財政直達資金常態(tài)化審計監(jiān)督機制探究

李效林 郭綱

[摘要] 財政資金直達機制是我國在疫情防控特殊時期采用的一種讓中央財政資金精準到達基層使用方的創(chuàng)新性財政管理制度。2021年初，國務院常務會議要求研究建立常態(tài)化的財政資金直達機制，并要求審計機關加強監(jiān)督，以推動政策充分發(fā)揮其效益。鑒于此，本文在闡述直達機制特征及對其強化審計監(jiān)督的必要性的基礎上，分析了目前審計監(jiān)督工作面臨的挑戰(zhàn)，嘗試從“全覆蓋、動態(tài)化、固定化、日常化”等維度研究構建財政直達資金常態(tài)化審計監(jiān)督機制，為服務后疫情時代經濟社會高質量發(fā)展提供參考和有效依據(jù)。

[關鍵詞]財政直達資金? ?常態(tài)化? ?審計監(jiān)督

基于疫情期間基層百姓和企業(yè)對中央財政轉移支付的迫切需要，2020年度有1.7萬億元中央財政資金直接下達市縣基層，有力支撐了“六穩(wěn)”“六?！惫ぷ?2021年，財政部建立了常態(tài)化直達機制，將27項中央對地方轉移支付資金整體納入，資金規(guī)模達2.8萬億元，直達資金審計已被審計署列入年度工作計劃。

一、財政資金直達機制概述

（一）運行機理

財政資金直達機制以“中央切塊、省級細化、備案同意、快速直達”的流程為核心，保持現(xiàn)行財政體制、資金管理權限基本穩(wěn)定，中央財政資金直達基層，弱化省市級財政再分配功能。直達機制充分體現(xiàn)了中央資金政策意圖，聚焦城鄉(xiāng)居民醫(yī)療養(yǎng)老等基礎領域，在給予地方財力支持的同時未影響基層政府現(xiàn)行投入機制，巧妙作用于傳統(tǒng)一般轉移支付和專項轉移支付的中間地帶，平穩(wěn)后“營改增”時期基本民生方面的財政事權和支出責任。

（二）運行優(yōu)勢

直達機制通過貫通中央財政資金轉移支付鏈條，避開原始資金分配過程中涉及的各級政府，規(guī)避信息不對稱及機會主義傾向，有效降低地方政府代理成本、優(yōu)化財政支出結構，在“后疫情時代”沖抵部分階段性政策退坡影響。具體來說，一是速度快，通過壓縮中間環(huán)節(jié)，2020年直達機制下的中央財政資金到達基層最快只需數(shù)天，有力保障了政策落地生效;二是投向準，通過建立項目庫、收款人臺賬，增加備案審核環(huán)節(jié)，有效對接資金供給與需求，將資金精準配置到基層困難群眾和小微企業(yè)等最終受益對象;三是流程嚴，通過搭建直達資金監(jiān)控系統(tǒng)、對資金打標識，全程監(jiān)控資金流向和用途，確保資金安全規(guī)范。

二、強化直達機制審計監(jiān)督的必要性

（一）財政直達資金的性質作用決定

直達機制是黨中央、國務院作出的重大決策部署，是優(yōu)化財政資金管理體制的重要創(chuàng)新舉措。圍繞“六穩(wěn)”“六?！比蝿?，覆蓋疫情防控、基層政府運轉、基本民生保障等多個領域，資金量大、涉及面廣、社會關注度高，對我國經濟社會發(fā)展影響深遠。因此，為避免執(zhí)行過程中出現(xiàn)，如項目進度與資金不匹配、未能形成實際支出、資金脫離監(jiān)控等問題，需要審計監(jiān)督保障政策執(zhí)行合法合規(guī)。

（二）創(chuàng)新型財政機制監(jiān)督的客觀需要

直達機制的特點在于資金直達市縣基層，但省直管縣財政體制并沒有全面推開，直達機制配套的制度體系和監(jiān)管職責尚待明確;省以下財政事權和支出責任還有待理順，上層監(jiān)督難以直接到位;資金分配缺乏具體的法規(guī)依據(jù)和細化的政策指導，給基層政府的能力、效率、透明度等方面帶來考驗。有的地區(qū)重視程度不夠、未明確資金使用績效，有的地區(qū)靈活性不足、造成資金沉淀，因此，需要審計監(jiān)督強化地方責任，提高資金績效。

（三）審計監(jiān)督職能作用的必然選擇

直達機制由中央頂層設計，委托各部門和地方政府貫徹執(zhí)行，這種委托代理關系下代理人的道德風險和逆向選擇可能導致政策沒有因地制宜層層落實。審計監(jiān)督是提升國家治理能力現(xiàn)代化水平的重要途徑，通過追蹤資金流向，全流程監(jiān)督直達資金的分配和使用，以提高政策執(zhí)行透明度;通過預測風險，揭示阻礙直達機制貫徹落實的體制弊端和政策缺陷，以提高政策執(zhí)行效果;通過及時反映直達機制常態(tài)化運作之后的新情況新要求，為相關制度建設提供有力參考。因此，需要審計監(jiān)督促進政策預期目標的實現(xiàn)。

三、財政直達資金審計監(jiān)督面臨的挑戰(zhàn)

（一）以“資金績效”為導向的審計評價體系尚未形成

財政資金直達機制暫未實施全方位績效管理，目前評價指標相對單一，更多關注支出進度。部分已推進資金績效管理的地區(qū)，也存在目標設置不合理、績效指標量化不足等問題。因此，審計評價如何在預算執(zhí)行硬約束與績效管理間找到平衡，如何加強財政資金的跟蹤效果，給審計監(jiān)督帶來了新的思考。

此外，常態(tài)化的直達機制還鼓勵地方政府在中央直達資金基礎上適時擴大地方直達資金的范疇，放大直達機制效果，但如何對放大的資金進行審計評價，避免為了放大而放大，給審計工作帶來了挑戰(zhàn)。

（二）常態(tài)化直達機制相關法律依據(jù)及業(yè)務流程仍在構建

一方面長效管理機制還未建立。邏輯嚴密的政策體系是新政得以穩(wěn)定推行的基礎，財政部陸續(xù)印發(fā)了直達資金相關通知文件，但細化的管理措施需結合運行過程中出現(xiàn)的新情況、新問題進一步完善。如2020年底，某縣級財政收到一筆上級負指標，要求收回部分已支出的直達資金，相應支出調整為本級其他財力，此類直達資金清算臨時性調整與常規(guī)的預算調整管理要求不盡相符。這給審計監(jiān)督的依據(jù)、標準、范圍、職責等方面工作帶來了相應不確定性。

另一方面，部門間的協(xié)同機制不夠健全。直達資金的范圍不斷擴充、涉及部門不斷增加，各部門職責有待強化;縣市基層承擔著把資金精準落實的“最后一公里”任務，需要基層政府相應完善制度、細化舉措，但目前對基層各資金使用部門的業(yè)務指導還不明確。如2021初，某縣級財政收到上級直達城鄉(xiāng)義務教育補助經費，而此時地方預算草案編制工作已完成，并優(yōu)先保障了該民生事項，須再行調賬。這對于審計判斷各級政策主體是否積極履職、執(zhí)行過程和資金使用是否合法高效等存在一定影響。

（三）現(xiàn)實的審計資源與當下的客觀需求難以匹配

一方面信息化程度不高。直達資金監(jiān)控系統(tǒng)可以動態(tài)跟蹤資金，但數(shù)據(jù)有待整合優(yōu)化，統(tǒng)計、分析等功能的智能化水平有待提升，部門間數(shù)據(jù)開放共享程度不高，審計部門及時獲取完整可靠信息的程度不夠;此外，基層政府想要精準識別幫扶救助對象，必須準確掌握轄區(qū)內企業(yè)或居民信息，而基層工作的信息化建設程度還遠遠不足，在一定程度上影響審計監(jiān)督的高效性。

另一方面專業(yè)化人才不足。直達資金審計規(guī)模大、內容新、種類多、層次高，對審計人員的政策理論知識體系和實踐能力要求高，而基層審計部門普遍存在人員少、任務重的情況，精通數(shù)據(jù)化的人才緊俏，難以匹配實際需求。

四、構建常態(tài)化審計監(jiān)督機制，助推財政資金直達機制高效運行

直達機制能夠高效落實離不開科學、嚴密的審計監(jiān)督體系，本文嘗試從 “全覆蓋”“動態(tài)化”“智能化”“成果化”等方面構建直達資金常態(tài)化審計監(jiān)督機制（如圖1所示），以期促進財政資金直達機制高效運行。

（一）健全組織管理，保障常態(tài)化審計監(jiān)督“全覆蓋”

1.內部嚴密部署，科學分工。

一方面充分發(fā)揮各級審計機關“一盤棋”優(yōu)勢，通過統(tǒng)一組織、分級負責，形成全國直達資金審計大格局;另一方面加強“兩統(tǒng)籌”，按業(yè)務對口和確保重點的原則指定牽頭部門，與社保審計等項目統(tǒng)籌結合，提高專業(yè)化水平，實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋。

2.外部加強聯(lián)動，常態(tài)協(xié)同。

一方面可以通過政府召開專題任務部署會等方式統(tǒng)率全局，提請各職能部門根據(jù)審計的具體要求和重點內容，先行對涉及的事項進行自查;另一方面與各行業(yè)主管部門分工協(xié)作，理順審計監(jiān)督機構與資金管理部門之間的信息共享和協(xié)同監(jiān)督機制，要求行業(yè)主管部門明確資金流向、加強項目論證，實現(xiàn)風險防控全覆蓋。

3.提升專業(yè)能力，高效履職。

審計人員需深刻領會這種特殊轉移支付的重要性和必要性，準確把握政策要求和具體操作流程，提高分析辨識能力、有的放矢，保證審計監(jiān)督有方向、有力度、有效果。除此之外，還需加強精通數(shù)據(jù)管理和分析的專業(yè)化團隊建設，實現(xiàn)人員儲備全覆蓋。

（二）拓展審計職能，實現(xiàn)常態(tài)化審計監(jiān)督“動態(tài)化”

不斷拓展審計職能，動態(tài)優(yōu)化審計評價體系，審計結論才是有推廣應用價值的，本文嘗試從政策執(zhí)行和資金績效兩方面建立直達資金審計職能目標體系（如表1所示）。

1.以“政策執(zhí)行”為導向，落實“全流程”動態(tài)化審計監(jiān)督。

一方面強化系統(tǒng)思維。圍繞即時、直達、精準、安全等直達資金政策執(zhí)行目標，覆蓋資金分配、撥付、管理、使用全流程。除了查看預算指標文件、資金分配臺賬等紙質材料，更要跟著資金流向實地核查，深入項目現(xiàn)場和惠及對象，建立全鏈條、全方位的審計監(jiān)督;分階段動態(tài)調整審計重點，初期關注資金分配下達是否迅速，后期細抓項目推進是否合規(guī)。另一方面形成貫穿項目周期的全流程監(jiān)督機制。嘗試以項目為單元，督促對項目開展充分的可行性、效益性論證，落實項目實施節(jié)點控制和流程銜接等，動態(tài)確保直達資金盡快形成實物工作量。

2.以“績效審計”為抓手，推進“高層次”動態(tài)化審計監(jiān)督。

在直達資金審計中貫穿績效思維，除了夯實直達機制在貫徹執(zhí)行過程中的合規(guī)底線，還能聚焦基層政府及各部門應承擔的公共職責落實績效責任情況，強化責任約束和激勵約束，促進財政可持續(xù)發(fā)展。

有了績效審計思維之后，更重要的是設置綜合性強的資金績效審計目標，既包括狹義的政策目標，又涵蓋廣義的社會價值提升程度。審計政策目標是否實現(xiàn)，避免單純以支付進度“一刀切”評價，可以拉長審計鏈條，找準直達機制的著力點是支撐“六穩(wěn)”“六?！钡裙ぷ?，來擴大審計成效;審計社會價值的提升程度，要圍繞“放管服”改革、群眾滿意度等直達機制的根本目的，甚至與核心技術攻堅戰(zhàn)、產業(yè)鏈現(xiàn)代化水平提升等國家重點領域的績效要求相結合，綜合評價直達機制成功與否。

（三）創(chuàng)新技術手段，提升常態(tài)化審計監(jiān)督“智能化”

1.培育大數(shù)據(jù)跟蹤審計環(huán)境。

“直達資金監(jiān)控系統(tǒng)”為審計數(shù)據(jù)標準化采集奠定了基礎，審計人員可以按不同監(jiān)督目的多次利用，及時發(fā)現(xiàn)與精準透視直達機制執(zhí)行過程中的問題。審前對資金落實情況分類梳理，明確審計范圍和重點。審計過程中深入挖掘數(shù)據(jù)關系，開展各層級、多地區(qū)資金的全方位、多維度分析，從而實現(xiàn)現(xiàn)場審計分階段全覆蓋，數(shù)據(jù)分析固定化全覆蓋，既減少對被審計單位的影響，基于大數(shù)據(jù)技術的審計成果也具有更高的客觀性與權威性。

2.提高大數(shù)據(jù)技術利用水平。

適時將“直達資金監(jiān)控系統(tǒng)”與預算管理一體化等系統(tǒng)有效打通，貫穿中央、省市縣預算指標和資金流信息，采集財政、稅務、國庫、民政、社保等多部門數(shù)據(jù)，提高數(shù)據(jù)集成化效果;提升大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術化手段，提高多層次全數(shù)據(jù)分析水平，賦能審計分析;利用技術手段加強對直達機制后期執(zhí)行和發(fā)展情況的跟蹤及預測，提升固定化審計監(jiān)督的宏觀性。

（四）加強成果運用，落實常態(tài)化審計監(jiān)督“成果化”

1.堅持邊審邊改，預防和糾正相結合。

直達資金審計是與資金運行過程同步的跟蹤監(jiān)督，以早發(fā)現(xiàn)、早揭示、早整改為特點，將發(fā)現(xiàn)問題、提出建議、督查整改等環(huán)節(jié)有效融合，實現(xiàn)審計監(jiān)督“日?；薄徲嫴块T既要從專業(yè)角度提出整改要求，堅持即審即改、邊審邊改，也要不斷完善服務職能，以審促防、以審促建，幫助被審計單位規(guī)范管理。

2.強化信息共享，日常和定期相協(xié)調。

一是建立跨部門協(xié)調聯(lián)動監(jiān)督機制，除涵蓋財政、審計、紀檢等監(jiān)督部門，進一步擴充直達資金涉及的教育、衛(wèi)生、人社、民政等業(yè)務主管部門，將日常監(jiān)督和專項審計有效結合，形成監(jiān)管合力。二是區(qū)分不同信息受用主體的需求差異，將直達資金審計成果精加工，為審計監(jiān)督“日常化”奠定基礎。立足各級政府管理部門，針對區(qū)域經濟社會影響層面，作出專題專報，協(xié)助完善制度機制;立足資金使用單位，針對具體環(huán)節(jié)，要求其規(guī)范管理;立足社會公眾需求，針對關注度高的領域，用簡潔明了的方式發(fā)布公告，共同提升常態(tài)化審計監(jiān)督的質量和水平，推進直達機制高質量運行。

五、研究結論

中央財政直達資金的規(guī)模和領域仍在不斷擴大，各部門也意識到了強化監(jiān)管的必要性和緊迫性。本文結合上級監(jiān)管要求，建議強化審計監(jiān)督，建立健全直達資金常態(tài)化審計監(jiān)督體系，推進中央財政資金直達機制落地生效，充分發(fā)揮其在統(tǒng)籌推進常態(tài)化疫情防控和經濟社會高質量發(fā)展中的積極作用。

（作者單位：江蘇省蘇州工業(yè)園區(qū)財政審計局，郵政編碼：215028，電子郵箱：lixiaolin@sipac.gov.cn）

主要參考文獻

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