云南省地下水環(huán)境管理現(xiàn)狀與對(duì)策

云南省生態(tài)環(huán)境科學(xué)研究院 李麗娜，吳文衛(wèi)，趙海光，杜彩東

云南省地形地貌復(fù)雜、切割強(qiáng)烈，水文交替活躍，地下水特別是淺層孔隙水受到人類生產(chǎn)、生活影響明顯，據(jù)2018年云南省環(huán)境狀況公報(bào)，云南省地下水孔隙水中較差級(jí)和極差占比共計(jì)58.4%；基巖水中較差級(jí)和極差占比共計(jì)22.3%；2019年云南省地下水孔隙水中IV類和V類占比共計(jì)63.9%；基巖水中IV類和V類占比共計(jì)19.6%；2020年云南省地下水質(zhì)量總體穩(wěn)定。與2018年相比，2019年和2020年云南省孔隙水中地下水較差和極差占的比重呈上升趨勢(shì)，環(huán)境形勢(shì)不容樂觀。地下水環(huán)境保護(hù)工作日益突出。2020年云南省生態(tài)環(huán)境廳聯(lián)合自然資源廳、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、水利廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳等發(fā)布《云南省地下水污染防治實(shí)施方案》，《云南省地下水管理辦法》也將要發(fā)布，但是目前，云南省地下水管理仍面臨專項(xiàng)法律法規(guī)待完善、缺乏地下水元素背景值研究和土水協(xié)同防治不力等問題，本文通過對(duì)管理現(xiàn)狀的分析提出了對(duì)策建議，著力推進(jìn)實(shí)現(xiàn)云南省地下水高質(zhì)量保護(hù)。

一、云南省地下水環(huán)境保護(hù)管理現(xiàn)狀

（一）相關(guān)法律法規(guī)依據(jù)

2008年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》對(duì)水污染防治措施進(jìn)行詳細(xì)介紹，分別強(qiáng)調(diào)工業(yè)用水、城鎮(zhèn)污水、農(nóng)村用水等防治措施。2016修訂的《中華人民共和國(guó)水法》強(qiáng)調(diào)合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)水資源，2019年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》在“土壤風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”“土壤污染調(diào)查報(bào)告”及“土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)”等內(nèi)容中均強(qiáng)調(diào)地下水保護(hù)工作。2019年生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合自然資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等發(fā)布《地下水污染防治實(shí)施方案》，從“強(qiáng)基礎(chǔ)、建體系、控風(fēng)險(xiǎn)、保安全”四方面實(shí)現(xiàn)地下水資源可持續(xù)利用，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。2021年，國(guó)務(wù)院發(fā)布第748號(hào)國(guó)務(wù)院令，公布《地下水管理?xiàng)l例》。《條例》在地下水狀況調(diào)查評(píng)價(jià)與規(guī)劃編制、地下水節(jié)約與保護(hù)、地下水超采治理、防治地下水污染方面明確了相關(guān)規(guī)定。云南省認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)家關(guān)于地下水污染防治的一系列決策部署。2018年云南省人民政府印發(fā)《云南省土壤污染防治工作方案》（云政發(fā)〔2017〕8號(hào)）中強(qiáng)調(diào)對(duì)威脅地下水安全的所在縣、市、區(qū)制訂環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控方案，加強(qiáng)對(duì)地下水的環(huán)境保護(hù)。2020年以國(guó)家地下水污染防治實(shí)施方案為指導(dǎo)，云南省在綜合分析現(xiàn)有地下水相關(guān)資料和廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，發(fā)布《云南省地下水污染防治實(shí)施方案》。2021年在全省現(xiàn)有地下水工作基礎(chǔ)上完成《云南省地下水污染防治分區(qū)區(qū)劃報(bào)告》。2022年《云南省地下水管理辦法》（修訂草案）已完成公開征求意見。

（二）相關(guān)部門職責(zé)分工

云南省根據(jù)中共中央印發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》對(duì)涉及地下水工作的自然資源、水利和生態(tài)環(huán)境三個(gè)主要部門職責(zé)進(jìn)行了調(diào)整，自然資源主要監(jiān)督管理地下水過量開采及引發(fā)的地面沉降等地質(zhì)問題，做好地下水調(diào)查、監(jiān)測(cè)等相關(guān)工作。水利廳主要負(fù)責(zé)實(shí)施水資源的統(tǒng)一監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)水資源保護(hù)工作。生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)地下水污染防治監(jiān)督管理工作。

（三）已開展的基礎(chǔ)環(huán)境調(diào)查工作

2014年云南省自然資源廳、云南省地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)院發(fā)布《云南省淺層地下水脆弱性評(píng)價(jià)》，針對(duì)全省1:50萬區(qū)域水文地質(zhì)普查涉及區(qū)域，開展全省淺層地下水脆弱性評(píng)價(jià)。2011年-2015年中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局巖溶地質(zhì)研究所西南地區(qū)巖溶地下水污染調(diào)查評(píng)價(jià)（1:25萬）工作，云南省為其中調(diào)查對(duì)象之一，整個(gè)調(diào)查面積86.8萬平方公里，完成了主要地下河和巖溶大泉1:25萬區(qū)域地下水水質(zhì)和污染狀況調(diào)查，采集樣品4670組，查明西南地區(qū)巖溶地下水水質(zhì)和污染狀況；綜合評(píng)價(jià)巖溶地下水污染程度及變化趨勢(shì)；編制西南巖溶地下水污染防治與保護(hù)區(qū)劃等云南省水利廳14個(gè)州市共有地下水監(jiān)測(cè)點(diǎn)181個(gè)，其中國(guó)家地下水監(jiān)測(cè)工程點(diǎn)位173個(gè)。云南省自然資源廳共有地下水監(jiān)測(cè)點(diǎn)302個(gè)，其中國(guó)家地下水監(jiān)測(cè)工程點(diǎn)位223個(gè)。

2016年到2020年省自然資源廳對(duì)地下水國(guó)考點(diǎn)位例行監(jiān)測(cè)昆明、曲靖、大理、玉溪、開遠(yuǎn)、楚雄及景洪7個(gè)重要城市54個(gè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)位進(jìn)行例行監(jiān)測(cè)，項(xiàng)目包括常規(guī)、微量元素、有毒有害元素及細(xì)菌等共48項(xiàng)。云南省生態(tài)環(huán)境廳初步完成重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)信息調(diào)查地塊數(shù)量為3057個(gè)，其中經(jīng)過風(fēng)險(xiǎn)篩查后高關(guān)注度地塊數(shù)量為263個(gè)，并按照建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控要求對(duì)263個(gè)污染地塊進(jìn)行了土壤及地下水采樣調(diào)查。云南省已建立雙源清單數(shù)據(jù)庫，收錄污染源信息25272條，目前數(shù)據(jù)仍在更新。省生態(tài)環(huán)境廳預(yù)計(jì)在71個(gè)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)挑選21個(gè)具有代表性的化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)設(shè)置地下水監(jiān)測(cè)點(diǎn)位110個(gè)，其他污染源周邊地下水監(jiān)測(cè)工作剛剛啟動(dòng)。

（四）地下水環(huán)境監(jiān)測(cè)現(xiàn)狀

《2020年云南省水資源公報(bào)》顯示，地下水源供水均為淺層地下水供水，占河道外供水的2.42%。云南地下水開發(fā)利用率僅為0.76%，總體利用水平低，開采和需水量大的地區(qū)主要集中在工礦、農(nóng)業(yè)、人口集中的城鎮(zhèn)，如昆明、曲靖、開遠(yuǎn)、個(gè)舊、楚雄等地。開發(fā)利用率最高的是水資源貧乏的昆明市，開發(fā)利用率達(dá)11.47%，其次是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)而水資源又比較貧乏的曲靖2.25%、玉溪2%、紅河1.2%，開發(fā)利用率最低的是地下水資源較豐富的昭通,開發(fā)利用率僅為0.01%，滇東地區(qū)巖溶地下水利用率僅為0.92%。但在局部地區(qū)采井布局不合理，采補(bǔ)水量不平衡，出現(xiàn)不同程度的地質(zhì)災(zāi)害和水質(zhì)污染問題。

圖1 云南省地下水污染源信息統(tǒng)計(jì)

圖2 2016—2019年云南省國(guó)考核點(diǎn)水質(zhì)變化趨勢(shì)

根據(jù)《云南省生態(tài)環(huán)境公報(bào)》，2016-2017年云南省“十三五”國(guó)考地下水點(diǎn)位數(shù)共有53個(gè)，2019年為54個(gè)。2020年“十四五”地下水國(guó)家考核點(diǎn)位初步新增到74個(gè)。這些監(jiān)測(cè)點(diǎn)分布于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較快且地下水開發(fā)利用程度較高的昆明、曲靖、大理、玉溪、開遠(yuǎn)、楚雄及景洪7個(gè)重要城市。監(jiān)測(cè)項(xiàng)目包括常規(guī)、微量元素、有毒有害元素及細(xì)菌等共48項(xiàng)。評(píng)價(jià)方法按照GB/T 14848-93《地下水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中的評(píng)價(jià)方法及其指標(biāo)，采用綜合評(píng)價(jià)法進(jìn)行。

評(píng)價(jià)結(jié)果如圖所示。從2016-2019年地下水質(zhì)量考核點(diǎn)位水質(zhì)變差點(diǎn)位比例逐步下降，水質(zhì)穩(wěn)定點(diǎn)位逐年增加，說明全省地下水考核點(diǎn)位監(jiān)測(cè)區(qū)域水質(zhì)總體穩(wěn)定，并逐漸好轉(zhuǎn)。

二、云南省地下水管理存在的問題

按照“預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、風(fēng)險(xiǎn)管控”的原則和“分區(qū)管理、分類防控”思路，云南省地下水污染防治工作有序穩(wěn)步推進(jìn)，但是在地下水標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制定以及與土壤污染協(xié)同防治等方面仍存在以下問題。

（一）專項(xiàng)法律法規(guī)缺失

圖3 2020年云南省國(guó)考核點(diǎn)水質(zhì)情況

國(guó)內(nèi)如河北、陜西、廣西、張家口等?。ㄊ校┮殉雠_(tái)地方地下水管理相關(guān)條例，持續(xù)推進(jìn)地下水管理、治理工作。云南省地下水污染防治存在涉重金屬行業(yè)企業(yè)污染防控任務(wù)艱巨、重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)土壤和地下水環(huán)境監(jiān)管體系建設(shè)明顯滯后等問題，更甚于其他地區(qū)，出臺(tái)地方性法規(guī)迫在眉睫。地下水管理?xiàng)l例在征求意見稿階段。

（二）地下水底數(shù)不清，監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)滯后

目前，全省地下水監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)尚不完善，部分企業(yè)根據(jù)環(huán)評(píng)要求建設(shè)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)位尚未納入統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，監(jiān)測(cè)點(diǎn)位覆蓋不全，不能全面反映全省的地下水污染現(xiàn)狀，而且各監(jiān)測(cè)點(diǎn)位監(jiān)測(cè)指標(biāo)不盡相同，難以用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行全市地下水環(huán)境現(xiàn)狀評(píng)估。此外各主管部門監(jiān)測(cè)的側(cè)重點(diǎn)和所使用的規(guī)范不盡相同，自然資源部門監(jiān)測(cè)的主要目的是監(jiān)測(cè)地下水引起的地質(zhì)問題，水利部門負(fù)責(zé)地下水資源量的監(jiān)督和保護(hù)，而生態(tài)環(huán)境部門則主要看重地下水的水質(zhì)問題。各主體部門執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范不同、部門間的信息共享機(jī)制尚未建立等造成全省尺度上的數(shù)據(jù)整理和評(píng)估比較難。

（三）缺乏地下水元素背景值研究

云南部分區(qū)域地下水F、I、Se、SO42-、As等元素背景值較高，如昆明吳井橋一帶地下水中NH4+、As等物質(zhì)常年檢出含量偏高，但周邊無明顯污染源，結(jié)合周邊水文地質(zhì)情況基本推斷屬于自然因素引起的高背景問題；楚雄盆地內(nèi)也存在深層基巖水硫酸鹽類本底值較高的問題。而部分區(qū)域背景值高，會(huì)造成對(duì)全省地下水污染防治分區(qū)部分元素污染程度評(píng)價(jià)結(jié)果高于實(shí)際，給地下水管理工作帶來困難。但目前全省地下水元素背景值調(diào)查評(píng)估和分析研究相對(duì)滯后，影響全省地下水污染防治分區(qū)及相關(guān)管理工作。

（四）污染源多，防治壓力大

地下水污染源點(diǎn)多面廣。地下水污染源主要包括工業(yè)污染源、礦山開采區(qū)、危險(xiǎn)廢物處置場(chǎng)、垃圾填埋場(chǎng)、加油站、農(nóng)業(yè)污染源。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，地下水污染源數(shù)據(jù)涉及25272條，礦山開采、工業(yè)污染源數(shù)量較多，如昆明市磷礦資源豐富，“三磷”企業(yè)眾多，磷化工企業(yè)產(chǎn)生的磷石膏，大量堆放于磷石膏堆場(chǎng)，存在嚴(yán)重的地下水污染風(fēng)險(xiǎn)。

三、對(duì)云南省地下水管理的幾點(diǎn)建議

（一）加快制定全省地下水管理?xiàng)l例和污染防治計(jì)劃

《土壤污染防治法》《水環(huán)境保護(hù)法》在法律規(guī)定上為地下水管理實(shí)踐留下一定空間，建議立足于《土壤污染防治法》《水環(huán)境保護(hù)法》《云南省土壤污染防治條例》以及其他省（市）已出臺(tái)的地方地下水管理?xiàng)l例，針對(duì)地下水污染隱蔽性、復(fù)雜性提出系統(tǒng)的管理要求，并注重與現(xiàn)有土壤法和水環(huán)境保護(hù)法相關(guān)內(nèi)容的銜接，盡快發(fā)布地下水污染防治條例。同時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)地下水保護(hù)相關(guān)工作，制訂地下水污染防治的基本計(jì)劃。地下水污染防治計(jì)劃應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和全省地下水防治分區(qū)區(qū)劃，針對(duì)保護(hù)區(qū)、防控區(qū)和治理區(qū)實(shí)際情況，因地制宜制定相關(guān)預(yù)防及治理措施。分階段、分區(qū)域有序推動(dòng)全省地下水保護(hù)工作，其中包括重點(diǎn)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境、自然資源、水利等部門的資源整合和資料共享，以更好地統(tǒng)籌推進(jìn)地下水污染防治工作。

（二）推進(jìn)地下水污染監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和信息共享

統(tǒng)籌各部門國(guó)土、水務(wù)和環(huán)保等多個(gè)主體現(xiàn)有監(jiān)測(cè)點(diǎn)，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和尺度，選擇可以列入地下水水質(zhì)監(jiān)測(cè)點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上，謀劃新增地下水監(jiān)測(cè)點(diǎn)，開展地下水環(huán)境狀況調(diào)查評(píng)估工作，重點(diǎn)補(bǔ)充開展區(qū)域整體狀況調(diào)查和“雙源”調(diào)查評(píng)估，力爭(zhēng)基本查清地下水基本屬性、管理狀況、水質(zhì)狀況和風(fēng)險(xiǎn)源等，綜合評(píng)估全省地下水質(zhì)量和污染現(xiàn)狀，分析地下水污染問題和成因。

（三）開展地下水環(huán)境背景值研究

建議以地下水環(huán)境污染程度評(píng)價(jià)為重點(diǎn)方向，研究污染來源和污染物運(yùn)移變化規(guī)律，針對(duì)云南省 F、I、Se、SO42-、As 等物質(zhì)，對(duì)典型區(qū)域開展地下水背景調(diào)查研究，探索適合本省的地質(zhì)化學(xué)異常區(qū)域的地下水環(huán)境質(zhì)量調(diào)查方法，針對(duì)典型地質(zhì)化學(xué)異常區(qū)域開展調(diào)查分析和深入技術(shù)論證，為提出適宜于云南省的地下水環(huán)境質(zhì)量基準(zhǔn)開展前期論證工作，建立我省地下水化學(xué)環(huán)境背景值資料庫。

（四）強(qiáng)化土壤、地下水污染協(xié)同防治

加強(qiáng)水土污染標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建，在系統(tǒng)推進(jìn)水污染防治、水生態(tài)保護(hù)和水資源管理的同時(shí)，強(qiáng)化土壤-地下水污染聯(lián)合管控和修復(fù)。同時(shí)，在現(xiàn)有《土壤污染防治專項(xiàng)資金管理辦法》中進(jìn)一步增加地下水防治資金相關(guān)內(nèi)容，在項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施以及績(jī)效評(píng)估等環(huán)節(jié)上，力求做到統(tǒng)籌安排、同步考慮、同步落實(shí)。以省級(jí)土壤污染綜合防治先行區(qū)（個(gè)舊市）建設(shè)、土壤污染試點(diǎn)項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，總結(jié)治理技術(shù)和工作經(jīng)驗(yàn)，為后續(xù)土壤和地下水管理提供基礎(chǔ)。