高校內部審計部門踐行嵌入式審計的實踐與探索

朱云海 何旭平 徐麗

[摘要] 推行嵌入式審計是新形勢下高校內部審計轉型的需要，是現(xiàn)代風險導向審計的客觀要求，是提升高校內部審計效能時效性的需要。高校嵌入式審計的實踐需要在參與重要領域制度設計、重大經(jīng)濟合同審簽、重要經(jīng)濟決策咨詢、監(jiān)督一體化等方面協(xié)同聯(lián)動，積極整合各類審計資源，提升內部審計效能。

[關鍵詞]嵌入式審計? ?高校? ?內部審計

本文系浙江省教育會計學會2021年立項項目成果之一——基于嵌入式審計視角的高校內部審計轉型研究（項目編號：ZJKJ21005）

一、嵌入式審計概述

（一）嵌入式審計的定義

國內關于嵌入式審計的研究文獻比較少，各位學者的觀點也各有側重。2013年，國內學者周慶西、劉榮等提出嵌入式行政管理審計是將內部審計緊貼管理、與行政管理工作同步進行的內部審計模式，是對管理審計進一步的深化創(chuàng)新。2015年，呂玲玲等運用信息技術對審計項目中不同的憑證及資料進行信息化處理， 同時依據(jù)一定的標準進行分類管理，通過借助于嵌入式系統(tǒng)進行審計工作，提升審計效能。2019年，萬鵬飛等指出嵌入式審計是將審計整改工作直接嵌入審計項目流程管理中，通過實時監(jiān)督，對風險進行事前預防、事中控制和事后監(jiān)督，具有更強的時效性、持續(xù)性。

本文認為，“嵌入式審計”是在堅持內部審計獨立性的基礎上，將審計方式由事后審計轉為事前、事中和事后審計相結合，使審計工作直接嵌入被審計單位的重大經(jīng)濟決策、管理活動中，參與決策不負責作出具體決策，參與管理不承擔具體管理職責，通過審計人員嵌入、審計內容嵌入等方式，將審計監(jiān)督與服務貫穿于單位經(jīng)濟管理活動始終的一種審計模式。

（二）高校內部審計部門踐行嵌入式審計模式的必要性

1. 新形勢下高校內部審計轉型的需要。近年來，審計署、教育部等越來越重視內部審計工作，并對審計工作提出新要求。2018年1月，審計署發(fā)布《審計署關于內部審計工作的規(guī)定》（審計署令第11號），相比較修訂前的內部審計工作規(guī)定，修訂后的規(guī)定拓寬了內部審計職能定位，由原來的監(jiān)督、評價職能拓寬至監(jiān)督、評價及建議，突出內部審計咨詢服務職能。踐行嵌入式審計模式有助于推動高校內部審計轉型，促進構建審計、巡視、巡察、管理立體式監(jiān)督一體化，更好推動高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

2. 現(xiàn)代風險導向審計的客觀要求。與傳統(tǒng)審計理念相比，現(xiàn)代風險導向審計理念的審計思想是要跳出原始憑據(jù)、報表等財務數(shù)據(jù)的束縛，以對被審計單位的風險評估為基礎，綜合分析評審影響被審計單位經(jīng)濟活動的各種因素，根據(jù)得出的風險評估結果確定審計的范圍和重點，進而開展實質性審查。隨著社會經(jīng)濟活動日益復雜，內部審計從賬項差錯糾弊逐漸向以風險為導向的審計方向發(fā)展。高校內部審計應實踐探索以風險為導向的管理審計和績效審計，克服審計人員少、任務重的困境，將有限精力投入風險高的領域，努力提升審計效能。踐行嵌入式審計方式，有助于高校內部審計部門對高校經(jīng)濟管理各環(huán)節(jié)的風險進行識別與綜合評估，及時采取風險應對措施，提升審計結果運用。

3. 提升內部審計時效性的需要。傳統(tǒng)的審計監(jiān)督模式，側重事后審計，審計成效往往具有滯后性，在風險防范作用有限，而嵌入式審計的實施是將審計關口前移，克服傳統(tǒng)審計模式的缺點，審計監(jiān)督由事后審計向事前審計、事中審計、事后審計相結合，使得審計工作嵌入各重要管理領域。嵌入式審計模式有助于提升內部審計時效性，為學校作出重大決策提供咨詢意見。

（三）高校內部審計部門踐行嵌入式審計模式的優(yōu)勢

與國家審計、社會審計相比，內部審計具有四個方面優(yōu)勢：一是處于本單位內部，熟悉本單位經(jīng)營管理情況，可以全面掌握情況，迅速發(fā)現(xiàn)問題;二是能及時、系統(tǒng)進行監(jiān)督與服務;三是有利于深入了解存在的問題并及時與各職能部門協(xié)商解決，針對性強，見效快;四是可以及時向領導反映情況，提供建議，有利于防患于未然。新形勢下內部審計被賦予監(jiān)督和評價、建議等多重職能，而嵌入式審計的很多理念與內部審計是緊密契合的，該模式的實施能夠充分發(fā)揮內部審計優(yōu)勢，克服劣勢，提升內部審計效能。黨的十九大以來，國家對審計工作及高校治理體系現(xiàn)代化提出更高要求，高校內部審計在新時代亟需轉型，踐行嵌入式審計模式有助于推動高校治理體系現(xiàn)代化，促進高校內涵式發(fā)展。

二、高校內部審計部門踐行嵌入式審計的實踐與探索

本文以浙江省某省屬高校為例，重點介紹高校內部審計踐行嵌入式審計的實踐與探索。該校內部審計機構充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，努力克服劣勢，主要從制度建設、合同審簽、經(jīng)濟決策、監(jiān)督一體化等方面進行了嵌入式審計方式的實踐與探索。

（一）嵌入制度建設，強化內部控制

一是編寫制度清單，推進制度執(zhí)行。會同學校辦公室、人力資源部、計財處、公管處等11個重要經(jīng)濟管理職能部門全面梳理部門職責、制度及制度要點，形成部門責任、制度及要點清單，供學習借鑒，進一步增強相關部門制度意識、責任意識，推進校內部門規(guī)章制度“廢、改、立”工作，推動學校治理體系現(xiàn)代化。

二是以審計整改為契機，推動制度修訂完善。近5年來，學校經(jīng)歷上級審計、巡視以及校內開展的內部審計項目百余項，內部審計部門以開展巡察、審計整改工作為契機，立足常態(tài)，著眼長效，完善管理機制建設，推動并深度參與采購管理、基建工程管理、資產管理、科研經(jīng)費管理、函授站管理等方面制度制修訂，累計參與制修訂制度30余項，持續(xù)跟蹤制度的執(zhí)行情況和合理性，促進制度不斷改進完善，最終形成制度優(yōu)勢。

三是強化內控評價，促進內部控制建設。將內部控制建設及執(zhí)行情況納入校內領導干部經(jīng)濟責任審計及專項審計，督促二級學院、部門、下屬單位完善內部控制建設，進一步提升學校管理水平。為加強學校內部控制建設的組織領導，學校于2016年成立內部控制建設領導小組，審計部門擔任領導小組成員，協(xié)助落實內部控制基礎性評價工作。

（二）嵌入合同審簽，規(guī)范經(jīng)濟行為

在契約經(jīng)濟時代，合同是經(jīng)濟行為的基本載體。隨著學校辦學規(guī)模不斷擴大，資金來源渠道多元化，經(jīng)濟行為復雜化，學校簽訂的各類經(jīng)濟合同數(shù)量呈現(xiàn)倍速增長趨勢，合同的種類、形式也呈現(xiàn)復雜化、多元化等特點，合同的簽訂及執(zhí)行風險也隨之產生。為進一步規(guī)范合同管理，規(guī)避合同簽訂及執(zhí)行風險，提高學校經(jīng)濟效益，學校于2007年印發(fā)合同管理辦法，實行經(jīng)濟合同歸口集中管理制度，審計部門參與10萬以上重大經(jīng)濟合同的審簽工作。2010年和2017年又根據(jù)新的形勢和學校工作需要，兩次修訂這一制度，進一步完善合同管理。2019年，根據(jù)學?！白疃嗯芤淮巍备母镂募?，由審計部門牽頭，協(xié)同科研院、繼教院、網(wǎng)信辦等管理部門開發(fā)合同網(wǎng)上審簽平臺，逐步實現(xiàn)合同線上全流程管理，目前已開發(fā)完成橫向科研類、合作辦學類、社會培訓類合同線上審簽平臺并處于試運行狀態(tài)。

1.合同管控的主要措施。（1）實行分類歸口與分別授權相結合。合同分類歸口管理是根據(jù)業(yè)務類型對合同進行分類，授權相關職能部門負責對其業(yè)務范圍內的合同進行歸口管理。這里的業(yè)務類型大致分為聯(lián)合辦學、社會培訓、科學研究、勞動人事、融資投資、資產出租處置、基建修繕工程、物資服務采購及其他合同等。依據(jù)這些業(yè)務類型分類歸口，分別授權教務、成教、科研、人事、國資、計財、校建、采購、校辦等部門管理其職能范圍內的業(yè)務合同，歸口管理部門對所簽訂合同的真實性、合法性、可行性負責。（2）例行審簽與例外會審相結合。常規(guī)的合同審核流程主要包含審查、會簽、審簽、審批四個環(huán)節(jié)，基本流程（即例行審核程序）如下：歸口管理部門起草、審查→會簽部門會簽→審計處審簽→分管校領導審批→加蓋學校合同專用章生效。合同會審制度主要是為一些重要、重大、復雜經(jīng)濟事項的合同設立的。合同審簽過程中，相關部門不能達成一致意見或對個別條款不能準確把握時，可以向合同審查小組提出會審申請。

2.審計部門在合同審簽中關注的內容。學校合同管理辦法明確界定了合同管理各參與方的權利與責任，并遵循權責一致的原則——權力越大，責任越大。合同管理的參與方主要包括歸口管理部門、使用部門、會簽部門、審計部門、法律顧問、分管校領導。審計部門具有合同審簽權，主要關注：一是審查合同文本、條款的完整性、公正性、合規(guī)性。檢查合同各項必備要素是否齊全，是否明確相關權利義務，權責利是否對等，合同條款是否符合法律及校內規(guī)章制度。二是審查合同簽訂程序的合法性、合理性、合規(guī)性。審查合同是否符合法律規(guī)范，簽訂程序是否符合學校合同管理辦法、學校議事規(guī)則、采購管理辦法等相關規(guī)章制度，合同所約定事項是否合理等內容。三是對合同簽訂的剩余風險進行管理。與其他部門相比，審計部門對風險的敏感性更強，識別風險的手段也更專業(yè)，實際業(yè)務中積累的對風險狀況的認識更全面、更系統(tǒng)、更具有時效性，審計部門在合同審簽過程中發(fā)現(xiàn)的風險需及時提示并要求采取對應措施。

此外，審計部門可不定期開展合同履行情況專項調查。對履約不及時的合同，督促相關管理部門落實;調研分析合同管理過程中存在的問題，并牽頭優(yōu)化合同管理模式。

3.學校合同審簽的成效。自2007年合同審簽以來，審計部門共審簽合同8000余份，提出書面及口頭修改意見500多條，因風險較大建議不予簽訂的合同45份。合同歸口集中管理和審簽這一做法在規(guī)范學校經(jīng)濟行為、保護學校利益方面取得的成效得到校領導的肯定。合同集中審簽制度的實施有效防范了經(jīng)濟風險，促進權力運行規(guī)范化，促進增收節(jié)支;有助于審計人員提前了解各個被審計單位重大經(jīng)濟行為，減少審前調查時間，把握審計重點，提高內部審計項目質量。

（三）嵌入經(jīng)濟決策，強化風險防范

學校內部審計工作逐步探索由以審計監(jiān)督職能為中心逐步向審計咨詢服務與監(jiān)督評價并重的新時代內部審計方式轉變，實現(xiàn)審計關口前移。

一是擔任學校重要經(jīng)濟管理事項領導小組主要成員單位。目前學校審計部門作為學校財經(jīng)、基建、采購等領導小組的重要成員單位，對財經(jīng)、基建、采購等領域的重大事項獨立發(fā)表審計咨詢意見，提示可能存在的風險，規(guī)避不必要的風險，促進學校高質量發(fā)展。

二是全程列席校長辦公會議，獨立發(fā)表審計意見。根據(jù)學校工作要求，審計部門負責人全程列席校長辦公會議對有關重大決策事項獨立發(fā)表審計咨詢意見。審計部門負責人的列席能夠及時為校領導作出重大經(jīng)濟決策提供有關咨詢意見。審計監(jiān)督融入經(jīng)濟決策行為的做法也為審計部門日后開展審計提供必要的信息，減少審前調查等工作，使得開展的審計項目能夠落到實處，提出的相關審計建議具有可操作性。

三是建立審計人員定點聯(lián)絡學院制度。審計人員定點聯(lián)絡指定的幾個學院或部門，定點提供相關的日常政策咨詢、審計咨詢意見，為審計人員日后開展所定點的學院負責人經(jīng)濟責任審計提供重要的信息，有效減少審前調查等工作。

四是以重要節(jié)點跟蹤審計為抓手，做實做細工程審計。堅持并完善工程量清單“背靠背”編制，加強工程造價“復審制”，努力保障工程審計質量，維護學校權益。深度參與重大基建工程涉及到的重大變更經(jīng)濟決策，協(xié)同跟蹤審計單位，研究分析可能存在的風險，將審計監(jiān)督貫穿于重大工程建設經(jīng)濟決策事項始終。

（四）嵌入聯(lián)動監(jiān)督，提高審計效能

為進一步提升審計效能，發(fā)揮內部審計嵌入優(yōu)勢，學校審計部門探索建立部門協(xié)同、內外協(xié)同、上下協(xié)同等機制，以提高效能、完善治理為目標，主動將審計監(jiān)督融入監(jiān)督一體化。

一是建立部門協(xié)同機制。結合“清廉校園”建設要求和校內巡察有關安排開展領導干部經(jīng)濟責任審計。內部審計和校內巡察有相似的監(jiān)督目標，在進行經(jīng)濟責任審計項目時，通過構建信息共享、人員互助等全方位協(xié)作配合制度，充分發(fā)揮監(jiān)督職能，提升被審計單位管理水平。審計工作聯(lián)席會議成員單位定期開展溝通交流，協(xié)同配合落實審計整改工作，通過信息的有效整合，為審計部門開展審計項目提供有效依據(jù)。

二是建立內外協(xié)同機制。部分經(jīng)濟責任審計項目探索實行“融合審計”模式，即部分項目采取與中介機構“融合審計”的模式，每個項目中介機構派出審計小組，校方派出一名內審人員嵌入審計小組，擔任審計組長，中介機構偏重財務收支評價，內部審計人員主要負責管理方面的評價及整體審計工作把控工作。內部審計人員在審計過程中，進一步加強與中介機構審計小組的溝通聯(lián)絡，充分發(fā)揮內部審計優(yōu)勢以及以往管理審計經(jīng)驗，有效引導中介機構完成經(jīng)濟責任審計目標，提升經(jīng)濟責任審計質量。

三是建立上下協(xié)同機制。年度內部審計計劃、實施方案的制訂充分考慮國家審計的關注點，將部分國家審計關注的最新方向嵌入各個審計項目。積極配合國家審計，開展自查自糾，舉一反三，以點帶面，點面結合，強化審計整改工作。將上一輪內部審計、外部審計發(fā)現(xiàn)問題整改情況嵌入新一輪審計報告中，跟蹤并督促被審計單位進一步落實審計整改工作，促進審計工作閉環(huán)管理。

三、進一步完善嵌入式審計的思考

（一）合理預設內部審計嵌入角色，確保審計監(jiān)督獨立

一些內部審計人員可能認為嵌入式審計方式更多的是一項管理活動，而審計是一項監(jiān)督活動，內部審計部門踐行嵌入式審計模式是既當運動員又當裁判員。這種認識是片面的，因為內部審計的特點之一是內向性，其最終目的是促進單位完善治理、實現(xiàn)目標，內部審計部門在嵌入式審計模式中所做的更多的是風險識別與評估。只要預設好審計部門在這一過程中扮演的角色，界定好相關部門在嵌入式審計過程中的權責，不會影響內部審計的獨立性。學?？梢栽诟嗟闹匾?jīng)濟管理環(huán)節(jié)嵌入審計工作，不斷完善嵌入式審計工作模式。

（二）借力內外部專業(yè)審計力量，提升內部審計質量

嵌入式的內部審計方式對內部審計人員的知識儲備和綜合素質能力提出更高要求，當前高校內部審計面臨專業(yè)人員數(shù)量少、任務重、專業(yè)能力有限的困境，學?？梢栽谌藛T嵌入、項目統(tǒng)籌方面采取以下措施緩解這一困境：一是構建審計人員專業(yè)庫，調用學校相關專業(yè)教師、會計審計專業(yè)人才等參與審計調查;二是進一步加強與中介機構“融合審計”模式，加強引導培訓，強化審計質量監(jiān)督，共同提升內部審計效能;三是以風險為導向，選取高風險領域開展審計項目，安排經(jīng)驗豐富的審計人員負責，做實做細審計項目。

（三）優(yōu)化合同審簽管理機制，提升合同審簽效率

繁瑣的合同審核審簽程序會降低辦事效率，影響預算執(zhí)行率。學校目前采取了以下措施緩解這一矛盾：一是充分利用信息化手段構建各類合同網(wǎng)上審簽平臺提高審核審簽效率;二是全面推廣格式化合同;三是做好各相關制度之間的銜接。

（作者單位：浙江師范大學，郵政編碼：321004，電子郵箱：244494211@qq.com）

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