地方政府購買糧食科研服務的治理限度、現(xiàn)實動因與優(yōu)化路徑

劉 濤 ，王 歡

（1.南京財經(jīng)大學 改革與發(fā)展辦公室，江蘇 南京 210023；2.江蘇省丹陽中等專業(yè)學校，江蘇 鎮(zhèn)江 210023）

在實際工作中，政府購買公共服務可以進一步分為多種類型。它包含糧食服務、養(yǎng)老服務、衛(wèi)生服務、醫(yī)療服務、教育服務、交通運輸服務、項目評估、科研服務等。早在2013年，我國相關(guān)部門就出臺了《政府采購品目分類目錄》，科研服務及實驗開發(fā)第一次被列入其中。2014 年，我國又進一步出臺相關(guān)的具體措施，進一步按照受益對象，將政府購買公共服務的項目分成3個比較大的類別，其中科研服務被列在第三類。

事實上，政府購買糧食服務屬于公共科研范疇的服務和其他服務有本質(zhì)的區(qū)別，此類服務除了會形成具體的科技含量比較高的系列產(chǎn)品外，還會出現(xiàn)智力方面的成果，而這些成果并不能直接運用于糧食服務當中，它可以在一定條件下轉(zhuǎn)化糧食服務。由于糧食服務隸屬于政府購買服務，因而以政府購買服務為例加以說明。首先，它第一步具體實現(xiàn)了從“知識”到“技術(shù)”的轉(zhuǎn)變，而要想最終服務群眾，必須完成從“技術(shù)”到“市場”的轉(zhuǎn)變。在具體的社會調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，我國能夠完成第二步轉(zhuǎn)化只有區(qū)區(qū)10%左右，換句話說就是有大約九成的科技成果，一直躺在資料庫里沒有被充分利用，這種情況對資源無形中造成了一定的浪費。因此，在新形勢下國家必須進一步采取全新的科研管理方式，政府購買公共服務的行為就是一個不錯的選擇，它可以打通“科學”—“技術(shù)”—“市場”的整個運行過程，讓科技成果轉(zhuǎn)化更加順暢。其次，科研是在龐大的信息和數(shù)據(jù)積累的基礎(chǔ)上完成的，前人的成果對后來者有一定的參考和借鑒意義，因此必須重視前人的研究成果。在這個過程中，各級政府要高度重視一個現(xiàn)象，智力成果取得后千萬不能長時間封存，如果長期封存對后續(xù)的研發(fā)是個巨大的損失，同時也無法起到交流作用，該成果的存在意義無形中喪失。

因此，在政府購買糧食服務的過程中，要進一步保證其順利應用到現(xiàn)實生活中，真正實現(xiàn)為社會民眾服務的目的。具體實施過程中，科技報告的作用至關(guān)重要。它是科研工作者為了進一步展示自己從事的科研、設計、試驗及其相關(guān)活動的具體手段。科技報告是當前各類科研成果的具體承載者，是科研投入的主要成果展示形式，各級政府要把科技報告通過一定方式向社會民眾進行公開，供社會民眾進行自主的查詢和利用，進一步實現(xiàn)科技成果的順利轉(zhuǎn)化和科學利用，實現(xiàn)科研為社會民眾服務的最終目的。

1 糧食科研服務的治理限度

當前，我國各級財政對糧食科研方面的投入主要是直接投入，其次是各種獎勵方式。這種簡單的方式雖然會促進各類科研機構(gòu)和廣大科研人員積極從事糧食科研工作，但它內(nèi)在缺乏一種促進相關(guān)的科技研究成果進一步向現(xiàn)實轉(zhuǎn)化的動力，沒有進一步激發(fā)糧食科研工作者的工作積極性。分析其中的原因主要有以下幾點。

1.1 政府對科研管理職能的界定不清

相關(guān)理論表明，政府的主要職能并非是進行社會的管理，也不是對各個團體和組織發(fā)號施令，而是千方百計為社會發(fā)展提供相應的服務[1]。但是，在很長的一段歷史時期，我國的各級政府及其相關(guān)部門一直以社會的管理者自居。天長日久，造成科研經(jīng)費投入巨大，但成果卻不明顯，糧食科研經(jīng)費的管理不是服務于糧食科研工作，而是千方百計實現(xiàn)對他們的強制性管理；管理制度也并非為方便科研人員而制訂，而是為了方便管理者的監(jiān)督工作。這種定位的錯誤，在一定程度上造成了糧食科研經(jīng)費的浪費，而且客觀上對科研工作者的具體活動造成一定阻礙，根本沒有起到應有的作用。

1.2 計劃性的行政化管理邏輯

高度的創(chuàng)造性和不確定性是糧食科研活動的主要特征。因此，對糧食科研經(jīng)費進行精準安排是不現(xiàn)實的，也是缺乏科學依據(jù)的。當前，我國的糧食科研經(jīng)費管理制度主要是在計劃經(jīng)濟體制框架下出臺和制定的，按照企事業(yè)單位經(jīng)費進行統(tǒng)一列支的，它無形中將糧食科研工作者的復雜創(chuàng)造活動進行了標準化、簡單化界定，將其和一般勞務進行統(tǒng)一劃分，這是不科學的。

1.3 忽視智力投入的外部效應

主流經(jīng)濟增長理論認為，一個經(jīng)濟體的經(jīng)濟增長主要源自其掌握的資本、土地、勞動力等生產(chǎn)要素的投入力度和融合程度，其中在一定程度上忽視了人類的智力投入所創(chuàng)造的價值，忽視了創(chuàng)新和智力投入對經(jīng)濟發(fā)展的巨大推動作用。當前，我國的糧食科研經(jīng)費管理制度過于關(guān)注儀器設備的投入，而無形中忽略了糧食科研工作者的創(chuàng)造性勞動在其中所產(chǎn)生的價值，它以傳統(tǒng)理論為依據(jù)，并不符合我國的實際情況。Romer[2]在長期研究的基礎(chǔ)上，進一步提出了全新的內(nèi)生增長理論。該理論認為，知識與創(chuàng)新是當今經(jīng)濟實現(xiàn)進一步增長的不可忽視的動力。而政府購買公共服務理論可以為我國提供全新的路徑選擇。一方面，政府購買糧食科研服務能進一步引導政府職能的轉(zhuǎn)變，將科研作為政府購買的項目之一，借助市場化手段對糧食科研項目實施管理，從而進一步體現(xiàn)智力投入的價值，并引導其對具體的經(jīng)濟發(fā)展貢獻力量[3-4]；另一方面，對各類糧食科研活動進行一定的績效評價，可以進一步提高科研活動的資源配置效率，促進科研工作者的工作積極性，以實現(xiàn)激勵目的。

2 地方政府購買糧食科研服務的現(xiàn)實動因

2.1 強調(diào)市場和競爭因素，能節(jié)約財政開支，提高科研的質(zhì)量

在當前市場經(jīng)濟環(huán)境下，政府通過撥款資助糧食科研項目的情況逐步減少，而公開招投標等方式增多。項目申請者通過競爭獲得政府資助的現(xiàn)象日益增多，政府通過固定的標準、程序，進一步研究確定滿足相關(guān)條件的項目，并給予其一定的資金支持成為常態(tài)[5]。因此，政府購糧食買服務是在當前市場經(jīng)濟條件下，采取競爭模式進一步科學配置各類資源的全新方式。政府及其相關(guān)部門通過篩選，進一步擇優(yōu)汰劣，確定對成本低、信譽好、效率高的糧食科研項目進行支持，從而降低自身的財政成本，進一步提高糧食科研工作的總體質(zhì)量。在美國，政府購買服務時大多遵循競爭原則，管理者認為競爭可以確保政府以最優(yōu)價格購買到最好的糧食科研服務，進而實現(xiàn)政府采購的效果最大化[6]。

2.2 以為社會民眾服務為根本目的，具有先進管理理念

在計劃經(jīng)濟體制下，傳統(tǒng)科研資助計劃中的國家投入有一定的盲目性，強調(diào)資助的總體數(shù)量和研發(fā)的速度，無形中忽略了其成果的進一步轉(zhuǎn)化利用，因此造成了大量的財政資源浪費現(xiàn)象。而全新的政府購買糧食科研服務體系，是在市場經(jīng)濟體制下建立并逐步完善的，它以為社會民眾服務為核心，進一步突出了政府科研計劃及其管理的宗旨，從而無形中實現(xiàn)了社會的公共利益[7-8]。因此，此類科研投入有一定的精準性，科研創(chuàng)新活動的產(chǎn)出及其成果可以順利得以轉(zhuǎn)化、利用，真正實現(xiàn)了科研為民的工作目標。

2.3 重視評估和監(jiān)督程序，強調(diào)科研績效

在傳統(tǒng)科研項目管理中，一般都非常重視申報工作，輕視研究工作，對項目的監(jiān)督、考評及驗收都流于形式，根本無法有效保證科研工作的總體質(zhì)量。而在全新的政府購買公共科研服務管理體系中，進一步做到了審慎投資，建立了一整套的系統(tǒng)項目評估、監(jiān)督、驗收標準體系，建立了嚴格的操作流程及績效認證與考核[9]。2014年初，我國就出臺了《關(guān)于政府購買服務有關(guān)預算管理工作的通知》，其中明確規(guī)定政府購買公共服務必須進行績效評價，將預算管理貫穿于全過程中。在這一方面，美國有著成功的經(jīng)驗，該國非常注重績效管理，美國政府出臺的《政府績效與結(jié)果法案》規(guī)定，政府及其相關(guān)部門必須進一步加強績效管理。同時，美國還對政府公共資金支持的一些機構(gòu)及其科研項目，實施了全方位的績效評估，分別建立了專門的評估機制和運行體系，對其績效評估的具體工作目標、評估實施主體、評估的主要方式、具體工作標準和監(jiān)督等，都作出了非常清晰的規(guī)定。

2.4 強調(diào)權(quán)利義務關(guān)系，雙方的法律責任更加明確

在我國的傳統(tǒng)科研項目管理中，一般實施的是縱向控制模式。這種模式的具體程序比較復雜、效率也不高，政府和項目實施者的權(quán)利義務沒有得以清晰界定，導致責任、權(quán)力不清晰[10]。政府購買公共服務倡導雙方的平等、合作，借助合同進一步明確了雙方的權(quán)利和義務，界定了項目申請、成果屬權(quán)、資金運行、完成時限、驗收標準等問題，讓雙方的具體責任進一步明確，起到了很好的效果。

3 政府購買糧食科研服務的構(gòu)建原則

基于上述分析，政府購買服務和科研績效評價的目的是，進一步探索建立一個高效、系統(tǒng)的激勵體系，以全方位提升科研投入的實際績效。這一機制既要適應當前科研工作的特點和具體規(guī)律，又要符合國家財政運行機制和會計管理相關(guān)制度。要實現(xiàn)這一工作目標，當前我國的科研激勵機制必須滿足“以人為本，結(jié)果導向”的總體思路[11]。沿著這一思路，相關(guān)工作機制必須遵循以下原則開展。

3.1 “以人為本”的原則

首先，糧食科研活動具有一定的創(chuàng)新性，因此它有較高的不確定性，在一定階段無法實施精準預測和規(guī)劃。按照這些特點，各級政府要進一步為科研工作者創(chuàng)造寬松的工作環(huán)境，以調(diào)動他們的工作積極性；其次，要承認它的基礎(chǔ)是科研工作者的辛勤勞動，而不是儀器設備的堆積；智力勞動是進行各類科研活動的最大動力，科研工作者的勞動應得到尊重和承認；再次，在承認科研工作者的辛勤勞動的基礎(chǔ)上，進一步給予他們合理的補償和薪酬待遇，讓他們能夠安心工作。

3.2 市場化的原則

最大限度發(fā)揮市場與社會的作用。在當前工作中，科研激勵機制也應順應市場需求，通過政府購買的方式來全方位實施。即在法律框架內(nèi)，讓科研項目的委托方與承擔方公開交易、合法轉(zhuǎn)化，最大限度解決課題、成果、費用和管理等方方面面的突出問題。

3.3 “結(jié)果導向”原則

當前，我國的科研經(jīng)費管理普遍存在著“過程管控”問題，高度重視管理形式而不是實質(zhì)內(nèi)容，即高度重視經(jīng)費的使用是否符合相關(guān)規(guī)定，但在一定程度上忽視了其實際效果[12]。經(jīng)費管理制度改革已經(jīng)勢在必行，新的科研經(jīng)費管理體系應包括“事后審查”機制，即對科研經(jīng)費的使用進行合規(guī)審計后，還要進行嚴格、公開考評，對其經(jīng)費使用所產(chǎn)生的績效進行一定程度的客觀評價，依此對其承擔方進行不同程度的獎勵或者懲處。

4 優(yōu)化地方政府購買糧食科研服務的路徑選擇

在我國經(jīng)濟發(fā)展進入新時代后，政府購買公共科研服務已經(jīng)成為科研管理改革的關(guān)鍵內(nèi)容，進一步順應改革要求，推進相關(guān)的法律體系、機制建設，是推進相關(guān)改革的關(guān)鍵。

4.1 建立健全相關(guān)法律體系

當前，我國政府購買公共科研服務主要依托的是《采購法》。但該法于2002年出臺，由于社會發(fā)展很快，其已存在很多不適應的地方。比如，政府采購的界定范圍非常窄，主要針對政府自身運行設定，并沒有進一步涵蓋為社會民眾所急需的服務類型；政府購買服務的類型非常簡單，并沒有針對科研部門制定；采購的程序存在不完善問題。因此，該法急需進行修改，要積極借鑒西方發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，進一步完善我國各級政府采購的主要內(nèi)容和工作流程，將公共科研服務納入其中[13]。同時，要進一步完善相關(guān)的配套法律、法規(guī)。研究制定我國新時代科技報告撰寫必須遵循的專門法律，進一步修改我國的《政府信息管理條例》，將科技信息納入公開范圍；進一步完善《著作權(quán)法》《專利法》等，將政府購買服務中涉及的各種問題以法律形式進行清晰的界定；進一步修改完善科技計劃管理的部門規(guī)章，使之與政府購買服務相協(xié)調(diào)；此外，各地要研究制定和當?shù)卣彿障噙m應的各種規(guī)則、標準，以最大限度滿足該項工作的需要。

4.2 完善政府購買的信息公開機制

近年來，我國提出要進一步健全信息公開制度，除涉及國家秘密和法律另有規(guī)定的內(nèi)容之外，管理部門應按時向社會群眾公開科研項目的立項、驗收和資金撥付等信息，廣泛接受社會各界的監(jiān)督。因此，進一步建立科研管理信息公開機制，推動科研項目規(guī)范化運行，進一步實施集中管轄，最大限度確保公開、公正，實現(xiàn)對資源的全方位優(yōu)化管理；督促科研工作者努力工作，保證科研成果的質(zhì)量；監(jiān)督資金運行情況，最大限度避免可能出現(xiàn)的暗箱操作；實現(xiàn)科技成果的及時轉(zhuǎn)化和利用，全面提升科技資源的使用效率[14]。

4.3 構(gòu)建多層級渠道的評估與監(jiān)督機制

在運行中，政府購買服務是否能夠取得成功，與監(jiān)督機制的完善程度是分不開的。要進一步健全多層級、多渠道的監(jiān)督機制，完善項目驗收機制，加強資金監(jiān)管效果，提高資金使用質(zhì)量[15]。在內(nèi)容上，要進一步完善預算評估、計劃執(zhí)行監(jiān)督、履約監(jiān)督等內(nèi)容；監(jiān)督主體要進一步發(fā)揮職能作用，各級政府的財政部門、立法司法機關(guān)、審計機關(guān)都要參與進來，和社會各界的民眾一道，共同構(gòu)建全方位的監(jiān)督體系；應建立專門的監(jiān)督機構(gòu)，對科研項目進行全程立體式監(jiān)督；進一步加強經(jīng)費管理，將經(jīng)費發(fā)放和項目驗收結(jié)果掛鉤，進一步提高監(jiān)督效果。

4.4 強化知識產(chǎn)權(quán)管理審查機制

科研是知識產(chǎn)權(quán)的爆發(fā)地，在公共科研服務中，進一步加大知識產(chǎn)權(quán)的保護力度，對科研成果的利用至關(guān)重要。知識產(chǎn)權(quán)有比較強的專業(yè)性，需要專業(yè)人員對其進行審查、管理，還要進行保護和利用，從而實現(xiàn)利益的平衡。在工作中，既要做到合法保護知識產(chǎn)權(quán)，又要達到成果轉(zhuǎn)化的目的。

4.5 營造政府購買糧食科研公共服務的社會氛圍

在我國，政府購買公共科研服務仍處于發(fā)展階段，無論政策、制度還是標準、操作流程等，社會民眾都非常陌生，因此第一步要加大相關(guān)內(nèi)容的宣傳力度，通過多種宣傳途徑和方法，進一步提高社會民眾對其的認知度[16]。同時，要進一步加強對科研工作者和科研機構(gòu)負責人的培訓，使其了解政府政策、制度，相關(guān)工作的操作流程。最后，要構(gòu)建與我國國情相適應的規(guī)則和操作流程，進一步引導其規(guī)范化運行。