流浪乞討人員集中救助管理的困境與對策分析

明浩雨

摘 要：隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，我國針對流浪乞討人員的救助制度體系在不斷完善，從傳統(tǒng)的強制性收容遣送制度到自愿的社會救助，體現(xiàn)了對弱勢群體的社會關(guān)懷。2014年5月實施的《社會救助暫行辦法》進一步體現(xiàn)了政府救助流浪乞討人員的人性化。作為救助主體，政府部門不斷探索更加有效、更加人性化的集中救濟方式。借鑒社會支持理論，對鹽城市大豐區(qū)救助管理站及鹽城市大豐區(qū)流浪乞討人員救助和管理情況進行調(diào)查研究，指出在救助管理方面存在的問題和成因，進而提出相應(yīng)的對策建議，即構(gòu)建主觀支持網(wǎng)絡(luò)和客觀支持網(wǎng)絡(luò)，提高流浪乞討人員對社會支持網(wǎng)絡(luò)的利用度。

關(guān)鍵詞：救助管理;流浪乞討人員：鹽城市大豐區(qū)：社會支持

中圖分類號：C913.7 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2022）18-0076-03

引言

社會救助是社會保障的最后一道安全網(wǎng)，國家和社會向由于各種原因而處境困難的公民提供經(jīng)濟援助和生計支助，以確保他們的最低需要。城市中的流浪乞討人員離家很遠，無法解決自身的食宿問題，處于流浪或乞討狀態(tài)。鹽城市大豐區(qū)救助管理站對于流浪乞討人員的管理，經(jīng)歷了由收容遣送階段向救助管理階段的轉(zhuǎn)變。

2003年，轟動全國的“孫志剛案”在全國引起了廣泛的反響，直接推動了流浪乞討人員救助制度的改革。2003年6月28日，國務(wù)院第十二次常務(wù)會議通過《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（以下簡稱《救助管理辦法》）。鹽城市大豐區(qū)救助管理站根據(jù)《救助管理辦法》的規(guī)定改變了收容遣送制度的強制性質(zhì)，取消了對流浪乞討人員人身自由的限制，使救助活動轉(zhuǎn)變?yōu)榱骼似蛴懭藛T自愿選擇的活動。

一、以社會支持理論分析流浪乞討人員集中救助管理

個人之間通過接觸獲得在社會上生活、發(fā)展所需要的服務(wù)、信息和援助等，這樣的一組接觸就構(gòu)成了社會支持網(wǎng)絡(luò)。社會支持理論認為社會支持網(wǎng)絡(luò)建立在個人所擁有的資源基礎(chǔ)之上，它可分為個人資源和社會資源。其中，個人資源主要包括個人的自我功能和應(yīng)對能力，而社會資源是指個人社會網(wǎng)絡(luò)的廣度和網(wǎng)絡(luò)中的人所能提供的社會支持功能的程度。一個完整的流浪乞討人員社會支持網(wǎng)絡(luò)應(yīng)包括政府、社會組織、社會工作者、志愿者及流浪乞討人員等要素。

肖水源認為，社會支持網(wǎng)絡(luò)有主觀支持、客觀支持、對社會支持的利用度三個維度?？陀^支持包括物質(zhì)上的直接援助和社會網(wǎng)絡(luò)、團體關(guān)系的直接存在和參與，能夠為流浪乞討人員提供物質(zhì)上的直接幫助;主觀支持是個體所體驗到的情感和精神上的支持，可以通過社會工作者進行心理輔導(dǎo);對支持的利用度是個體對社會支持的利用情況。對于流浪乞討人員的救助管理也需要從這三個維度展開，才能為流浪乞討人員提供全方位的幫助，達到真正的救助效果。

二、鹽城市大豐區(qū)集中救助管理的現(xiàn)狀與困境

（一）救助內(nèi)容單一

鹽城市大豐地區(qū)的救助管理站提供以下救助，以滿足流浪乞討人員的需要：一是提供滿足食品衛(wèi)生要求的糧食，解決流浪乞討人員的生存問題，滿足各個年齡層以及老弱病殘等特殊群體的食物需要;二是提供符合基本條件的住處，鹽城市大豐區(qū)救助管理站共有床位50張，為求助人員提供了一個臨時居住的場所，以受助人員健康情況、性別為標準安排受助人員住宿，發(fā)放必要的生活必需品;三是對在站內(nèi)突發(fā)急病的人員及時送醫(yī)院救治，醫(yī)院對這部分人的醫(yī)療費用在一定程度上給予優(yōu)惠，剩下的部分由救助管理站進行支付;四是根據(jù)求助人員提供的信息，幫助他們與家人或單位聯(lián)系;五是救助管理站應(yīng)向沒有能力購買車票回鄉(xiāng)或單位的求助人員提供乘車憑證。然而，在現(xiàn)階段，鹽城市大豐區(qū)救助管理站的主要援助形式是提供臨時生活所需的物質(zhì)援助。這些援助只解決了流浪乞討人員的生存需要，沒有解決根本問題，重復(fù)流浪、多次救助的問題層出不窮。鹽城市大豐區(qū)救助管理站只為流浪乞討人員提供衣食住行等臨時看護服務(wù)，基本解決了他們的生存需求，但在心理咨詢及技能培訓(xùn)等方面還存在空白，無法從根本上解決流浪乞討問題。

（二）救助范圍較窄

根據(jù)《城市生活無著的流浪乞討人員實施細則》（以下簡稱《實施細則》）的規(guī)定，救助的對象必須同時具備四個條件：“一是自身無力解決食宿，二是無親友投靠，三是不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，四是正在城市流浪乞討度日?！痹诔鞘衅蛴懼\生的人，有工作能力但不參加勞動生產(chǎn)的人，在本地區(qū)有住房的人，臨時失業(yè)的人，攜帶足以滿足基本住房和食品需要的物品的人，拒絕提供關(guān)于其個人情況的真實信息的人和在沒有正當理由的情況下再次提出援助請求的人共分為七類，這七類人不納入救助范疇。因此，滿足這四項要求的人很少。鹽城市大豐區(qū)的求助人員很多是因為他們找不到工作、被偷竊或找不到家人。我國流浪乞討者具有復(fù)雜性和多樣性的特點，應(yīng)根據(jù)流浪乞討人員的特點，綜合考慮醫(yī)療救助、教育救助和對流浪乞討人員提供就業(yè)扶持，根據(jù)不同情況做好救援管理和有針對性的救助行動。但是我國缺少關(guān)于救助流浪乞討人員的專項立法，僅僅在《救助管理辦法》中有簡要規(guī)定，這些簡要的規(guī)定還不能對我國的流浪乞討人員做出積極有效的救助管理。

（三）救助水平較低

2019年鹽城市大豐區(qū)政府撥款給鹽城市大豐區(qū)救助管理站的救助資金為100萬元，再結(jié)合鹽城市大豐區(qū)2019年救助的143人，可計算出每人每月平均救助額度為582元，低于鹽城地區(qū)2019年最低生活保障標準中的620元。

我國對流浪乞討人員的社會救助主要依靠救助管理站，但救助管理站的力量有限，現(xiàn)階段只可以在短期內(nèi)暫住，救助管理只提供衣食住行等生活必需品，不能滿足流浪乞討人員較高層次的需求，救助水平不高。短期援助不能解決長期的問題，目前的社會救助水平并不能真正幫助求助人員擺脫困境，所有求助者都被送回原籍地，政府沒有考慮到其返鄉(xiāng)后的生活，許多人在返回原籍時仍然生活貧困?；镜纳罹戎炔荒芙鉀Q問題，也不能避免風(fēng)險，這些人返回家鄉(xiāng)后多數(shù)不能返回原來的工作崗位，而臨時救助既不能解決貧困問題，也不能消除貧困的根源。這些流浪乞討人員真正需要的是更多的就業(yè)機會和職業(yè)培訓(xùn)，只有這樣才能從根本上消除乞討現(xiàn)象。

（四）管理服務(wù)缺乏專業(yè)性

目前，鹽城市大豐區(qū)救助管理站管理人員專業(yè)水平相對來說比較低，學(xué)歷基本為本科，這部分反映了其預(yù)期工作能力與實際工作能力之間的不對稱，直接影響到目前管理人員的專業(yè)水平。他們既要對流浪乞討人員進行必要的救助服務(wù)，也必須對這部分人進行管理，以便維持站內(nèi)的良好秩序。鹽城市大豐區(qū)政府在上級部門的嚴格管理下，救助的領(lǐng)域不斷地擴展，但其人員配置不足，僅有四人，站內(nèi)缺少心理咨詢師，不能與流浪乞討人員進行心理上的溝通并對其進行心理疏導(dǎo)，服務(wù)缺乏專業(yè)精神，因此救助工作效率低下。另外，鹽城市大豐區(qū)救助管理站的評估工作是根據(jù)人員自己編寫的工作報告進行的，過于主觀，缺乏外部客觀評估，而且沒有專業(yè)的評估體系來衡量管理工作的有效性，因此不可能改進救援管理工作，因為服務(wù)質(zhì)量的效果不會影響員工的收入，缺乏必要的激勵機制，促使人道主義工作者為流浪乞討人員提供更加貼心、多樣的服務(wù)?？偠灾?，工作報告帶有強烈的主觀色彩，無法憑借其衡量救援是否有效，而流浪乞討人員救助效果評價就成為了一個亟待解決的問題。

三、完善流浪乞討人員集中救助管理的對策

基于社會支持體系的三維度，即主觀支持體系、客觀支持網(wǎng)絡(luò)和對社會支持體系的利用程度，本文提出以下具體對策建議。

（一）構(gòu)建主觀支持網(wǎng)絡(luò)

1.加強心理輔導(dǎo)，使物質(zhì)救助與精神救助相結(jié)合。社會救助倡導(dǎo)從社會弱勢群體中消除和避免貧困因素，這不僅需要為困難群眾提供物質(zhì)援助，還要提供精神生活中的心理援助和支持。在真正的救助管理工作中，要加大對流浪乞討人員的精神救助和心理疏導(dǎo)措施，這有利于不同受益人心理狀況的發(fā)展，幫助他們盡快回歸社會。首先，評估受助人員的心理和心理狀況，建立心理健康檔案，如果出現(xiàn)了嚴重的心理障礙和行為偏差，應(yīng)及時送其到專業(yè)機構(gòu)進行治療;其次，與鹽城市大豐區(qū)志愿者組織進行長期合作，請心理學(xué)專業(yè)的志愿者幫助員工提供心理輔導(dǎo)和行為矯正，使受助人員能夠改變自己的工作態(tài)度和工作性格，以自己的能力融入社會，適時增加技能培訓(xùn)的次數(shù)，形成全面、多層次、多種類的救助管理體系。救助管理機構(gòu)應(yīng)當積極開展有利于受助人員身心健康的文娛活動，豐富其精神生活，并通過組織社會實踐活動和公益活動，提高其社會存在感和歸屬感，幫助其早日回歸正常的社會生活。

2.通過專業(yè)化培訓(xùn)，提高社會工作者的素質(zhì)。對于理論知識和方法必須學(xué)會靈活運用，這樣才能使其真正成為社會工作者展開服務(wù)工作的專業(yè)工具。鹽城市大豐救助管理站需要探索新的救助方法和工作方式，幫助受助人員改變懶惰的價值觀，樹立自信心和自尊的價值觀，幫助他們擺脫懶散的心理，幫助他們恢復(fù)對生活的信心，這也會使救助管理站的工作更加溫馨易懂?！吧鐣硇浴狈绞绞且环N在生活的主體、心理過程和社會環(huán)境的理性狀態(tài)下思考和工作的方式。社會專業(yè)人員可以幫助受助人員制定個性化的診療方案，鹽城市大豐區(qū)救助管理站沒有明確的評估標準以及對工人個人工作表現(xiàn)的評估。救助管理站可以嘗試將工作人員考核納入標準的考核體系，鼓勵工作人員為流浪乞討人員提供更好更優(yōu)質(zhì)的管理服務(wù)，鼓勵工作人員提高工作效率，不斷提升自己的專業(yè)素養(yǎng)。

（二）構(gòu)建客觀支持網(wǎng)絡(luò)

1.加強社會多方協(xié)作，拓展資金來源渠道。完善的社會救助體系應(yīng)當是多層次的。當前，我國正在探索的是符合我國特點的網(wǎng)絡(luò)管理體制和“政府主導(dǎo)、民政主管、部門協(xié)作、社會參與、全民實施”的運行機制。在擴大援助資金來源的同時，還必須對救助資金進行管理和使用，使社會捐助渠道和程序正規(guī)化和規(guī)范化。在目前的救助管理階段，政府領(lǐng)導(dǎo)層的作用遠遠超過社會參與的作用?？梢哉f，參與社會救助的企業(yè)和社會群體的人數(shù)仍然很少，社會各方的重視程度遠遠不夠。要改變目前的狀況，僅僅依靠救助管理站提供的基本的衣食住行醫(yī)等管理服務(wù)是不夠的，因為社會救助是一個系統(tǒng)的社會項目，需要在政府領(lǐng)導(dǎo)下進行協(xié)調(diào)，調(diào)動社會各方的積極性，促進社會企業(yè)的參與，充分發(fā)揮社會各方力量的優(yōu)勢。多方一同為籌集救助管理的資金做出努力，才有可能創(chuàng)造出最大的價值。在此過程中，要充分發(fā)揮企業(yè)經(jīng)濟實力的優(yōu)勢，吸納本土社會資本，接受社會捐贈，拓展資金來源渠道。

2.強化政府責(zé)任意識，完善流浪乞討人員救助的法律法規(guī)。在流浪乞討人員的救助領(lǐng)域，西方發(fā)達國家的制度在早些時候已經(jīng)發(fā)展成熟，許多發(fā)展中國家也建立了具有本國特色的救助管理模式，在考慮到本國的情況和吸取其他國家經(jīng)驗的情況下，為幫助無家可歸的流浪乞討人員制定了相關(guān)的政策、法律和條例。以鹽城市大豐區(qū)救助管理站為例，其救助對象主要是來自自然條件極差的農(nóng)村地區(qū)的流浪乞討人員。雖然這些流浪乞討人員在因貧困出走后得到了短期的臨時性救助，但他們的問題并沒有得到實質(zhì)性的解決，他們會再次因為貧困而進入城市進行流浪乞討。這一問題需要流浪乞討人員流出地的政府強化其責(zé)任意識，同時還需要完善救助政策使之與城市救助管理工作相適應(yīng)。一方面，在流出地流浪乞討人員可以獲得基本的生活保障;另一方面，流浪乞討人員流入地也應(yīng)該建立健全人力資源收納體系，這樣可以幫助缺乏就業(yè)機會并有極大風(fēng)險轉(zhuǎn)化為流浪乞討人員的這部分群體實現(xiàn)自我的發(fā)展，從根源上避免流浪乞討人員的產(chǎn)生。

（三）提高流浪乞討人員對社會支持網(wǎng)絡(luò)的利用度

流浪乞討人員不能擺脫當前困境的原因不僅是由于主管和客觀的社會支持體系不完善，而且是因為其自身不能對現(xiàn)有的政策和資源做到很好地利用。對此，當前還需要加強流浪乞討人員對社會支持網(wǎng)絡(luò)的利用度。應(yīng)加強流浪乞討人員對社會支持網(wǎng)絡(luò)的利用能力，包括對流浪乞討人員所處的環(huán)境進行觀察評估，發(fā)現(xiàn)其身邊環(huán)境中可利用的資源;通過認知療法讓其意識到自身和所處環(huán)境中有哪些可利用的資源;運用社會學(xué)習(xí)理論的方法讓救助對象學(xué)習(xí)如何利用這些資源等。

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