高校預(yù)算循環(huán)審計探究

黨江艷 劉萌

摘 要：高校內(nèi)部審計作為高校治理的內(nèi)部保障，對預(yù)算管理的監(jiān)督與完善起著重要作用。在總結(jié)相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，對PDCA循環(huán)應(yīng)用于高校預(yù)算循環(huán)審計的可行性進(jìn)行探究，主要從工作內(nèi)容、工作流程、工作重點三個方面構(gòu)建基于PDCA循環(huán)的高校預(yù)算循環(huán)審計模式。該模式所具有的持續(xù)改進(jìn)的特點，可不斷提高審計人員的預(yù)算審計能力和水平，有效提升高校預(yù)算審計工作的效率和質(zhì)量，完善高校的預(yù)算循環(huán)審計體系。

關(guān)鍵詞：PDCA循環(huán);循環(huán)審計;高校預(yù)算

中圖分類號：G647.5 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2022）18-0122-03

預(yù)算管理作為現(xiàn)代管理的重要組成部分，是高校實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)、開展各類活動的基礎(chǔ)。新《預(yù)算法》對高校建立系統(tǒng)的預(yù)算審計體系，保障教育職能的實現(xiàn)具有重大的指導(dǎo)意義，因此開展高校預(yù)算循環(huán)審計是高校內(nèi)部審計的重要內(nèi)容之一。高校預(yù)算循環(huán)審計是對高校的預(yù)算管理、收入管理、支出執(zhí)行、績效管理等方面進(jìn)行的分層次、有重點的循環(huán)審查和評價。本文引入PDCA循環(huán)，對高校預(yù)算執(zhí)行審計的“循環(huán)審計”模式進(jìn)行探討。

一、高校預(yù)算審計的相關(guān)理論及發(fā)展

在預(yù)算管理方面，我國學(xué)者有著不同的見解。王畫宇（2009）認(rèn)為，我國高校的預(yù)算主要是由財務(wù)部門的預(yù)算人員編制，而不像國外有專門設(shè)立的預(yù)算部門，因此，對于預(yù)算程序缺乏嚴(yán)格的控制，在這樣的高校預(yù)算管理體制下，很容易形成實際工作與預(yù)算編制目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)的狀況。儲錦超、董必榮（2015）認(rèn)為，高校預(yù)算管理體制應(yīng)實施以戰(zhàn)略為導(dǎo)向的模式，再輔助引入平衡計分卡工具。馮斌（2019）通過對高校預(yù)算的管理機(jī)構(gòu)、編制、審批、執(zhí)行、決算及評價等業(yè)務(wù)工作中的主要風(fēng)險進(jìn)行梳理和總結(jié)，針對性地提出了預(yù)算管理風(fēng)險規(guī)避對策，如設(shè)立高校預(yù)算管理機(jī)構(gòu)、制定預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制制度等。

在預(yù)算審計方面，孫國海（2008）指出，部門預(yù)算執(zhí)行審計的重點應(yīng)該結(jié)合工作實際，貫穿從預(yù)算審批到預(yù)算支出使用的各個環(huán)節(jié)，審計內(nèi)容必須抓住重點、圍繞主線、明確目標(biāo)，將各種審計方式有效結(jié)合起來，才能更好地發(fā)揮審計工作的實效。錢嘯森（2008）認(rèn)為，預(yù)算執(zhí)行審計能夠增強(qiáng)資金的使用效率，提高資金的管理水平。胡明友（2011）對高校預(yù)算執(zhí)行審計進(jìn)行了研究，并針對高校預(yù)算審計出現(xiàn)的問題提出了改進(jìn)預(yù)算執(zhí)行審計的方法與措施。劉紅英（2014）提出高校預(yù)算審計主要聚焦于預(yù)算執(zhí)行審計和決算審計，這種審計方式不利于發(fā)揮審計的作用，同時指出對于預(yù)算績效審計和評價比較缺失。李朋磊（2019）提出，高校預(yù)算執(zhí)行審計的深度、廣度不夠。綜上，高校預(yù)算審計關(guān)注的重點一般是財務(wù)收支的執(zhí)行情況，以及數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和真實性，集中在預(yù)算管理的中間階段，對于事前預(yù)算編制的合理性監(jiān)督以及事后預(yù)算執(zhí)行的績效評價關(guān)注較少。

二、PDCA循環(huán)與循環(huán)審計的邏輯關(guān)系

PDCA 循環(huán)是全面質(zhì)量管理的基本工作方法，是一種具有促進(jìn)工作質(zhì)量、提升工作效果的閉環(huán)管理工作模式。PDCA循環(huán)過程由計劃（Plan）、實施（Do）、檢查（Check）、總結(jié)與處理（Action）四個環(huán)節(jié)組成。其中，計劃環(huán)節(jié)（P）是通過調(diào)查分析，了解問題的現(xiàn)狀和存在的薄弱環(huán)節(jié)，明確工作計劃和目標(biāo)，制定行之有效的方案;實施環(huán)節(jié)（D）是根據(jù)制定的方案，具體執(zhí)行和有效開展工作，是完成工作預(yù)期目標(biāo)的核心環(huán)節(jié);檢查環(huán)節(jié)（C）是對實施環(huán)節(jié)的檢查檢驗，檢驗實施環(huán)節(jié)是否按計劃執(zhí)行，是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo);總結(jié)與處理環(huán)節(jié)（A）是對之前環(huán)節(jié)的總結(jié)，對成功經(jīng)驗進(jìn)行推廣，對失敗經(jīng)驗進(jìn)行分析，目的是促進(jìn)成功，避免失敗，保障下一輪工作循環(huán)有效開展。PDCA循環(huán)理論，是將四個環(huán)節(jié)有機(jī)結(jié)合在一起，不斷循環(huán)往復(fù)。同時，PDCA 循環(huán)又是一個不斷遞歸的系統(tǒng)，形成環(huán)環(huán)相扣的滾動螺旋上升體系，使工作或者活動良性循環(huán)，不斷提升目標(biāo)。

一般情況下，內(nèi)部審計流程分為審計準(zhǔn)備、審計實施、審計報告和結(jié)果應(yīng)用四個階段。PDCA 循環(huán)中的計劃（PLAN）呼應(yīng)內(nèi)部審計流程的審計準(zhǔn)備工作;循環(huán)中的執(zhí)行（DO）對應(yīng)于內(nèi)部審計流程的審計實施;PDCA 循環(huán)中的檢查（CHECK）對應(yīng)于內(nèi)部審計流程的審計報告;PDCA 循環(huán)中的改進(jìn)（ACTION）對應(yīng)于內(nèi)部審計流程的結(jié)果應(yīng)用和后續(xù)審計。由此可見審計過程與PDCA循環(huán)理論在邏輯上存在一致性，都是通過循環(huán)往復(fù)和層層遞進(jìn)，促進(jìn)工作質(zhì)量和水平的不斷提高。因此，內(nèi)部審計工作的效率和質(zhì)量的提高可借助PDCA 循環(huán)理論來解決。

而“循環(huán)預(yù)算審計”的新思路也是通過采用循環(huán)審計模式開展高校預(yù)算審計，將國家、高校、業(yè)務(wù)部門的發(fā)展戰(zhàn)略相互融合，相互補(bǔ)充，秉承“一審三年，三年一審”的審計模式。這種模式不但貫徹了國家財稅改革戰(zhàn)略，同時有效促進(jìn)了高校實現(xiàn)其長期發(fā)展戰(zhàn)略的目標(biāo)。根據(jù)戰(zhàn)略部署的具體年度計劃情況，每年的審計側(cè)重點也不同，制定相應(yīng)的審計工作計劃和審計目標(biāo)，形成三年一循環(huán)的審計工作方式，最終形成完善的循環(huán)預(yù)算審計體系。

將三年周期作為一個PDCA大循環(huán)，按照循環(huán)環(huán)節(jié)，分析存在的問題，提出具有建設(shè)性的改進(jìn)措施和實施意見，并傳遞給下一個PDCA 循環(huán)，在未來的三年周期中得以繼承和改進(jìn)。將PDCA循環(huán)與預(yù)算審計相結(jié)合，會使高校預(yù)算審計工作效率更高，有效改變目前高校預(yù)算內(nèi)審工作中存在的單一性和不連續(xù)性，審計結(jié)果更加嚴(yán)謹(jǐn)有效、更具建設(shè)性和參考性。

三、基于PDCA循環(huán)的高校預(yù)算審計模式的構(gòu)建

（一）戰(zhàn)略導(dǎo)向下高校預(yù)算循環(huán)審計的工作內(nèi)容

循環(huán)期內(nèi)的第一個年度，審計學(xué)校三年的預(yù)算整體執(zhí)行情況，審計對象為實施預(yù)算管理的財務(wù)部門。審計實施的重點為預(yù)算編制是否以高校的戰(zhàn)略發(fā)展為導(dǎo)向、學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)的完成情況、學(xué)校的預(yù)算管理情況及制度建設(shè)情況、預(yù)算收入及支出執(zhí)行情況等。第二個年度，主要對各業(yè)務(wù)單位近三年的預(yù)算執(zhí)行情況開展審計，審計對象為掌握預(yù)算執(zhí)行權(quán)的業(yè)務(wù)單位。審計重點為這些業(yè)務(wù)單位的預(yù)算目標(biāo)是否與學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)相一致，預(yù)算的完成及管理情況，預(yù)算支出的執(zhí)行情況等。第三個年度，主要審計學(xué)校近三年財政專項資金的預(yù)算執(zhí)行情況，審計對象為所有具有財政專項資金支配權(quán)的業(yè)務(wù)單位，審計重點為這些部門和單位的財政專項支出預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算績效的完成情況。第四個年度，繼承性又創(chuàng)新性地進(jìn)入下一輪審計循環(huán)。

（二）戰(zhàn)略導(dǎo)向下高校預(yù)算循環(huán)審計的工作流程

戰(zhàn)略導(dǎo)向?qū)徲嬆苷嬲龔膯挝坏膽?zhàn)略目標(biāo)出發(fā)，制定符合單位實際情況的審計計劃、審計流程并實施審計作業(yè)，抓住單位最為關(guān)注的關(guān)鍵目標(biāo)和風(fēng)險，從而做到有的放矢。因此，戰(zhàn)略導(dǎo)向下的高校預(yù)算循環(huán)審計工作流程應(yīng)該從高校的戰(zhàn)略目標(biāo)出發(fā)，制定每個循環(huán)的審計過程。由于PDCA循環(huán)屬于閉環(huán)管理的遞歸工作模式，P、D、C、A每一環(huán)節(jié)又可以再細(xì)分為一個完整的PDCA循環(huán)，即可以形成大循環(huán)包含小循環(huán)的工作實施模式。用PDCA循環(huán)對預(yù)算審計中的每個環(huán)節(jié)進(jìn)行建模描述，通過PDCA循環(huán)把高校預(yù)算審計的各項工作有機(jī)地聯(lián)系起來，相互協(xié)同、相互促進(jìn)，不斷提高高校預(yù)算審計工作的質(zhì)量和效率。

每一年的審計過程，按PDCA循環(huán)劃分為“P、D、C、A”四個環(huán)節(jié)，通過PDCA循環(huán)把三年的循環(huán)審計工作有機(jī)地聯(lián)系起來。

1.P（Plan）：計劃環(huán)節(jié)。以國家戰(zhàn)略、學(xué)校戰(zhàn)略、業(yè)務(wù)單位戰(zhàn)略的有機(jī)統(tǒng)一為導(dǎo)向制定審計目標(biāo)，每三年一個循環(huán)，明確審計目標(biāo)、審計范圍以及審計重點，確定預(yù)算審計分析方案。

2.D（Do）：實施環(huán)節(jié)。按照循環(huán)預(yù)算審計的工作內(nèi)容的設(shè)計方案，分別進(jìn)行學(xué)校預(yù)算總體執(zhí)行情況審計、學(xué)校各業(yè)務(wù)單位近三年的預(yù)算執(zhí)行情況審計、學(xué)校近三年財政專項資金的預(yù)算執(zhí)行情況審計。

3.C（Check）：檢查環(huán)節(jié)。檢查環(huán)節(jié)主要是檢查實施環(huán)節(jié)的效果是否達(dá)到審計工作的預(yù)期目標(biāo)，檢查的內(nèi)容主要包括審計方案是否全面完成，審計方法的選擇是否合理、審計流程是否到位等。

4.A（Action）：總結(jié)與處理。這一環(huán)節(jié)主要是根據(jù)檢查環(huán)節(jié)，對失敗的經(jīng)驗教訓(xùn)進(jìn)行總結(jié)，分析未能達(dá)到審計目標(biāo)的原因，并針對性提出改進(jìn)建議和解決措施，目的是在下一次PDCA循環(huán)審計中，推廣成功做法，規(guī)避失敗教訓(xùn)。

（三）戰(zhàn)略導(dǎo)向下高校循環(huán)預(yù)算審計的工作重點

根據(jù)“一審三年，三年一審”的循環(huán)預(yù)算內(nèi)部審計模式，每年審計側(cè)重點不同，在每一年的循環(huán)中，以下四方面為審計關(guān)注重點。

1.績效目標(biāo)。學(xué)校預(yù)算實行績效管理，在預(yù)算申報時先由各業(yè)務(wù)單位根據(jù)學(xué)校整體發(fā)展戰(zhàn)略和年度工作計劃來制定本單位預(yù)算績效目標(biāo)，再由財務(wù)處統(tǒng)一形成學(xué)校整體預(yù)算績效目標(biāo)。各業(yè)務(wù)單位在該縱向控制下，橫向協(xié)調(diào)制定本部門預(yù)算目標(biāo)，遵循學(xué)校的預(yù)算管理辦法和流程，最終形成學(xué)校的年度預(yù)算。循環(huán)審計中應(yīng)結(jié)合審計工作周期和項目預(yù)算周期，考核其績效目標(biāo)制定的合理性、可實現(xiàn)性、科學(xué)性以及其實現(xiàn)程度。

2.預(yù)算約束。該環(huán)節(jié)的目的在于控制好預(yù)算執(zhí)行。首先，對預(yù)算資金在各個業(yè)務(wù)單位的使用過程進(jìn)行追蹤，采用定期與不定期相結(jié)合的方式監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。如果發(fā)現(xiàn)問題，立即確認(rèn)責(zé)任主體并查找問題發(fā)生的原因，并及時推進(jìn)問題整改。其次，在預(yù)算執(zhí)行的關(guān)鍵節(jié)點，各業(yè)務(wù)單位或部門編寫績效自評報告，由內(nèi)部審計部門進(jìn)行審核評價，以督促預(yù)算執(zhí)行與績效實現(xiàn)一體化，如果存在業(yè)務(wù)部門預(yù)算執(zhí)行偏離部門績效甚至偏離單位的整體績效目標(biāo)的情況，能夠及時得到糾正。

3.考評約束。建立預(yù)算審計約束與激勵機(jī)制。預(yù)算審計情況良好的業(yè)務(wù)單位，財務(wù)處在下年度或下一循環(huán)預(yù)算可予以充足的經(jīng)費(fèi)安排;對審計情況不好的單位，下一年度預(yù)算適當(dāng)核減，不斷加大審計力度，對容易出現(xiàn)問題的業(yè)務(wù)單位進(jìn)行經(jīng)常性審計。除此之外，建議將高校預(yù)算審計結(jié)果評議納入干部考核范圍。

4.信息公開。首先，不斷加強(qiáng)校內(nèi)信息平臺建設(shè)及財務(wù)、審計公開制度。將高校的財務(wù)會計信息及預(yù)算、決算執(zhí)行情況，按時發(fā)布到校內(nèi)信息平臺，實現(xiàn)信息共享，為實現(xiàn)監(jiān)督提供有效的途徑。其次，建議將績效評價報告及時發(fā)布，預(yù)算績效管理作為資金提質(zhì)增效的有效手段，在預(yù)算審計過程中必須得到足夠的重視。最后，注重審計結(jié)果公開和審計發(fā)現(xiàn)問題及時整改，同時發(fā)揮大監(jiān)督體系的作用，接受多方監(jiān)督。

結(jié)語

本文運(yùn)用經(jīng)典的PDCA循環(huán)理論，將“一審三年，三年一審”的預(yù)算審計模式與PDCA循環(huán)相結(jié)合，構(gòu)建了一種基于PDCA循環(huán)的高校預(yù)算審計模式。這種螺旋上升、持續(xù)改進(jìn)的閉環(huán)審計模式是對傳統(tǒng)模式的改進(jìn)和優(yōu)化，有利于更好地發(fā)揮審計工作的職能。循環(huán)審計方案把學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)與預(yù)算績效目標(biāo)置于審計環(huán)節(jié)中，并且通過績效目標(biāo)管理、預(yù)算約束管理、考評結(jié)果導(dǎo)向和信息公開等手段，有效提高了高校預(yù)算審計工作的效率和質(zhì)量。

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