對地方政府投資領域資金使用效果的思考

牛國良，張 蓓

(1.北京經(jīng)理學院，北京 100102；2.北京經(jīng)濟管理職業(yè)學院，北京 100102)

近年來，各地審計機關發(fā)現(xiàn)政府投資領域在項目程序履行、工程施工、資金使用、績效發(fā)揮等方面還存在問題。文章是在對地方政府投資資金使用狀況典型調(diào)研并掌握一手案例和數(shù)據(jù)的基礎上，梳理、提煉、總結(jié)而成。

1 政府投資項目管理改革主要措施及取得成效

近年來，各級政府投資項目規(guī)模逐步增長，投資速度逐步加快，管理改革逐步深化，項目目標逐步明確，建設程序逐漸規(guī)范，有效激發(fā)社會資本的投資活力，政府投資效果日益顯現(xiàn)：一是加強了制度建設，對政府投資項目入庫、審批、建設、竣工結(jié)算提出明確要求，逐步探索建立覆蓋全過程、全周期、全口徑、全計劃的投資項目管理體制和運行機制；二是逐步規(guī)范項目的運作流程和機制。從項目的征集、統(tǒng)籌、報批、任務分解、調(diào)度、督辦、考核等全環(huán)節(jié)建立了明確的運作機制；三是嚴格項目資金評審。嚴格按照設計概算實施項目建設，全面實施預算績效管理，切實喚醒并激發(fā)了績效管理責任主體意識，有效提高財政資金的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。

2 地方政府投資項目管理存在的問題分析

在對政府投資管理和審計情況調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，政府投資項目的決策、組織、管理、實施等方面還存在一定問題，影響了其經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的充分發(fā)揮。主要表現(xiàn)在以下方面。

2.1 項目決策不科學，可行性研究流于形式

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)部分政府投資項目立項前未開展項目的實地調(diào)查，項目缺乏翔實的數(shù)據(jù)支撐，從而影響投資的決策質(zhì)量。部分項目表現(xiàn)出建設單位爭取更多資金的目的更明顯，對項目建設的必要性及經(jīng)濟性的分析不嚴肅不認真，這是造成建成后實際使用效果不佳的最大原因。

2.2 前期工作不到位，項目基礎不扎實

有的項目設計方案把關不嚴，項目推進中出現(xiàn)不合理、不科學、漏項問題，導致項目后期需進行方案變更、資金調(diào)整，影響手續(xù)辦理或?qū)嵤?。有的項目設計存在嚴重缺陷，建設地點規(guī)劃及圖紙存在誤差，需要重新設計。有的項目未深入核實土地性質(zhì)、地上物屬性、歷史遺留問題等情況，未充分考慮周邊環(huán)境因素，造成群眾不滿影響施工進度，后續(xù)土地手續(xù)辦理、地上物騰退等關鍵節(jié)點出現(xiàn)梗阻。有的項目概算編制不科學，甚至有些項目已完成施工但其前期建設應辦手續(xù)卻仍在辦理中。

2.3 項目管理形式多樣，管理水平良莠不齊

目前存在多種項目管理形式，有的項目建設單位為行業(yè)主管部門，有的部門按照代建制實施，還有一些項目由建設單位臨時抽調(diào)人員管理項目工作，項目單位重視程度不夠，積極性不高，專業(yè)人才匱乏，管理經(jīng)驗不足，項目推進困難；未能實現(xiàn)項目的綜合統(tǒng)籌管理，相關基礎工作、前置條件等未提早準備，導致編制慢、要件不齊，不具備按時上報條件，影響手續(xù)辦理；對面臨的問題預判不足，且出現(xiàn)問題未有效發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用；合同管理不規(guī)范，合同制定中存在問題突出；施工過程中對批復內(nèi)容進行變更，導致超概算問題，增加財政負擔，或是為避免超概算，多批少建、高標低建，導致項目無法按計劃竣工決算；施工組織、現(xiàn)場監(jiān)管不到位，施工進展緩慢，造成重大節(jié)點工期或最終工期滯后，影響工程竣工和交付使用；部分項目推進緩慢，導致開工時間延后，年度工程量減少，所需資金減少。

2.4 政府采購和招投標管理不嚴格，廉政風險加大

部分項目單位不重視政府采購工作，招投標管理流于形式，雖然工程投資規(guī)模已達到政府采購標準，卻采用直接委托方式確定施工單位，未做到應采盡采。部分工程未在規(guī)定時間內(nèi)訂立施工合同，中標通知書發(fā)出時間與施工合同簽訂時間超出規(guī)定的間隔周期；招標文件內(nèi)容前后矛盾、評標審查過程不規(guī)范。施工單位在工程投標報價中利用不平衡報價的方法，在控制總投標報價不變情況下，在工程結(jié)算時提高工程量變更較大的工程內(nèi)容單價、降低工程量變更較小的工程內(nèi)容單價，以獲取更大利潤。

2.5 資金管理和財務核算不規(guī)范，項目成本管控效率低

在資金管理方面的問題有：部分項目設計不完善，對建設成本與運營成本缺乏統(tǒng)籌考慮，概算編制不準確。部分項目單位未按照合同約定進行工程款撥付，有的預付款比例偏高，導致工程價款撥付對項目進度的制約作用形同虛設。部分項目未按照合同約定預留質(zhì)保金，未收取農(nóng)民工工資保證金，未將結(jié)余資金及時上繳財政。

在財務核算方面的問題有：一是工程建設項目未單獨核算，無法從賬面中直觀了解各個項目收支情況。二是財務核算不規(guī)范，使用的記賬科目不準確，尚未發(fā)生的業(yè)務提前確認支出。三是支出依據(jù)不充分，有些支出未附單位內(nèi)部費用報銷單，審批手續(xù)不完整。

2.6 竣工結(jié)算不及時，超概算時有發(fā)生

部分單位在項目實施過程中，竣工材料未同步管理歸檔，竣工結(jié)算資料送審不及時、材料不完整。部分項目因前期審批手續(xù)不齊全、未履行招投標程序、結(jié)決算超概算預算等因素導致項目完工后無法及時辦理竣工驗收及財務決算批復。有的單位竣工結(jié)算質(zhì)量較低，過高估算，水分較大，程度不同地存在著部分工程記錄不真實、現(xiàn)場簽證、虛增項目內(nèi)容或工序、違規(guī)提高取費標準，進而多計工程造價等問題。

2.7 項目管理服務不到位，影響項目順利推進

除了項目單位方面因素外，一些其他因素也影響項目推進：一是設計單位不專業(yè)，項目評審周期長。部分設計單位為追求高額設計費，方案設計不規(guī)范，投資造價超標準；評審過程不配合，提供材料深度不夠，提供時間不及時，影響項目評審周期。二是審批部門效率低，手續(xù)辦理周期過長。三是行業(yè)部門監(jiān)管不到位，落地項目問題多。部分行業(yè)主管部門監(jiān)管缺位，比如項目未辦理征地及施工許可手續(xù)即開工建設，導致施工過程缺乏有效監(jiān)管，造成質(zhì)量、安全和投資超概算隱患。

3 進一步加強和改進政府投資項目管理的對策

3.1 完善項目決策機制并健全監(jiān)督和責任追究機制

一是要建立地方政府投資項目的科學決策機制，避免主要負責人草率的個人獨斷，強化集體研究程序和決策的公開透明，確保投資項目決策本身的合規(guī)合法。二是項目決策要充分論證，合理確定建設規(guī)模，要對項目方案進行多種比選，優(yōu)中選優(yōu)。三是全面嚴肅認真開展政府投資項目績效評估，將項目建成效果與策劃報建進行情況對比分析，強化評估結(jié)果運用，應與決策者政績考核掛鉤。四是健全政府投資項目監(jiān)督和責任追究機制。強化合同審核、組織管理、工程實施、資金使用、財務核算諸環(huán)節(jié)的源頭管控，有效治理政府投資領域違法違紀的高發(fā)頻發(fā)問題，確保風險防范安全到位、財務信息真實完整、資金使用合法高效。

3.2 夯實項目前期工作，嚴格履行基本建設程序

一是圍繞區(qū)域功能定位，緊扣投資方向和政策導向，結(jié)合地區(qū)實際和發(fā)展需要，統(tǒng)籌、謀劃政府投資項目儲備。二是全面提升項目前期調(diào)研和設計工作質(zhì)量，嚴格執(zhí)行相關標準及規(guī)范，綜合平衡一次性投資和后期運維剛性需求，認真核實土地性質(zhì)，科學預判地上物騰退規(guī)模及難易程度，合理規(guī)劃項目前期手續(xù)辦理、征地、拆遷、招投標、建設等重要時間節(jié)點，加強項目評審和監(jiān)管工作。三是切實履行項目基本建設程序，嚴格執(zhí)行項目建設“法人制、招投標制、合同管理制、監(jiān)理制”要求。

3.3 明確責任主體職責分工，加快項目實施進度

一是建立健全政府投資項目法人責任制，對政府投資項目加強全程監(jiān)管，積極探索和完善政府投資項目的各種具體模式，堅持建設、管理和使用相分離。二是項目單位要堅持“一把手”負總責、親自抓，分管領導具體落實，完善目標責任制。三是審批部門要提高認識、優(yōu)化服務，對前置性手續(xù)“搶著辦”、關鍵性手續(xù)“盯著辦”、控制性手續(xù)“領著辦”，切實做好下沉服務，幫助企業(yè)完善手續(xù)。四是住建部門統(tǒng)籌征地拆遷整體工作提前做好部署，解釋宣傳征地拆遷政策，并做好各部門年終征拆工作績效考核；屬地政府要切實履行主體責任，以“拔釘子”精神逐個解決征拆難點。

3.4 強化政府采購執(zhí)行管理，認真履行招投標制度

一是增強招標、投標、政府采購程序和行為的合規(guī)性。嚴格執(zhí)行相關法律法規(guī)，公開確定勘察、設計、施工、監(jiān)理單位。二是強化程序監(jiān)督，監(jiān)管部門要認真履行職責，積極推動招投標平臺建設，從招標公告發(fā)布、招標文件制定、評標辦法選取、專家評委抽取到投標、資格審查、開標、定標、合同簽訂等各環(huán)節(jié)進行全過程、全方位監(jiān)管，提高招標過程的透明度。三是堅決打擊違法違規(guī)行為，嚴防圍標串標、量身私定招標條件、規(guī)避招標投標、明招暗定走過場等情況發(fā)生。

3.5 加強項目成本管控，切實發(fā)揮財政資金使用效益

一是嚴格執(zhí)行投資概預算?？刂祈椖客顿Y的嚴格依據(jù)是核定的投資概算，不得隨意突破概算標準。二是項目單位嚴格按照項目工程和征拆季度節(jié)點手續(xù)進度及資金支出進度，加強項目管理，專班蹲點，駐場推進，靠前部署、及時處理有關重點難點問題，加快項目推進力度，既要避免資金滯留，也要防止工程資金在結(jié)算審計之前超比例撥付。三是嚴格執(zhí)行工程變更審批程序，嚴禁對設計方案隨意變更，確需變更的，要嚴格履行報批程序，為項目順利決算做好基礎工作。

3.6 及時辦理竣工決算，加快項目投用轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)

一是項目單位加強監(jiān)督管理，統(tǒng)籌項目建設、驗收、運營一體化推進，隨施工同步準備好竣工驗收材料，嚴格按照該預算批復內(nèi)容實施、申報。二是住建、規(guī)自、財政部門牽頭組織協(xié)調(diào)竣工驗收、結(jié)決算評審過程中出現(xiàn)的問題，強化配合，做好溝通，加快項目評審進度，盡早撥付尾款。三是著力解決政府投資項目建設相關歷史遺留問題，推動未建成項目繼續(xù)實施、已建成項目轉(zhuǎn)為固定資產(chǎn)。

3.7 探索服務單位管理機制，提高項目全過程管理能力

一是借助專業(yè)力量，有效提升項目全過程管理能力。依據(jù)項目情況和建設單位的自身管理能力，研究通過公開招投標等形式選取第三方專業(yè)公司對工程項目進行全過程委托管理。二是完善管理體系，嚴格設計管控。提高設計單位過失成本，對因設計問題延長評審周期或造成投資超概算的，由項目單位直接扣罰一定比例設計費。三是加強政府投資項目服務機構(gòu)監(jiān)督管理，進一步提升可行性報告的評估單位、勘察設計單位、工程咨詢公司等工程服務機構(gòu)及從業(yè)人員的職業(yè)操守和職業(yè)道德。