新加坡糧食安全分析

肖 陽，李德華，趙 陽

（國際關(guān)系學(xué)院，北京 100089）

新加坡是一個(gè)城市國家，城鎮(zhèn)化水平高、耕地面積少、糧食自給率極低、糧食安全對外依存度高是其基本國情，因此世界糧食價(jià)格的波動和糧食市場供應(yīng)的不穩(wěn)定對其糧食安全造成的沖擊更加強(qiáng)烈。在2022年俄烏沖突對世界糧食市場造成強(qiáng)烈沖擊、全球糧食危機(jī)一觸即發(fā)的背景下，新加坡作為一個(gè)富裕的發(fā)達(dá)國家所面臨的保障糧食安全的困境尤其值得關(guān)注。

新加坡獨(dú)立后，取得了經(jīng)濟(jì)上的巨大成功，其居民收入水平也不斷提高，新加坡不僅解決了島上568萬人的食物供給問題，而且新加坡人的飲食結(jié)構(gòu)也得到了改善，在食物方面的消費(fèi)也更加多元。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)生活質(zhì)量也不斷提高，新加坡人的膳食和營養(yǎng)結(jié)構(gòu)逐漸向多元和均衡發(fā)展。2021年，新加坡人均消費(fèi)約390個(gè)雞蛋、100 kg蔬菜、22 kg海鮮、62 kg肉類和76 kg水果[1]。從紙面數(shù)據(jù)來看，新加坡人的飲食質(zhì)量可以說是達(dá)標(biāo)的，其飲食結(jié)構(gòu)平衡且合理，攝入的熱量和脂肪較為合理，并且總體處于健康狀態(tài)。

但新加坡糧食安全的現(xiàn)狀仍不容樂觀。新加坡國土狹小，耕地資源不足，90%以上的食物依賴進(jìn)口，從2018年的數(shù)據(jù)來看，新加坡本地農(nóng)場僅生產(chǎn)其國內(nèi)需求的13%的蔬菜、9%的魚類和24%的雞蛋。到2021年，新加坡的雞蛋自給率為31%，海產(chǎn)自給率為8%，蔬菜自給率為4%[1]。就肉類而言，2018年新加坡本土生產(chǎn)豬肉19 611 t、家禽肉106 779 t、牛肉僅35 t，進(jìn)口豬肉128 603 t、家禽肉172 272 t、牛肉52 952 t；就谷物來說，2018年進(jìn)口大米287 092 t、小麥粉115 316 t，本土產(chǎn)出與實(shí)際需求之間有巨大差距[2]。總體來說，新加坡自獨(dú)立以來糧食愈發(fā)依賴進(jìn)口，對外依賴程度越來越高。2022年1月，新加坡受新冠疫情影響核心通脹升至2.4%，達(dá)到10年來的新高。消費(fèi)物價(jià)指數(shù)從2000年的72.48到2020年的109.30[3]。2022年2月初，新加坡國內(nèi)發(fā)生了囤積物資的“搶購潮”，超市的糧食被居民一搶而光，盡管新加坡政府多次聲明糧食供應(yīng)是充足的，但依舊無法阻止民眾搶購，由于新加坡的金融城市屬性，服務(wù)業(yè)占其國內(nèi)經(jīng)濟(jì)比重超過70%，因此新加坡無法像其他國家一樣進(jìn)行疫情防控，在新冠疫情得不到有效遏制的多事之秋，糧食安全將成為長期困擾新加坡的難題。

1 新加坡糧食安全的困境

結(jié)合新加坡的實(shí)際糧食安全現(xiàn)狀，從“糧食安全”角度，分析新加坡的“糧食風(fēng)險(xiǎn)”，可以歸納為兩個(gè)層面，即糧食的“產(chǎn)量約束”與“流量約束”。前者是指因氣候、土地、水源等自然稟賦限制或種子、化肥等生產(chǎn)資料限制無法生產(chǎn)出足夠的糧食，糧食產(chǎn)量不足對糧食安全造成的制約；后者是指在政治、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境等條件制約下，糧食無法在“時(shí)空”上進(jìn)行轉(zhuǎn)化，導(dǎo)致某區(qū)域或某時(shí)間段內(nèi)得不到滿足?！爱a(chǎn)量約束”可以通過促進(jìn)本國農(nóng)業(yè)發(fā)展、保證耕地面積、提高生產(chǎn)技術(shù)等方式進(jìn)行緩解?！傲髁考s束”則可通過技術(shù)進(jìn)步、制度安排和政策設(shè)計(jì)等手段逐漸規(guī)避和舒緩。一般而言，糧食的“流量約束”主要體現(xiàn)在糧食地緣政治風(fēng)險(xiǎn)、糧食價(jià)格波動風(fēng)險(xiǎn)等因素。因此新加坡確保糧食安全的應(yīng)對之策主要有三個(gè)方面：其一，促進(jìn)本國農(nóng)業(yè)發(fā)展，增加糧食自給率，突破或減少糧食安全的“產(chǎn)量約束”，這是提高糧食安全的基礎(chǔ)性工作；第二，將國內(nèi)的“產(chǎn)量約束”轉(zhuǎn)變?yōu)閲H的“流量約束”；第三，在完成前兩項(xiàng)的基礎(chǔ)上，弱化和稀釋“流量約束”及其風(fēng)險(xiǎn)因素。如果是在完全封閉式的市場條件下，新加坡國內(nèi)的“產(chǎn)量約束”不存在轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲髁考s束”的可能性，但是經(jīng)濟(jì)全球化和貿(mào)易自由化不僅使這個(gè)轉(zhuǎn)變有了前提條件，而且使新加坡國內(nèi)的“產(chǎn)量約束”轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲髁考s束”成為了現(xiàn)實(shí)。

1.1 新加坡糧食安全的“產(chǎn)量約束”困境

1.1.1 “產(chǎn)量約束”的全球困境

新加坡糧食自給率極低，確保糧食安全基本依賴進(jìn)口，對于“產(chǎn)量約束”的國際層面來說，世界糧食因氣候變化、病蟲害造成的大規(guī)模減產(chǎn)是新加坡必須關(guān)注的問題。工業(yè)革命以來，全球氣候變化問題逐步凸顯，科學(xué)研究和國際組織目前已經(jīng)對氣候變化與糧食產(chǎn)量之間的關(guān)系進(jìn)行了一系列研究，一些報(bào)告認(rèn)為氣候變化將影響全球農(nóng)業(yè)。科學(xué)家們對氣候的預(yù)測正在逐步演變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，據(jù)聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）預(yù)測22世紀(jì)氣溫將上升約4 ℃，極端天氣更加頻繁，降雨不足以及海平面加速上升等對經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和農(nóng)業(yè)構(gòu)成了嚴(yán)重威脅[4]。其中新加坡、馬來西亞和印度尼西亞等東南亞國家就正處于氣溫上升風(fēng)險(xiǎn)最高的行列。聯(lián)合國糧農(nóng)組織估計(jì)，由于氣候變化的影響，到2050年農(nóng)作物產(chǎn)量將普遍下降10%～25%[5]。菲律賓國際水稻研究所預(yù)測，氣溫每升高1 ℃，亞洲水稻產(chǎn)量就會下降20%。如果在開花期間暴露于35 ℃以上的溫度超過1 h，大米就會變得不育[6]。人口的增長和氣候變化的持續(xù)將會導(dǎo)致作物產(chǎn)量嚴(yán)重下降，來自各個(gè)學(xué)科的科學(xué)家都將2050年標(biāo)記為糧食安全的分水嶺年。極端天氣帶來的自然災(zāi)害給糧食生態(tài)安全帶來巨大挑戰(zhàn)。新加坡作為一個(gè)糧食高度依賴進(jìn)口的國家，全球食品供應(yīng)鏈中的任何薄弱點(diǎn)都會對新加坡造成影響，新加坡國內(nèi)出現(xiàn)自然災(zāi)害和國際上出現(xiàn)的自然災(zāi)害均會對新加坡的糧食供應(yīng)鏈造成威脅。

1.1.2 “產(chǎn)量約束”的國內(nèi)困境

國際“產(chǎn)量約束”對新加坡糧食安全的制約是不可避免的，同樣也是新加坡無力解決的“剛性約束”。因此新加坡緩解糧食安全問題，應(yīng)該直面的可解決的就是自身的“產(chǎn)量約束”困境。以聯(lián)合國糧農(nóng)組織為主導(dǎo)的四分法是當(dāng)前較為全面且受國際認(rèn)可度較高的糧食安全的維度劃分標(biāo)準(zhǔn)。該方法將糧食安全的維度細(xì)化為糧食供應(yīng)、糧食可獲取、糧食利用與糧食穩(wěn)定性4個(gè)層次[7]。從“糧食供應(yīng)”細(xì)化指標(biāo)來看，主要指糧食供應(yīng)的充足，即加大在供給側(cè)的糧食供應(yīng)量。糧食供應(yīng)作為四大支柱的基礎(chǔ)，一直是糧食安全保障的基礎(chǔ)。糧食總量的自然稟賦、糧食生產(chǎn)充足率一直在國家糧食安全戰(zhàn)略中扮演重要角色。新加坡國土面積狹小、人口稠密、城鎮(zhèn)化水平高，人均耕種面積遠(yuǎn)低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織所定的人均耕地0.053 hm2警戒線，國內(nèi)供應(yīng)非常薄弱。自20世紀(jì)80年代起，新加坡本土糧食產(chǎn)量開始下降，造成產(chǎn)量下降的原因較多。首先，耕地面積減少是其中的一個(gè)重要因素。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織的統(tǒng)計(jì)，新加坡在1972年的農(nóng)業(yè)用地面積為11 000 hm2，而到了2019年則下降至660 hm2，在近50年的時(shí)間內(nèi)減少了90%以上[3]。其次，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的數(shù)量減少也對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成了一定影響。新加坡獨(dú)立后，隨著其在經(jīng)濟(jì)上取得的巨大成就和快速的城鎮(zhèn)化，以及新加坡農(nóng)業(yè)相對周邊國家較低的資源要素稟賦，農(nóng)業(yè)就業(yè)者不斷減少，農(nóng)業(yè)就業(yè)人口先經(jīng)歷了銳減后逐步回升，1972年新加坡的農(nóng)業(yè)從業(yè)人口比例為21.365‰，而1996年降到歷史最低僅3.4‰，但在1997年又回升至13.2‰，到2005年新加坡的農(nóng)業(yè)從業(yè)人員比例達(dá)到17.8‰[3]。最后，受到新加坡國內(nèi)資源環(huán)境的限制，新加坡國內(nèi)條件僅能生產(chǎn)少量蔬菜和肉雞，其他肉類、谷物和乳制品等對環(huán)境要求較高的產(chǎn)品則缺乏生產(chǎn)的便利條件。

1.2 新加坡糧食安全的“流量約束”困境

近些年新加坡政府意識到糧食安全的重要性，為了突破新加坡自身的“產(chǎn)量限制”，提升糧食安全，提出了意在擴(kuò)大本土農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的“30·30愿景”，即到2030年在當(dāng)?shù)貪M足新加坡30%的營養(yǎng)需求，但截至2021年7月，進(jìn)展還不到10%。由于從國外進(jìn)口的農(nóng)產(chǎn)品份額巨大且國外農(nóng)產(chǎn)品相對新加坡本土農(nóng)產(chǎn)品具有較大的比較優(yōu)勢，即使新加坡能夠在2030年實(shí)現(xiàn)30%的營養(yǎng)自給，新加坡糧食的總體自給率仍然較低。因此對新加坡而言，將自身“產(chǎn)量約束”轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲髁考s束”是必由之路，但“流量約束”也會面臨許多風(fēng)險(xiǎn)因素。

1.2.1 糧食安全的地緣政治風(fēng)險(xiǎn)

地緣政治風(fēng)險(xiǎn)包括地緣政治行為和地緣政治威脅兩個(gè)方面。地緣政治行為指已經(jīng)發(fā)生的地緣政治事件，戰(zhàn)爭、恐怖主義、國家間緊張局勢等會直接導(dǎo)致多數(shù)被波及地區(qū)貿(mào)易禁運(yùn)，進(jìn)而影響各國間糧食市場流通。地緣政治威脅是指潛在的地緣政治風(fēng)險(xiǎn)，它會影響貿(mào)易商對全球和區(qū)域經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的預(yù)判，地緣政治事件一旦發(fā)生，將會對全球糧食市場造成劇烈負(fù)面沖擊[8]。

俄羅斯是世界上最大的小麥出口國，烏克蘭是世界第五大小麥出口國。它們共同提供了世界19%的大麥供應(yīng)、14%的小麥和4%的玉米供給，占全球谷物出口的33%以上[9]。2022年3月14日，俄羅斯總理簽署法令，規(guī)定暫時(shí)禁止向歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟（EAEU）成員國（白俄羅斯除外）出口小麥、黑麥、大麥和玉米。同時(shí)俄羅斯還是世界上化肥出口大國，2021年俄羅斯氮、磷、鉀3種肥料的出口貿(mào)易值均位居世界前三，占比均在15%～20%。彭博社的數(shù)據(jù)顯示，受疫情影響，化肥價(jià)格已經(jīng)在2021年上漲了兩倍，但在俄烏沖突爆發(fā)的1個(gè)月里，化肥價(jià)格上漲了40%以上，達(dá)到了創(chuàng)紀(jì)錄的高點(diǎn)[10]?；适┯昧康臏p少，會使農(nóng)作物大規(guī)模減產(chǎn)，進(jìn)一步推高了糧食市場的恐慌心理。俄烏沖突持續(xù)，致使國際小麥價(jià)格飆升，原因是烏克蘭出口驟降，以及俄羅斯聯(lián)邦出口放緩，導(dǎo)致可出口的供應(yīng)吃緊。由于歐盟有剩余小麥可出口，且毗鄰黑海的諸多進(jìn)口國，大量需求轉(zhuǎn)向歐盟，因此，歐盟小麥報(bào)價(jià)漲幅最大，環(huán)比上漲38%。與小麥一樣，2022年3月，粗糧出口價(jià)格飆升，原因是持續(xù)的戰(zhàn)爭導(dǎo)致烏克蘭（全球主要出口國）港口關(guān)閉，貨物運(yùn)輸中斷。市場擔(dān)憂沖突對烏克蘭的種植工作造成沖擊（包括勞動力以及土地和投入品減少），2022年收成將受影響，加之能源和投入品價(jià)格上漲，都為價(jià)格提供了支撐，環(huán)比上漲近20%[11]。就其他粗糧而言，受玉米價(jià)格走高和大麥?zhǔn)袌龉?yīng)緊張影響，國際高粱和大麥價(jià)格也大幅上揚(yáng)。

俄烏沖突對生活成本帶來嚴(yán)重沖擊，聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）指出，2022年食品價(jià)格指數(shù)已連續(xù)3次創(chuàng)下歷史新高，3月份較2月份上漲12.6%，較2021年同期躍升34%[12]。新加坡作為一個(gè)與全球經(jīng)濟(jì)緊密結(jié)合的小國，在全球市場中沒有議價(jià)能力，只能被動地接受定價(jià)。俄烏沖突造成全球能源緊縮，也干擾了全球糧食供應(yīng)，新加坡必須面對能源和食品價(jià)格飆漲的問題。2022年5月1日，新加坡總理李顯龍發(fā)表公開講話表示政府將竭盡所能減少局勢對新加坡人的沖擊，緩解生活成本上漲帶來的壓力。

1.2.2 價(jià)格波動對糧食安全的沖擊

新冠逐漸常態(tài)化，疫情控制也取得了一定成效，但各國為確保本國供應(yīng)充足，增強(qiáng)抗災(zāi)能力仍采取了一系列管制措施。2020年3月下旬，獨(dú)聯(lián)體國家出于對新型冠狀病毒流行的擔(dān)憂，為保證本國供應(yīng)充足，采取了避免糧食價(jià)格上漲的措施。俄羅斯對玉米、小麥、大麥設(shè)置700萬t的出口配額；烏克蘭將小麥的出口上限設(shè)為2 020萬t；歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟（EAEU）出臺了臨時(shí)禁止出口部分基本糧食產(chǎn)品的禁令。2020年3月25日，越南政府發(fā)布消息，由于受2019年大米產(chǎn)量下降以及疫情期間人們囤糧等多重因素的影響，大米價(jià)格大幅上漲，為保障國內(nèi)供應(yīng)，停止簽署出口合同，未來開放也會設(shè)定配額。越南率先宣布停止其國內(nèi)大米出口，印度也緊隨其后。而印度和越南是新加坡的大米主要供應(yīng)國，烏克蘭則是新加坡的雞蛋主要進(jìn)口來源國之一。盡管根據(jù)世界貿(mào)易組織規(guī)則，糧食生產(chǎn)國發(fā)生食品供應(yīng)危機(jī)時(shí)，有權(quán)暫停出口，但是鑒于各國紛紛出臺限制出口措施，世貿(mào)組織、聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織和世界衛(wèi)生組織3月底發(fā)表聯(lián)合聲明，呼吁不要采取過度的限制措施。如果越來越多的國家采取限制糧食出口的政策，可能會影響糧食穩(wěn)定，為此在2020年3月26日二十國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人峰會發(fā)表的《二十國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)對新冠肺炎特別峰會聲明》中著重強(qiáng)調(diào)了糧食安全的重要性，在新冠肺炎大流行背景下采取的緊急措施應(yīng)當(dāng)是有針對性、力度適當(dāng)、透明、臨時(shí)的，不應(yīng)造成不必要的貿(mào)易壁壘或干擾全球糧食供應(yīng)鏈，并應(yīng)符合世界貿(mào)易組織規(guī)則[12]。

從各國政策變化和FAO發(fā)布的全球糧食情況中可以看出，新冠疫情對全球谷物和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的影響有限，部分地區(qū)生產(chǎn)出現(xiàn)波動主要原因是受到干旱、蝗蟲等自然災(zāi)害的沖擊。新冠疫情對全球糧食安全的影響主要在于改變了人們的消費(fèi)預(yù)期，人們恐慌性囤積食品，導(dǎo)致人們對糧食市場的悲觀情緒蔓延，推高了糧價(jià)；對糧食安全預(yù)期消極的預(yù)估，不僅在于群眾，糧食安全始終是國家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展的基礎(chǔ)，各大糧食出口國為確保本國供應(yīng)，出臺措施限制糧食的出口，擴(kuò)大了對全球糧食市場的擔(dān)憂；各國為應(yīng)對新冠疫情對交通進(jìn)行了管制，增加了消殺程序，這有利于疫情的控制但同時(shí)也增大了流通成本，推高了糧價(jià)。受新冠疫情帶來的供應(yīng)鏈被阻斷的影響，2021年12月和2022年1月，新加坡通貨膨脹率高居4%，連續(xù)兩個(gè)月處于2013年2月以來的最高水平[13]。在全球糧食生產(chǎn)未受到嚴(yán)重影響的情況下，僅供應(yīng)鏈沖擊已出現(xiàn)如此問題，這迫使新加坡政府加大了對糧食安全的重視，促進(jìn)本地生產(chǎn)的推進(jìn)。

2 新加坡應(yīng)對糧食安全困境的措施

翟東升[14]曾使用波動性的視角來解釋經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)的關(guān)鍵不是壓力而在于波動性，而且不能循序漸進(jìn)地增加壓力，應(yīng)該制造巨大的經(jīng)濟(jì)波動，破壞或壓倒被制裁方的自我調(diào)適能力。其實(shí)通過翟東升的解釋可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)不過是主觀情況下有意而為之的情況，而在現(xiàn)實(shí)的情況中也不能排除變化萬千的國際局勢帶來隨機(jī)性風(fēng)險(xiǎn)的可能。新加坡是一個(gè)小國寡民的城市國家，經(jīng)濟(jì)韌性不足，其對外政策應(yīng)當(dāng)全力規(guī)避在短時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)大幅度的市場波動而帶來的風(fēng)險(xiǎn)。新加坡在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，由于國土狹小和重服務(wù)業(yè)輕農(nóng)業(yè)的政策，大規(guī)模的投資和信貸涌入服務(wù)業(yè)，導(dǎo)致其農(nóng)業(yè)從業(yè)人員因無利可圖轉(zhuǎn)而從事其他職業(yè)。屆時(shí)，若全球性的地緣政治沖突或者自然災(zāi)害突然爆發(fā)，新加坡的主要糧食進(jìn)口國立即禁止其國內(nèi)糧食出口，新加坡國內(nèi)由于糧食供應(yīng)出現(xiàn)嚴(yán)重缺口，糧食的價(jià)格暴漲，通脹變得無法控制，而面對這種危機(jī)服務(wù)業(yè)也喪失了收入來源，大批的倒閉和裁員現(xiàn)象出現(xiàn)，失業(yè)率上升，民眾購買力下降，在此背景下，新加坡將徹底陷入動蕩和衰退的風(fēng)暴中。在新加坡這類農(nóng)業(yè)對外形成嚴(yán)重依賴的國家中，糧食安全關(guān)鍵的問題不在于某一兩個(gè)國家的出口禁令或者某一地區(qū)自然災(zāi)害所構(gòu)成壓力的絕對值，而在于這種壓力的急劇波動性和在其社會脆弱部位形成的沖擊和撕裂。為了應(yīng)對這種壓力的急劇波動，新加坡政府以增加本土糧食產(chǎn)量為基礎(chǔ)，以拓展糧食進(jìn)口來源為核心，以國內(nèi)立法為保障，以國際協(xié)作為依托來保障糧食安全。

2.1 拓展糧食進(jìn)口來源

2.1.1 糧食進(jìn)口多元化

2020年蔓延全球的新冠疫情和2022年俄烏沖突的負(fù)面效應(yīng)相互疊加，使全球糧食供應(yīng)鏈面臨空前壓力，新加坡也深刻感受到國際局勢動蕩的壓力傳導(dǎo)。新加坡副總理兼財(cái)政部長王瑞杰2020年4月20日在社交媒體上發(fā)文稱新冠疫情對全球供應(yīng)鏈、食品和其他必需品的生產(chǎn)造成了巨大壓力，新加坡必須做好準(zhǔn)備應(yīng)對這些壓力，不僅要保持供應(yīng)鏈和貿(mào)易暢通，還要加速推進(jìn)本地食品生產(chǎn)計(jì)劃。為了規(guī)避糧食供應(yīng)鏈被地緣政治沖突所威脅，新加坡政府在國內(nèi)實(shí)行了多元化的糧食進(jìn)口策略，強(qiáng)調(diào)進(jìn)口要有替代選擇才不會在一個(gè)環(huán)節(jié)出問題時(shí)完全受制于人。2004年新加坡糧食進(jìn)口來源為140個(gè)國家和地區(qū)，目前新加坡的糧食進(jìn)口地達(dá)到170個(gè)國家，每個(gè)國家所占其進(jìn)口的總份額均在可控范圍內(nèi)，2021年新加坡進(jìn)口面向消費(fèi)者的農(nóng)產(chǎn)品總額為106億美元，其中法國16%、馬來西亞13%、中國8%、澳大利亞7%、英國7%、美國6%、印度尼西亞6%、巴西5%、其他32%[15]。以雞蛋進(jìn)口為例，過去新加坡雞蛋進(jìn)口單一來源占據(jù)70%，為此新加坡食品安全局于2019年4月對雞蛋進(jìn)口商引入了采用業(yè)務(wù)連續(xù)性計(jì)劃的許可要求，以強(qiáng)化新加坡雞蛋供應(yīng)安全，并減輕食品供應(yīng)中斷的潛在影響。為了支持這一點(diǎn)，SFA一直在積極認(rèn)證符合其食品安全標(biāo)準(zhǔn)的不同國家的新雞蛋來源，當(dāng)前獲批準(zhǔn)的國家和雞蛋養(yǎng)殖場數(shù)量增加了50%以上，從2016年7個(gè)國家的47個(gè)養(yǎng)殖場增加到2019年11個(gè)國家的72個(gè)養(yǎng)殖場[16]。

2.1.2 糧食產(chǎn)業(yè)國際化

新加坡政府鼓勵(lì)新加坡的企業(yè)到國外投資發(fā)展農(nóng)業(yè)，一方面可以開拓其糧食市場，另一方面也可通過規(guī)模經(jīng)濟(jì)，以更具有競爭優(yōu)勢的條件來供應(yīng)新加坡國內(nèi)所需的食物。首先，新加坡支持其企業(yè)在海外的投資和擴(kuò)張，相比于直接進(jìn)口其他國家的初級產(chǎn)品，進(jìn)口新加坡企業(yè)的產(chǎn)品在食品標(biāo)準(zhǔn)和食品安全上可以降低風(fēng)險(xiǎn)。其次，通過在國外投資發(fā)展農(nóng)業(yè)，新加坡企業(yè)可以克服土地和人力等資源要素稟賦的困境，以此進(jìn)入廣闊的國際市場。當(dāng)新加坡企業(yè)在國外建立規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后，還可以將食品出口回新加坡，目前新加坡的一些企業(yè)已經(jīng)涉足澳大利亞、文萊、泰國和中國等。最后，支持新加坡企業(yè)在國外投資發(fā)展農(nóng)業(yè)，有利于新加坡緩解“流量限制”的桎梏，增強(qiáng)其在特殊時(shí)期的糧食議價(jià)能力。新加坡國內(nèi)的產(chǎn)業(yè)配置輕農(nóng)業(yè)重工商業(yè)，而制造業(yè)和服務(wù)業(yè)對原料和人力的高度依賴，使得處于全球資源緊張時(shí)期的新加坡在與糧食供應(yīng)商議價(jià)時(shí)十分被動。而在糧食出口國當(dāng)?shù)赝顿Y置業(yè)的新加坡企業(yè)則可以以合理的價(jià)格出口回國，有效緩解哄抬糧價(jià)的問題。但新加坡在國外投資發(fā)展農(nóng)業(yè)仍可能會遭受到外部風(fēng)險(xiǎn)的困擾。糧食出口國或投資國當(dāng)?shù)卦谔厥鈺r(shí)期可能因?yàn)槠渥陨淼男枨蠡虻鼐壵紊系目剂浚ㄟ^出口禁令或者檢疫及認(rèn)證等措施，限制其國內(nèi)糧食的出口。因此，新加坡糧食產(chǎn)業(yè)的國際化，有助于在國際秩序較為穩(wěn)定的時(shí)期抵御糧食價(jià)格大幅度波動帶來的外部風(fēng)險(xiǎn)，但并不能解決新加坡糧食供應(yīng)鏈的根本問題。

2.2 擴(kuò)大本土糧食生產(chǎn)

2.2.1 增加農(nóng)業(yè)從業(yè)人員

新加坡從事農(nóng)業(yè)的人口極少，擴(kuò)大糧食本土生產(chǎn)，增加農(nóng)業(yè)的從業(yè)人員是當(dāng)務(wù)之急，為此新加坡政府采取了一系列措施。首先，新加坡政府與本地高校和科研機(jī)構(gòu)合作，對擬轉(zhuǎn)向從事農(nóng)業(yè)的人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)。近年來，新加坡勞動力發(fā)展局、新加坡食品局和共和理工學(xué)院聯(lián)合實(shí)施了一項(xiàng)新轉(zhuǎn)業(yè)計(jì)劃，將在兩年內(nèi)幫助約100名本地員工轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)域發(fā)展。雖然培訓(xùn)的人數(shù)十分有限，但計(jì)劃預(yù)期在2030年新加坡能夠在農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)域預(yù)料新增4 700個(gè)高價(jià)值的職位，其中七成屬于熟練工人、技術(shù)專家和農(nóng)場經(jīng)理，目前新加坡農(nóng)業(yè)從業(yè)人員正逐漸從其他行業(yè)回流[17]。其次，新加坡政府通過塑造新農(nóng)業(yè)觀念來鼓勵(lì)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。高度城市化的地區(qū)發(fā)展農(nóng)業(yè)并不容易，新加坡人稱其國內(nèi)的農(nóng)業(yè)從業(yè)者為“城市農(nóng)夫”，城市農(nóng)夫這個(gè)職業(yè)對于人多地少的國家是具有開創(chuàng)性的工作，新加坡開發(fā)了這一項(xiàng)事業(yè)，不僅為其國內(nèi)農(nóng)業(yè)提供了新的就業(yè)崗位，還改善了新加坡人的農(nóng)業(yè)觀念。新加坡政府想要培訓(xùn)年輕人對農(nóng)業(yè)的認(rèn)識與興趣，改變大多數(shù)年輕人認(rèn)為農(nóng)業(yè)“骯臟辛苦且回報(bào)甚微”的觀念。新加坡政府向國民廣泛派發(fā)農(nóng)作物種子，目的在于培養(yǎng)國民在種菜或者養(yǎng)殖農(nóng)產(chǎn)品的興趣，同時(shí)兼具糧食自給的積極意義，新加坡政府認(rèn)為，陳舊的農(nóng)業(yè)觀念若能改變，未來的農(nóng)業(yè)從業(yè)人員就不會缺乏。最后，新加坡政府為有志于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人員提供教育培訓(xùn)的補(bǔ)貼。政府為轉(zhuǎn)業(yè)者提供在職培訓(xùn)和學(xué)費(fèi)補(bǔ)貼，政府為農(nóng)業(yè)相關(guān)課程的學(xué)習(xí)提供70%左右的學(xué)費(fèi)補(bǔ)助，同時(shí)在職培訓(xùn)期間，政府為每人每月提供最高70%的薪資補(bǔ)貼[18]。

2.2.2 加大農(nóng)業(yè)科技資金投入

新加坡受資源稟賦的限制，以科技為依托的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是其必然選擇，為此需要大量的資金投入。第一，新加坡政府在農(nóng)業(yè)方面宣布了一系列投資計(jì)劃，旨在為新加坡的糧食安全提供資金和政策配套，以推動新加坡國內(nèi)發(fā)展技術(shù)含量高的現(xiàn)代集約農(nóng)業(yè)。新加坡政府預(yù)計(jì)撥款1.44億元支持“30·30愿景”，由新加坡食品局和新加坡科技研究局聯(lián)合推出“新加坡糧食故事科研計(jì)劃”[19]。這兩個(gè)部門又發(fā)布聯(lián)合文件宣布，政府設(shè)立跨部門工作小組，并投入3 000萬元成立“30·30 Express”基金，計(jì)劃在后面6～24個(gè)月內(nèi)加快提高本地雞蛋、蔬菜和魚的產(chǎn)量，加速政府落實(shí)“30·30愿景”。第二，新加坡根據(jù)國情發(fā)展以現(xiàn)代化集約型的農(nóng)業(yè)科技園為重點(diǎn)的都市農(nóng)業(yè)，其特點(diǎn)是高科技、高產(chǎn)值，最大限度地提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，主要生產(chǎn)蔬菜、肉蛋奶等產(chǎn)品，以作為糧食生產(chǎn)的替代品。第三，新加坡政府出資支持已有的農(nóng)場更新生產(chǎn)技術(shù)。2021年2月，新加坡調(diào)撥4 520萬美元設(shè)立農(nóng)業(yè)糧食集群轉(zhuǎn)型基金，繼續(xù)支持農(nóng)業(yè)糧食部門采用新技術(shù)[20]。新加坡政府投資了產(chǎn)量更大、更具備科技含金量，同時(shí)能提供較舒適工作環(huán)境的農(nóng)場，發(fā)展了屋頂農(nóng)業(yè)、室內(nèi)農(nóng)場、垂直農(nóng)業(yè)，甚至出現(xiàn)了室內(nèi)垂直漁場。第四，新加坡政府資助新型食物研發(fā)以彌補(bǔ)其結(jié)構(gòu)性缺陷。新加坡政府資助農(nóng)業(yè)科技企業(yè)和科研單位進(jìn)行人造肉類和海鮮的研發(fā)，畜牧業(yè)對農(nóng)地要求較高，對土地資源和氣候等都有著特定的標(biāo)準(zhǔn)，其生產(chǎn)周期長且對城市的污染較大，因此新加坡無法大力發(fā)展畜牧業(yè)，發(fā)展可作為替代食物的人造肉類和海鮮，從國家糧食安全的角度來看，這對于新加坡大有裨益。

2.2.3 支持本土農(nóng)產(chǎn)品銷售

在土地資源極其緊缺的新加坡，其本土糧食生產(chǎn)的弱質(zhì)性和低比較收益決定了糧食產(chǎn)業(yè)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱，吸引國內(nèi)資金的優(yōu)勢不足[21]。新加坡政府為鼓勵(lì)和推廣新加坡國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，增強(qiáng)本土農(nóng)產(chǎn)品競爭力，在政策宣貫上下足了功夫。為了讓新加坡民眾更容易辨識本地農(nóng)產(chǎn)品，新加坡食品局2020年推出了“SG新鮮農(nóng)產(chǎn)品”標(biāo)簽[22]，到2022年2月已有超過70家本地農(nóng)場、經(jīng)銷商和零售商申請使用，新加坡食品局與新加坡農(nóng)業(yè)食品企業(yè)聯(lián)合會合作，在各個(gè)社區(qū)空間和通過網(wǎng)絡(luò)在線組織和農(nóng)貿(mào)市場的標(biāo)識，使得消費(fèi)者可以輕松找到和購買當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品。其次，新冠疫情的持續(xù)不僅給新加坡國內(nèi)糧食供應(yīng)帶來的挑戰(zhàn)，但同時(shí)也為其本土糧食帶來了戰(zhàn)略機(jī)遇。新加坡企業(yè)家陳永紹指出，在新冠疫情的影響下，進(jìn)口和本地農(nóng)場產(chǎn)品的價(jià)格差距因?yàn)楣?yīng)鏈?zhǔn)苡绊?，以及運(yùn)輸成本上升而拉近，這為本地農(nóng)產(chǎn)品提供一個(gè)較公平的競爭環(huán)境，新加坡人消費(fèi)能力較強(qiáng)，即使其本土農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格相對偏高，但若能夠確保質(zhì)量，其競爭能力依然不會受到太大削弱。再次，新加坡政府呼吁消費(fèi)者的需求也是維持農(nóng)業(yè)糧食生態(tài)系統(tǒng)健康和活力的關(guān)鍵。大部分新加坡人深諳商業(yè)之道，他們對本地農(nóng)產(chǎn)品的支持就是支持新加坡當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民，這不僅有利于新加坡國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還將激勵(lì)本地糧農(nóng)提高生產(chǎn)力需求并采用可持續(xù)的生產(chǎn)方式，進(jìn)而加強(qiáng)新加坡糧食安全。

綜上所述，新加坡政府應(yīng)對糧食安全方面的措施是理性和務(wù)實(shí)的。新加坡糧食進(jìn)口來源的多元化以及糧食產(chǎn)業(yè)的國際化，一方面確保了食品進(jìn)口來源可替代性和靈活性，在部分糧食進(jìn)口來源出現(xiàn)危機(jī)時(shí)能夠穩(wěn)定國內(nèi)糧食供應(yīng)；另一方面通過新加坡企業(yè)在國外的投資發(fā)展，能夠增強(qiáng)其在不穩(wěn)定時(shí)期的糧食議價(jià)能力，穩(wěn)定國內(nèi)糧價(jià)。

新加坡致力于擴(kuò)大本土糧食生產(chǎn)上的努力也取得了一定成效，但新加坡想從國內(nèi)側(cè)實(shí)現(xiàn)糧食自給是相當(dāng)困難的。從自然科學(xué)的視角下，在可預(yù)見的時(shí)間內(nèi)，人類的技術(shù)條件難以實(shí)現(xiàn)指數(shù)級的單位面積糧食增產(chǎn)，在人口密度大資源稟賦小的新加坡發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)相對于農(nóng)業(yè)資源稟賦豐富的國家來說會付出更為巨大的代價(jià)。但從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來看，新加坡出臺的對本土農(nóng)產(chǎn)品的扶持政策，以及對農(nóng)業(yè)科技的大力投入，加上新冠疫情給新加坡本土農(nóng)產(chǎn)品帶來的戰(zhàn)略機(jī)遇期，以新加坡國內(nèi)的高購買力，新加坡發(fā)展本土生產(chǎn)的高技術(shù)農(nóng)產(chǎn)品是可行的。

3 結(jié) 語

新加坡對進(jìn)口糧食的依賴程度較大，除了應(yīng)對新冠疫情和俄烏沖突這樣的“黑天鵝”事件，還要應(yīng)對氣候變化的“灰犀?！保@些外部因素給糧食供應(yīng)鏈帶來的影響使新加坡日益關(guān)注糧食安全。新加坡政府為規(guī)避糧食安全風(fēng)險(xiǎn)，提出了一系列的解決措施和辦法。長遠(yuǎn)來看，新加坡自獨(dú)立后，其政府在糧食安全方面的治理能力較強(qiáng)，糧食安全形勢長期穩(wěn)定，即使是在新冠疫情和俄烏沖突負(fù)面效應(yīng)相互疊加的情況下，也未發(fā)生糧食供應(yīng)方面的嚴(yán)重問題。面對潛在的糧食安全問題，新加坡政府也采取了務(wù)實(shí)的政策，這些政策目標(biāo)明確，同時(shí)給予了相應(yīng)的資金配套支持，但新加坡始終受制于自身的現(xiàn)實(shí)國情，即使政策目標(biāo)得到真正實(shí)現(xiàn)，新加坡確保糧食安全之路依然道阻且長。