中國(guó)食品安全領(lǐng)域行刑銜接問(wèn)題研究

蔡文靜，孟 強(qiáng)

（中國(guó)人民公安大學(xué) 研究生院，北京 100038）

“民以食為天，食以安為先”。食品安全關(guān)乎民生，順暢食品安全領(lǐng)域行刑銜接是推進(jìn)兩法協(xié)同保障食品安全的重要環(huán)節(jié)。2001年7月國(guó)務(wù)院制定并公布的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，“以行政法規(guī)的形式確立了行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的基本框架”[1]，然而行刑銜接領(lǐng)域依舊存在眾多問(wèn)題，“有案不移”“以罰代刑”“有案難移”等問(wèn)題既是實(shí)踐的痛點(diǎn)，也是關(guān)注的重點(diǎn)。隨著時(shí)間的推進(jìn)和實(shí)踐的進(jìn)行，近幾年，食品安全行刑銜接領(lǐng)域呈現(xiàn)出許多新形式、新變化，這既體現(xiàn)在法律政策的更新上，也體現(xiàn)在銜接機(jī)構(gòu)的改革上，而這些新形勢(shì)既是對(duì)于部分以往實(shí)踐難題的回應(yīng)，也包含著行刑銜接制度的發(fā)展方向和下一步亟需解決的問(wèn)題。對(duì)這種變化進(jìn)行爬梳，既有利于把握食品安全領(lǐng)域行刑銜接的變化，同時(shí)也能夠窺見(jiàn)其中的問(wèn)題，以期提出對(duì)策來(lái)應(yīng)對(duì)新形勢(shì)下的新問(wèn)題。

1 形勢(shì)變化之現(xiàn)狀爬梳

近幾年，諸多法律規(guī)范的修訂、政策規(guī)定的變化、銜接機(jī)構(gòu)的改革，既是對(duì)于實(shí)踐中行刑銜接問(wèn)題的回應(yīng)，也暗示著下一步調(diào)整方向。

1.1 法律規(guī)范之修訂

2021年1月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《行政處罰法》的修訂草案，該版修改在行刑銜接上有了新的發(fā)展。關(guān)于行刑銜接，2017年舊版《行政處罰法》第二十二條規(guī)定：“違法行為構(gòu)成犯罪的，行政機(jī)關(guān)必須將案件移送司法機(jī)關(guān)”；新版《行政處罰法》第二十七條將其修改為“違法行為涉嫌犯罪的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移送司法機(jī)關(guān)”，并同時(shí)增加“對(duì)依法不需要追究刑事責(zé)任或者免予刑事處罰，但應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移送有關(guān)行政機(jī)關(guān)”及“行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，建立健全案件移送制度，加強(qiáng)證據(jù)材料移交、接收銜接，完善案件處理信息通報(bào)機(jī)制”兩條規(guī)定。

變化主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是放寬移送標(biāo)準(zhǔn)，相對(duì)于舊版的“構(gòu)成”犯罪，新版只要求“涉嫌”犯罪即可啟動(dòng)移送程序，這既降低了行政執(zhí)法部門(mén)啟動(dòng)移送程序的難度和遞交移送材料的要求，同時(shí)也增加了公安機(jī)關(guān)參與到行刑銜接、打擊犯罪的機(jī)會(huì)；二是強(qiáng)調(diào)雙向移送，相較于舊版的單向移送，新版《行政處罰法》增加了司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的反向移送，構(gòu)成雙向移送，從法律效力層面完善了行刑銜接機(jī)制，“在部分程度上回應(yīng)了因立法闕如所導(dǎo)致的刑事司法機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)移送案件時(shí)的操作程序不統(tǒng)一和不規(guī)范問(wèn)題，并對(duì)刑事司法機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)移送案件的程序步驟作出提示”[2]；三是完善移送程序，新增第二十七條第二款強(qiáng)調(diào)兩機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)配合，從“案件移送制度”“證據(jù)材料銜接”“案件信息通報(bào)”等具體的三方面作出了行政法規(guī)層面的要求，為部門(mén)規(guī)章、地方法規(guī)等進(jìn)一步細(xì)化兩機(jī)關(guān)配合機(jī)制作出了指引，有助于回應(yīng)現(xiàn)實(shí)中行刑銜接機(jī)制、程序部分方面規(guī)定粗疏的問(wèn)題。

1.2 法規(guī)政策之變化

2020年8月，國(guó)務(wù)院對(duì)《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》進(jìn)行修改。第一，增加第三條第二款明確知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域涉嫌犯罪案件的標(biāo)準(zhǔn)和程序。值得注意的是，移送要求為“認(rèn)為存在犯罪的合理嫌疑”而非認(rèn)定為犯罪，降低了移送程度啟動(dòng)難度；第二，將“行政處分”修改為“處分”，與《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》銜接；第三，增加第十八條，明確向監(jiān)察機(jī)關(guān)移送公職人員違法案件的情形和程序，“有關(guān)機(jī)關(guān)存在本規(guī)定第十五條、第十六條、第十七條所列違法行為，需要由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法給予違法的公職人員政務(wù)處分的，該機(jī)關(guān)及其上級(jí)主管機(jī)關(guān)或者有關(guān)人民政府應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定將相關(guān)案件線索移送監(jiān)察機(jī)關(guān)處理”，強(qiáng)調(diào)監(jiān)察機(jī)關(guān)在行刑銜接中的監(jiān)督作用[3]；第四，明確了移送案件的法律依據(jù)，第十九條規(guī)定“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在依法查處違法行為過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)公職人員有貪污賄賂、失職瀆職或者利用職權(quán)侵犯公民人身權(quán)利和民主權(quán)利等違法行為，涉嫌構(gòu)成職務(wù)犯罪的，應(yīng)當(dāng)依照刑法、刑事訴訟法、監(jiān)察法等法律規(guī)定及時(shí)將案件線索移送監(jiān)察機(jī)關(guān)或者人民檢察院處理”。由此修改可以看出，規(guī)定對(duì)于啟動(dòng)移送標(biāo)準(zhǔn)要求較為寬松，又重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了監(jiān)察機(jī)關(guān)在行刑銜接中的作用。

2016年6月公安部發(fā)布的《公安機(jī)關(guān)受理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件規(guī)定》和2020年7月公安部新修訂的《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》是公安機(jī)關(guān)辦理行刑銜接案件的重要文件?！豆矙C(jī)關(guān)受理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件規(guī)定》是公安部出臺(tái)的、立足于公安視角對(duì)行刑銜接工作做出的效力最高、最為詳細(xì)的規(guī)范性文件，對(duì)于公安機(jī)關(guān)受案、立案、反向移送、接受監(jiān)督等作出了具體的規(guī)定。對(duì)于“有案難移”即桎梏在公安機(jī)關(guān)處的移送難點(diǎn)，該文件中對(duì)移送材料內(nèi)容、接收后處理等有詳細(xì)要求，特別禁止公安機(jī)關(guān)以材料不全為理由，不接收案件。2020年修訂的《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》以其為基礎(chǔ)，進(jìn)一步完善了行刑銜接機(jī)制，表現(xiàn)在：其第一百八十條新增第二款，“公安機(jī)關(guān)認(rèn)為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的案件材料不全的，應(yīng)當(dāng)在接受案件后二十四小時(shí)以內(nèi)通知移送案件的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在三日以內(nèi)補(bǔ)正，但不得以材料不全為由不接受移送案件”；第三款，“公安機(jī)關(guān)認(rèn)為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的案件不屬于公安機(jī)關(guān)職責(zé)范圍的，應(yīng)當(dāng)書(shū)面通知移送案件的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向其他主管機(jī)關(guān)移送案件，并說(shuō)明理由”，新增的材料不全補(bǔ)正程序和不屬于公安機(jī)關(guān)職責(zé)范圍案件的處理程序，都有利于克服“有案難移”，避免公安機(jī)關(guān)不接受移送的情形發(fā)生。

2021年10月，最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》，從明確工作原則、突出雙向銜接、規(guī)范監(jiān)督方式、強(qiáng)化意見(jiàn)剛性、加強(qiáng)監(jiān)察合作、細(xì)化銜接機(jī)制等六方面著手，回應(yīng)行刑銜接實(shí)踐中存在的程序滯澀。在正向移送方面，強(qiáng)調(diào)檢察院對(duì)于行政機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)兩機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，規(guī)定檢察院“注意審查是否存在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌犯罪案件應(yīng)當(dāng)移送公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹槎灰扑?，或者公安機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹槎涣競(jìng)刹榈那樾巍保⒖梢詫?duì)應(yīng)當(dāng)移送而不移送的行政機(jī)關(guān)，經(jīng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)，給出檢察意見(jiàn)，同時(shí)規(guī)定要強(qiáng)化檢察意見(jiàn)剛性，能夠更好地發(fā)揮檢察權(quán)對(duì)于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用。在反向移送方面，規(guī)定檢察院決定不起訴時(shí)，應(yīng)同時(shí)審查是否構(gòu)成行政處罰并移交行政機(jī)關(guān)，這就完善了審查起訴環(huán)節(jié)的反向移送。該規(guī)定還強(qiáng)調(diào)了監(jiān)察機(jī)關(guān)在行刑銜接監(jiān)督中的重要作用，要加強(qiáng)檢察院與監(jiān)察機(jī)關(guān)的合作。

1.3 銜接機(jī)構(gòu)之改革

1.3.1 市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革

2018年3月，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過(guò)的《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》，開(kāi)始國(guó)家層面的“三局合一”的市場(chǎng)監(jiān)管體系改革，對(duì)食品安全行政執(zhí)法乃至食品安全行刑銜接都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。對(duì)于行刑銜接的影響主要產(chǎn)生在三方面，第一在于職能集中化。機(jī)構(gòu)改革使得食品安全行政執(zhí)法實(shí)現(xiàn)一個(gè)部門(mén)主管，其他部門(mén)配合，將食品安全行政執(zhí)法的權(quán)力集中在市場(chǎng)監(jiān)管局中的食品安全監(jiān)管部門(mén)，打破了過(guò)去“九龍治水”“分段監(jiān)管”的問(wèn)題，這也意味著食品安全行刑銜接的行政執(zhí)法部門(mén)更加清晰明了、權(quán)責(zé)更加明確，更加便于銜接工作；第二在于監(jiān)管地方化。改革的目的之一就是要加強(qiáng)地方的監(jiān)管職責(zé)，結(jié)合食品安全的重要性和“四個(gè)最嚴(yán)”的要求，地方政府更為重視食品安全，在人、財(cái)、物等方面對(duì)于食品安全行政執(zhí)法予以諸多支持，同時(shí)將行刑銜接作為部門(mén)考核的重要指標(biāo)，考核又與工作成效掛鉤，這在很大意義上推動(dòng)了食品安全行刑銜接的順利進(jìn)行；第三在于執(zhí)法下移化。通過(guò)改革，各地市的食品安全行政執(zhí)法力量下沉到各縣區(qū)，執(zhí)法隊(duì)伍壯大，執(zhí)法力量增強(qiáng)，“有助于提高執(zhí)法效率和集中力量查處違法行為，進(jìn)而有利于統(tǒng)一掌握移送刑事司法的標(biāo)準(zhǔn)”[4]，“有案不移”問(wèn)題能夠得到部分解決。

1.3.2 公安食藥警察改革

2019年初，按照機(jī)構(gòu)改革方案，公安部整合多個(gè)業(yè)務(wù)局相關(guān)職責(zé)，組建了食品藥品犯罪偵查局，承擔(dān)打擊食品、藥品、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域犯罪的職責(zé)。食藥警察的成立與發(fā)展，不僅對(duì)于食品安全違法犯罪的打擊至關(guān)重要，同時(shí)對(duì)于推進(jìn)食品安全領(lǐng)域行刑銜接也意義重大。這種意義主要體現(xiàn)在三方面，第一在于業(yè)務(wù)集中化。食藥警察的成立既體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)于食品藥品安全的高度關(guān)注，同時(shí)也將過(guò)去分散在治安部門(mén)、經(jīng)偵部門(mén)或者是刑偵部門(mén)的食藥案件集中在一起，不僅使案件的處置集中化，同時(shí)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪的食品違法案件的部門(mén)也專(zhuān)門(mén)化，在對(duì)接、程序、流程等方面都能夠更加便捷。第二在于人員專(zhuān)業(yè)化。人員能夠?qū)I(yè)化既在于食藥警察成立之初就有意識(shí)地調(diào)動(dòng)有專(zhuān)業(yè)知識(shí)和相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的警察充實(shí)其中，也在于該部門(mén)注重學(xué)習(xí)培訓(xùn)，增強(qiáng)業(yè)務(wù)能力。這種專(zhuān)業(yè)化不僅體現(xiàn)在食品安全犯罪案件的刑事司法上，同時(shí)也體現(xiàn)在與市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的行刑銜接上，食藥警察對(duì)于銜接的程序機(jī)制、材料要求、相關(guān)規(guī)定等更加熟悉，不僅利于部門(mén)對(duì)接，同時(shí)也提高了銜接的質(zhì)量。第三在于執(zhí)法前移化。實(shí)踐中，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)和公安機(jī)關(guān)常常在行政執(zhí)法階段就會(huì)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的合作，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)在面臨執(zhí)法沖突時(shí)會(huì)請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)支援，甚至?xí)苯优c公安機(jī)關(guān)開(kāi)展聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)和執(zhí)法檢查[5]，在尚未立案以前公安機(jī)關(guān)此時(shí)進(jìn)行的活動(dòng)性質(zhì)應(yīng)該是行政執(zhí)法性質(zhì)而非刑事司法性質(zhì)，而這種行政執(zhí)法性質(zhì)的合作不僅有利于兩機(jī)關(guān)柔性關(guān)系的加深，同時(shí)在客觀上也對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的移送起到了督促和促進(jìn)的作用。

2 形式變化之問(wèn)題剖析

從以上形式變化可以看出，放寬啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，重視反向移送，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，這既是對(duì)于食品安全領(lǐng)域行刑銜接既往難點(diǎn)的回應(yīng)，也是下一步優(yōu)化的方向。這樣的變化無(wú)疑是有利于行刑銜接進(jìn)一步的調(diào)整和發(fā)展，但原則性的規(guī)定結(jié)合固有的難點(diǎn)，仍舊存在一定的問(wèn)題。

2.1 放寬移送標(biāo)準(zhǔn)但規(guī)定仍不細(xì)致

啟動(dòng)移送程序只需要“涉嫌犯罪”而非“構(gòu)成犯罪”無(wú)疑是放寬了移送標(biāo)準(zhǔn)，有利于行刑銜接的推進(jìn)。市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，其對(duì)于食品犯罪的發(fā)現(xiàn)能力和認(rèn)定能力是有限的，過(guò)高的移送標(biāo)準(zhǔn)不僅有可能阻礙移送，也會(huì)使得市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)在搜集證據(jù)的證明階段花費(fèi)大量的時(shí)間甚至延誤后續(xù)的偵查活動(dòng)，因此，降低移送標(biāo)準(zhǔn)即市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)不需要完全證明案件或者是線索確屬犯罪、只需要證明其涉嫌犯罪即可移送，能夠“緩解大量的違法犯罪案件和有限執(zhí)法資源之間的緊張關(guān)系”[6]，同時(shí)，這樣的變化又能夠給公安機(jī)關(guān)更多的案源和更充裕的偵查時(shí)間對(duì)于違法案件進(jìn)行偵查，確定其是否屬于犯罪，以利打擊違法犯罪。

但就移送標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)尚待細(xì)化。“一直以來(lái)，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部致力于細(xì)化各類(lèi)犯罪的追訴標(biāo)準(zhǔn)，但也存在犯罪追訴標(biāo)準(zhǔn)散亂、滯后甚至是沖突的問(wèn)題”[7]，且犯罪追訴標(biāo)準(zhǔn)不能完全等同于移送標(biāo)準(zhǔn)，移送標(biāo)準(zhǔn)也存在某些問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，一是對(duì)于某些食品犯罪的情節(jié)和后果的模糊規(guī)定，例如“情節(jié)嚴(yán)重”或者是“造成嚴(yán)重后果”，不僅需要行政執(zhí)法人員參照最高法和最高檢發(fā)布的相關(guān)司法解釋?zhuān)枰溆邢喈?dāng)?shù)膶?zhuān)業(yè)知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，有些還需要有檢驗(yàn)、鑒定結(jié)果的支撐，才能夠進(jìn)行認(rèn)定，而“在實(shí)踐中，一線的食品監(jiān)管人員對(duì)法律知識(shí)的掌握有限，僅靠執(zhí)法人員初步的到案調(diào)查取證，很難判斷是否己經(jīng)達(dá)到我國(guó)刑法規(guī)定的犯罪情節(jié)”[8]。二是放寬移送標(biāo)準(zhǔn)，具體寬到何種程度即可認(rèn)定為“涉嫌犯罪”啟動(dòng)移送程序，也是一個(gè)值得探討的問(wèn)題，標(biāo)準(zhǔn)過(guò)寬不僅會(huì)給公安機(jī)關(guān)增加壓力，也不利于嫌疑人權(quán)益的保障；而標(biāo)準(zhǔn)過(guò)窄則會(huì)增加市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的證明壓力，且不利于危害食品安全犯罪的打擊。移送標(biāo)準(zhǔn)的模糊，既給移送造成了困難，同時(shí)也給不移送留有空間。

2.2 提及反向移送但關(guān)注仍不充分

行刑銜接不光包括行政機(jī)關(guān)對(duì)于司法機(jī)關(guān)的正向銜接，也包括司法機(jī)關(guān)對(duì)于行政機(jī)關(guān)的反向移送，無(wú)論是制度還是理論，都是對(duì)于正向銜接的關(guān)注多，而對(duì)于反向銜接的規(guī)定和討論極少，這就造成了制度上和理論上對(duì)于該問(wèn)題的疏漏。新的法規(guī)政策的修改提及反向移送，無(wú)疑是一種信號(hào)。

反向移送存在諸多問(wèn)題。一是規(guī)定粗疏，反向移送和正向移送一樣，涉及很多方面，移送的主體、程序、證據(jù)轉(zhuǎn)化、監(jiān)督等等都是極為復(fù)雜的問(wèn)題，但當(dāng)前法規(guī)政策僅僅是作出了原則性的規(guī)定，具體規(guī)定幾乎是空白。二是范圍模糊，反向移送存在兩種情況，一種是行政機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)移送的案件，經(jīng)司法機(jī)關(guān)處理后認(rèn)為不構(gòu)成犯罪，應(yīng)當(dāng)移送回行政機(jī)關(guān)；一種是司法機(jī)關(guān)自行發(fā)現(xiàn)的案件經(jīng)處理后認(rèn)為不構(gòu)成犯罪，應(yīng)當(dāng)移送給行政機(jī)關(guān)?！缎姓幜P法》反向銜接的“對(duì)”的理解應(yīng)該就是“針對(duì)移送給司法機(jī)關(guān)”[9]即第一種情況，但是綜合來(lái)看應(yīng)該包括第二種情況。三是證據(jù)轉(zhuǎn)化，證據(jù)轉(zhuǎn)化在正向銜接中也是桎梏點(diǎn)，在反向移送中更是難題，其涉及刑事訴訟中收集的證據(jù)能否用在行政處罰中，之所以是難題，是因?yàn)槠浼葲](méi)有詳細(xì)的規(guī)定，也不確定能否參照正向銜接中有關(guān)行政執(zhí)法證據(jù)向刑事證據(jù)轉(zhuǎn)化的規(guī)定。

2.3 加強(qiáng)監(jiān)督檢查但實(shí)際仍有不足

這里的不足既包括監(jiān)察監(jiān)督不到位，也包括檢察監(jiān)督不到位。檢察機(jī)關(guān)在行刑銜接中的作用是近幾年學(xué)界研究行刑銜接問(wèn)題的重點(diǎn)之一，而監(jiān)察機(jī)關(guān)的作用卻被較少提起，但被幾份規(guī)范性文件修改所重視。監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于行刑銜接工作進(jìn)行監(jiān)督，關(guān)鍵在于主體身份判定和行為性質(zhì)的判定。在主體身份上，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)、公安機(jī)關(guān)、檢察院和法院都屬于國(guó)家機(jī)關(guān)，所以需要接受監(jiān)察部門(mén)的監(jiān)督；但在行為性質(zhì)的判定上，行刑銜接不暢能否被認(rèn)定為職務(wù)違法或者是職務(wù)犯罪，存在實(shí)踐困難，監(jiān)察部門(mén)的成立時(shí)間較短，資源分配有限，而食品安全違法案件具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，對(duì)其銜接進(jìn)行監(jiān)察也需要有充分的信息來(lái)源，專(zhuān)業(yè)的阻礙和信息的壁壘都對(duì)監(jiān)察部門(mén)的監(jiān)察工作造成很大的阻礙。

檢察院也對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的移送工作負(fù)有監(jiān)督職能，且隨著行刑銜接制度的發(fā)展，各方越來(lái)越意識(shí)到檢察院在保障行刑銜接順暢中的重要作用。在時(shí)間維度上，將檢察院權(quán)力擴(kuò)展至從市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)開(kāi)始移送案件和線索的行刑銜接全過(guò)程，在空間維度上，著重強(qiáng)調(diào)檢察院對(duì)于市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的移送監(jiān)督，但是檢察機(jī)關(guān)要發(fā)揮作用存在諸多困難，其對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)移送情況信息來(lái)源少、移送案件了解少，審查方式有限，“加之對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督一般只采取事后書(shū)面審查的方式，造成監(jiān)督中重形式輕實(shí)效，甚至不想監(jiān)督的現(xiàn)象，難以保證監(jiān)督權(quán)的有效行使”[10]。

3 形勢(shì)變化之對(duì)策研究

食品安全領(lǐng)域行刑銜接工作要順應(yīng)形式變化，解決固有問(wèn)題，可以從細(xì)化移送規(guī)定、重視反向移送和強(qiáng)化監(jiān)督檢查三方面著手。

3.1 細(xì)化移送規(guī)定

移送標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)致與合理關(guān)乎市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)向公安機(jī)關(guān)正向移送程序啟動(dòng)的難易，也關(guān)系危害食品安全犯罪案件的打擊。第一，要細(xì)化移送標(biāo)準(zhǔn)，“可以從涉案物品數(shù)量、涉案金額、食品中含有特定檢出物質(zhì)等方面進(jìn)行細(xì)化規(guī)定”[9]，違法結(jié)果可以從涉案數(shù)額或者是人員傷亡的角度設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，違法行為可以從“使用的食品原料有毒有害或者被國(guó)家明令禁止，且銷(xiāo)售時(shí)間較長(zhǎng)”的角度設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)影響則可以從消費(fèi)者反應(yīng)強(qiáng)烈甚至是食品安全事件的角度考慮。第二，要合理確定標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)定是否構(gòu)成危害食品安全犯罪是以參照刑法和最高法、最高檢發(fā)布的相關(guān)司法解釋為標(biāo)準(zhǔn)，但是認(rèn)定是否“涉嫌犯罪”的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該寬于上述標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)該放寬至什么標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)《公安機(jī)關(guān)受理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件規(guī)定》，“公安機(jī)關(guān)可以根據(jù)法律法規(guī)，聯(lián)合同級(jí)人民檢察院、人民法院、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)制定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件類(lèi)型、移送標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)要求、法律文書(shū)等文件”，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的確立既需要考慮法律規(guī)定和地方情況，也需要機(jī)關(guān)合作和一定的自由裁量。細(xì)化移送規(guī)定，既便于市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)在移送時(shí)有較為明確的依據(jù)，利于推進(jìn)移送工作，同時(shí)也便于監(jiān)督部門(mén)依照標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的移送或者不移送行為進(jìn)行監(jiān)督。

3.2 重視反向移送

當(dāng)正向移送的問(wèn)題已經(jīng)得到了諸多關(guān)注和部分解決時(shí)，對(duì)于反向移送應(yīng)當(dāng)更加重視。針對(duì)反向移送的眾多問(wèn)題，第一應(yīng)該在規(guī)范性文件中作出比此原則規(guī)定更加細(xì)化的規(guī)定，對(duì)于實(shí)踐存疑的問(wèn)題有所回應(yīng)，例如對(duì)于未及時(shí)移送的法律責(zé)任的承擔(dān)主體和承擔(dān)方式等的明確，反向移送司法機(jī)關(guān)涉及范圍廣泛，包括公安機(jī)關(guān)、檢察院和法院，上級(jí)對(duì)于下級(jí)的控制程度不同，既有“領(lǐng)導(dǎo)”也有“監(jiān)督”，責(zé)任的承擔(dān)也是不同；第二對(duì)移送范圍予以明確，反向移送應(yīng)當(dāng)包括司法機(jī)關(guān)自行發(fā)現(xiàn)的案件，如果這樣，就涉及對(duì)于未經(jīng)行政機(jī)關(guān)判定為行政違法的案件，該如何理解“應(yīng)當(dāng)予以行政處罰”的問(wèn)題，這需要司法機(jī)關(guān)能夠?qū)π姓`法等專(zhuān)業(yè)內(nèi)容進(jìn)行一定的把握和判定，也需要實(shí)際中兩機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)商和對(duì)接；第三確定證據(jù)轉(zhuǎn)化規(guī)則，行政處罰和刑事制裁分屬于兩種不同的法律制裁方式，對(duì)于刑事訴訟中收集到的證據(jù)能否在行政處罰中適用，如果可以適用，是可以全部適用還是可以部分適用，如果是部分適用，那么適用的范圍在哪里，這些問(wèn)題既需要理論界的探討，也需要通過(guò)規(guī)范的形式予以明確。

3.3 強(qiáng)化監(jiān)督檢查

“行刑銜接啟動(dòng)的主動(dòng)權(quán)由行政機(jī)關(guān)掌控，具有顯著的單向性特征，這一特征決定了必須借助監(jiān)督手段的制約，以防止其操持的權(quán)力出現(xiàn)偏差或被濫用”[11]，同時(shí)，“監(jiān)督機(jī)制的缺失所帶來(lái)的副作用之一就是執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員在思想上容易消極怠工”[12]，因此，必須要強(qiáng)化監(jiān)督檢查。既要強(qiáng)調(diào)監(jiān)察機(jī)關(guān)的作用，也要加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)的作用，要充分利用監(jiān)察部門(mén)和檢察院的職能，明確監(jiān)督地位，完善監(jiān)督程序，借助“備案制、抽查、巡查制以及科學(xué)的問(wèn)責(zé)制度”[13]等制度掌握監(jiān)督工作主動(dòng)權(quán)；既要強(qiáng)化移送監(jiān)督，也要強(qiáng)化立案監(jiān)督，監(jiān)察監(jiān)督和檢察監(jiān)督不光要關(guān)注市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的移送環(huán)節(jié)，克服“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)主動(dòng)移送案件意識(shí)不強(qiáng)、接受監(jiān)督觀念不強(qiáng)”[14]的問(wèn)題，也要重視公安機(jī)關(guān)的立案環(huán)節(jié)，避免“有案難移”的問(wèn)題；既要強(qiáng)化事后監(jiān)督，也要強(qiáng)化過(guò)程監(jiān)督，傳統(tǒng)的檢察權(quán)重點(diǎn)在于事后監(jiān)督，這樣會(huì)導(dǎo)致檢察院只能夠監(jiān)督市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)移送來(lái)的案件或者是線索，對(duì)于其不移送的部分，檢察院無(wú)從監(jiān)督。讓檢察權(quán)提前介入，只啟動(dòng)監(jiān)督程序，不干涉行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)，這樣既不會(huì)干擾行政權(quán)的行使，也能夠讓檢察機(jī)關(guān)及時(shí)地了解情況，充分地發(fā)揮作用[11]。

4 結(jié) 論

近幾年，在法律規(guī)范上，在銜接機(jī)構(gòu)上，食品安全領(lǐng)域行刑銜接都發(fā)生的很大的變化，可以不完全歸納為放寬移送標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)注反向移送，強(qiáng)化監(jiān)督檢查等變化，總體來(lái)說(shuō)，這種變化是朝好的、有利于實(shí)踐工作的方向推進(jìn)的，但是這些變化也存在著規(guī)定粗疏、規(guī)范矛盾、實(shí)踐困難等問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)引起理論界的關(guān)注和實(shí)踐中的進(jìn)一步完善，以更好地推進(jìn)食品安全領(lǐng)域的行刑銜接工作，促進(jìn)兩法無(wú)縫銜接、共同保障“舌尖上的安全”。