時要堅持“適度進口”的戰(zhàn)略方針，通過提高開放水平的方式，增大對全球資源要素的吸引力，從而實現(xiàn)國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的目標。因此，“雙循環(huán)”新發(fā)展格局為我國糧食安全帶來了以下4個方面的機遇。

2.1 糧食產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級

當下我國科技創(chuàng)新的能力較為薄弱，在與美國的經(jīng)貿(mào)摩擦中頻頻遭到其科技封鎖[10]。因而，為了應(yīng)對復(fù)雜形勢的“雙循環(huán)”新發(fā)展格局勢必會對科技創(chuàng)新提出更高的要求，從而引發(fā)了新一輪科技革命，促進了糧食產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新的提升，其對糧食產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響主要體現(xiàn)在兩個方面：

一是糧食產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新發(fā)展。自從1949年后，中國的育種技術(shù)不斷發(fā)展，相繼培育出了紅蓮型、汕優(yōu)2號、超級粳稻等一大批雜交稻品種。國際生物育種技術(shù)的變革，有效地推動農(nóng)業(yè)發(fā)展，成為糧食產(chǎn)業(yè)迭代升級的新引擎?，F(xiàn)如今我國農(nóng)作物良種覆蓋率高達96%以上，并對我國糧食的增產(chǎn)量有著45%的貢獻率。由此可知，培育和種植優(yōu)良的農(nóng)作物品種對我國糧食產(chǎn)量能夠穩(wěn)定增長起著重要的支撐作用[11]。

二是推動糧食產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。目前我國糧食產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目標逐漸從高速增收轉(zhuǎn)向了高質(zhì)量發(fā)展。近年來，大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新一代數(shù)字技術(shù)介入到了各個領(lǐng)域當中，而且人們對于糧食需求已從“吃得飽”轉(zhuǎn)變成了“吃得好”，所以單一的產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展模式已經(jīng)無法適應(yīng)當下多元化的市場需求。因此，在糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中融入物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等因素，不但可以完善糧食產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，而且可以推動我國糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

2.2 完善糧食市場體系

一方面，當下我國糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間糧食供給不平衡現(xiàn)象愈發(fā)嚴重，而“國內(nèi)大循環(huán)”的暢通需要打通城鄉(xiāng)循環(huán)、要素循環(huán)等通道。故“國內(nèi)大循環(huán)”通過區(qū)域之間的協(xié)同合作，間接完善了區(qū)域合作機制，這有助于形成多元市場主體格局，營造糧食產(chǎn)業(yè)公平競爭的市場環(huán)境。

另一方面，暢通“國內(nèi)大循環(huán)”的重要任務(wù)之一就是建立全國統(tǒng)一市場，因此糧食市場交易體系的改革已不可逆轉(zhuǎn)。隨著糧食加工、運輸?shù)攘鞒痰囊惑w化，全國將形成統(tǒng)一的糧食電子交易平臺。與此同時，為了適應(yīng)新形勢下的糧食市場體系，國家將會實行更加完善的糧食交易體系。

2.3 加快糧食產(chǎn)業(yè)對外開放

隨著“一帶一路”倡議的不斷推進，我國糧食企業(yè)“走出去”的步伐也在不斷加快?！耙粠б宦贰毖鼐€60多個國家為我國糧食企業(yè)帶來了巨大的市場，并且隨著“一帶一路”的深化，我國農(nóng)業(yè)與世界農(nóng)業(yè)的融合程度將進一步加深，從而實現(xiàn)與沿線國家深度合作的目標，提升對國際糧食貿(mào)易產(chǎn)業(yè)鏈的控制能力。

此外，“雙循環(huán)”新發(fā)展格局有利于增強中國糧食企業(yè)的國際競爭力。當今，全世界近80%的糧食市場交易量都控制在國際“四大糧商”的手中，我國的部分糧食市場也位列其中[12]。因此，盡管我國是糧食生產(chǎn)大國和進口大國，但在國際定價等方面沒有太多的話語權(quán)。在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的號召下，國外先進科技將被“引進來”，實現(xiàn)資本與技術(shù)的緊密結(jié)合，對提升我國在國際糧食市場的話語權(quán)有一定幫助。

2.4 促進糧食產(chǎn)業(yè)消費升級

一是消費方式升級。在數(shù)字化的引領(lǐng)下，我國居民逐漸開始追求高質(zhì)高效的服務(wù)型消費，其主要形式就是依托互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)的“線上+線下”消費模式，例如在線拼團、網(wǎng)上教育、到家服務(wù)等新業(yè)態(tài)。這自然就要求糧食企業(yè)順應(yīng)消費發(fā)展趨勢，構(gòu)建多層次的服務(wù)型消費供給體系。較為成功的案例就是盒馬，盒馬通過“大農(nóng)業(yè)+新零售”的結(jié)合，整合其食品供應(yīng)鏈，于2019年實現(xiàn)銷售額400億元，排名全國超市第6位。

二是消費能力升級。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的大背景下，我國農(nóng)村居民收入水平得到了顯著提高。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村居民人均消費支出由2013年的7 485元增長至2020年13 713元，表明農(nóng)村具有廣闊的消費市場[13]。因此，糧食產(chǎn)業(yè)可以轉(zhuǎn)移經(jīng)營重心，不斷激發(fā)農(nóng)村地區(qū)的消費活力，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村雙振興的目標。

3 “雙循環(huán)”新發(fā)展格局給我國糧食安全帶來的挑戰(zhàn)

3.1 糧食安全內(nèi)循環(huán)受阻

從整體上看，我國的糧食安全得到了保障，糧食總產(chǎn)量穩(wěn)步上升，但是國內(nèi)糧食播種面積、糧食單位面積產(chǎn)量遇到了發(fā)展瓶頸。由圖2可知，我國糧食播種面積近年來在逐漸減少，而糧食總產(chǎn)量之所以保持高產(chǎn)，主要得益于糧食單產(chǎn)的提高。但與發(fā)達國家相較而言，我國糧食單產(chǎn)存在增長不穩(wěn)定，生產(chǎn)技術(shù)有待提升的問題。我國糧食安全內(nèi)循環(huán)在要素供給方面存在嚴峻挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

圖2 2011—2020年我國糧食作物播種面積及糧食單位面積產(chǎn)量

一方面，我國糧食作物播種的面積在逐漸減少，加上二三產(chǎn)業(yè)對于土地資源的需求不斷擴大，進一步惡化了農(nóng)作物土地供給資源不足的局面。此外，由于農(nóng)村土地資源發(fā)展空間沒有得到最大化的開拓，使得有限的土地資源變得更加稀缺。據(jù)統(tǒng)計[14]，我國2020年閑置的宅基地面積約為0.067億hm2，其閑置率約為10.7%。

另一方面，據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，鄉(xiāng)村人口數(shù)在逐年減少。受城鎮(zhèn)高收入的吸引，農(nóng)村主要的青年勞動力都外出打工，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)種植技能逐漸失傳，而留守在農(nóng)村的老年人和文化素質(zhì)較低的人難以學(xué)習現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)種植技術(shù)，不但令大量的土地拋荒，加劇了當下農(nóng)作物土地資源緊缺的情況，還使得新一代農(nóng)民處于“斷層”階段，延緩了糧食提速增效的進程。

3.2 糧食安全外循環(huán)不暢

從圖3可以看出，我國糧食進口數(shù)和出口數(shù)之間有較大差距，并且進口遠大于出口。2014—2021年，糧食進口量整體的發(fā)展趨勢是上升的，近3年有小幅上升；糧食出口量在2016—2019年逐年上升，2020—2021年有小幅下降。而糧食進口量則始終遠高于糧食出口量。我國國際糧食市場進出口比例嚴重失調(diào)，對于國際糧食市場產(chǎn)生較強的依賴性，這給我國的糧食安全積累了較大的貿(mào)易風險。這一現(xiàn)象直接導(dǎo)致了糧食價格會有所波動。例如，全球第三大米出口國泰國于2020年3月24日起限制大米及相關(guān)產(chǎn)品出口，世界最大的小麥出口國俄羅斯也限制了小麥等糧食出口總量，此外還有印度、哈薩克斯坦等主要糧食生產(chǎn)國紛紛限制了農(nóng)產(chǎn)品的出口。隨著國際上糧食出口限制狀況的加劇，將會使得全球糧食供給不足，抬高國際糧食價格，從而對全球的糧食產(chǎn)業(yè)鏈和糧食供應(yīng)鏈帶來巨大影響。

圖3 2014—2021年中國糧食進出口對比

此外，我國糧食進口市場也相對集中。以大米為例，美國、泰國、加拿大是中國的主要進口國。這種糧食進口來源國的集中化、單一化現(xiàn)象將進一步加大糧食海外貿(mào)易的不確定性，為我國糧食安全帶來更大的挑戰(zhàn)。

3.3 糧食安全內(nèi)外循環(huán)銜接不緊密

實現(xiàn)糧食安全內(nèi)外循環(huán)緊密銜接的重點在于打通流通環(huán)節(jié)。從目前的發(fā)展狀況來看，我國糧食流通環(huán)節(jié)存在一些不足。

第一，糧食流通市場效率較低。隨著糧食市場改革推進，國內(nèi)涌現(xiàn)出了大量的收購商、批發(fā)商，但沒有形成規(guī)范化、有組織的糧食市場。相比于發(fā)達國家效率高、成本低的糧食流通環(huán)節(jié)，我國糧食流通需要經(jīng)過層層市場環(huán)節(jié)，市場效率低下。

第二，糧食運輸能力較弱。國內(nèi)糧食流通以鐵路為主，部分地區(qū)如西部地區(qū)的公路等基礎(chǔ)交通設(shè)施較為落后，限制了其糧食運輸能力。而且在運輸過程中，主要采取包糧運輸方式，這種落后的包裝方式損耗大、易污染，間接提高了糧食的最終價格。

第三，國際糧食市場話語權(quán)弱。我國沒有國際大糧商，在全球糧食貿(mào)易與流通體系中，沒法為國內(nèi)糧企提供穩(wěn)定的糧食貿(mào)易環(huán)境，這對我國糧食安全內(nèi)外循環(huán)銜接帶來了不利影響。

4 “雙循環(huán)”新發(fā)展格局下保障我國糧食安全的措施與建議

4.1 暢通糧食安全內(nèi)循環(huán)

第一，要堅守“藏糧于地”戰(zhàn)略，嚴防死守耕地紅線。糧食供給能力提升的關(guān)鍵在于提高耕地的利用效率，要加強對耕地的綜合管理，盤活荒廢的土地。第二，要落實“藏糧于技”戰(zhàn)略，讓科技進步成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要助推力。目前良種對我國糧食增產(chǎn)的貢獻為45%，還有較大的上升空間。因此需要國家政策引導(dǎo)企業(yè)形成科技創(chuàng)新、種子研發(fā)等新一代研發(fā)體系，增強糧食產(chǎn)業(yè)的核心競爭力，實現(xiàn)糧食安全與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技相統(tǒng)一。第三，要實施“藏糧于民”戰(zhàn)略，提高農(nóng)民自身素質(zhì)?！笆奈濉睍r期，高質(zhì)量發(fā)展是農(nóng)業(yè)的主攻方向，這對種糧主體的自身素質(zhì)提出了更高要求，所以應(yīng)當大力培養(yǎng)“綠領(lǐng)”新農(nóng)民，加快我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的步伐。

4.2 暢通糧食安全外循環(huán)

第一，鼓勵建設(shè)海外生產(chǎn)基地，深化與外資的合作，借助國外先進的技術(shù)提高我國糧食產(chǎn)量，減少糧食進出口比例失衡的壓力。第二，拓寬糧食進口多元化格局，以“一帶一路”沿線國家作為重點糧食貿(mào)易伙伴，建立健全糧食安全保障體系，打造中國“海外糧倉”，同時要從未來全球糧食發(fā)展格局進行規(guī)劃，繼續(xù)深化與俄羅斯、泰國、印度等周邊國家的糧食合作，進一步保障我國糧食安全。

4.3 緊密銜接糧食安全內(nèi)外循環(huán)

第一，國家應(yīng)逐步開放糧食生產(chǎn)、收購等業(yè)務(wù)，將社會資本引進糧食流通市場，形成國企與民企良好競爭的發(fā)展格局，充分激發(fā)糧食市場的活力。第二，完善糧食運輸?shù)幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，補齊糧食流通產(chǎn)業(yè)短板，提高糧食流通現(xiàn)代化水平。第三，統(tǒng)籌利用好國內(nèi)國際兩個市場，加快我國糧食企業(yè)“走出去”的步伐，鼓勵其發(fā)揮自身優(yōu)勢，積極參與國際糧食安全治理，提升我國在國際糧食市場的話語權(quán)、影響力和控制力。