基于國土空間規(guī)劃體系的鄉(xiāng)村規(guī)劃

李孟祥

摘要：鄉(xiāng)村空間作為國土空間的重要腹地，自然資源和人文底蘊(yùn)豐厚，習(xí)近平總書記提出的“綠水青山就是金山銀山”的觀點(diǎn)，即是對鄉(xiāng)村空間資源價值的經(jīng)典描述。在鄉(xiāng)村振興的大背景下，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)國土空間開發(fā)格局，優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間”的要求，將鄉(xiāng)村空間的建設(shè)上升到國家戰(zhàn)略層面。那么，重構(gòu)后的國土空間規(guī)劃體系將如何在鄉(xiāng)村地域貫徹實(shí)施？本文從國土空間規(guī)劃體系著手，解讀在此體系下鄉(xiāng)村空間的終端位置及其重要意義，回顧?quán)l(xiāng)村規(guī)劃發(fā)展的歷程及存在的問題，試圖從治理的視角重新解讀鄉(xiāng)村空間，并探討國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建背景下鄉(xiāng)村空間與國土空間規(guī)劃體系的鏈接方式及表達(dá)路徑。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃;鄉(xiāng)村體系;鄉(xiāng)村振興

1鄉(xiāng)村規(guī)劃背景

近些年來隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，城市居民的生活得到了有效的保障，然而城鄉(xiāng)兩級發(fā)展不平衡的問題越發(fā)突出，為了解決鄉(xiāng)村的各類實(shí)際問題，亟需編制落實(shí)新時期的鄉(xiāng)村規(guī)劃，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村特色發(fā)展和保護(hù)的同步推進(jìn)。自然資源部組建之后，工作職能從土地規(guī)劃上升為國土空間規(guī)劃，而鄉(xiāng)村規(guī)劃也是國土空間規(guī)劃“五級三類”體系中的重要組成部分，是與廣大農(nóng)村地區(qū)最貼近的，也是農(nóng)民群體最為關(guān)心的。長期以來，我國的鄉(xiāng)村建設(shè)比較落后，尤其是西部地區(qū)的鄉(xiāng)村，與東部沿海地區(qū)差距較大，與歐洲發(fā)達(dá)國家差距更為明顯。在農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中以鄉(xiāng)村規(guī)劃為依托，解決鄉(xiāng)村人居環(huán)境長期落后、基本公共服務(wù)不平衡、基礎(chǔ)設(shè)施缺乏等實(shí)際問題，對改善生活環(huán)境和生活舒適度起著重要的影響。隨著鄉(xiāng)村居民經(jīng)濟(jì)收入水平的提高，對農(nóng)村居住環(huán)境和公共服務(wù)設(shè)施的要求也越來越高[1]。然而，以往的鄉(xiāng)村建設(shè)只簡單的追求了居住屬性，對鄉(xiāng)村整體規(guī)劃建設(shè)的合理性、科學(xué)性估計不足，存在無規(guī)劃、亂規(guī)劃等問題。鄉(xiāng)村空間規(guī)劃要充分落實(shí)“綠水青山就是金山銀山”的思想，將鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一起來，既要利用鄉(xiāng)村的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，又要保護(hù)生態(tài)環(huán)境。結(jié)合國土空間規(guī)劃研究方法，借鑒東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，發(fā)揮鄉(xiāng)村自然環(huán)境的天然優(yōu)勢，以接地氣的鄉(xiāng)村規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展，打造田園綜合體、特色農(nóng)業(yè)、康養(yǎng)基地等產(chǎn)業(yè)。

2國土空間規(guī)劃體系下鄉(xiāng)村空間規(guī)劃管控需求

邏輯國土空間規(guī)劃體系下鄉(xiāng)村空間規(guī)劃管控需求具有多目標(biāo)性，一是全要素國土空間規(guī)劃管控需求，即在已形成的國家、省、市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）五級規(guī)劃體系和劃定區(qū)線的管控體系中，如何在鄉(xiāng)村空間規(guī)劃管控中體現(xiàn)自上而下的管控要求;二是鄉(xiāng)村振興空間利用需求，各類鄉(xiāng)村空間規(guī)劃管控要基于自身的自然稟賦、社會經(jīng)濟(jì)條件、人文歷史基礎(chǔ)和交通區(qū)位特點(diǎn)，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高效發(fā)展、生活質(zhì)量提高、生活環(huán)境宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)、規(guī)劃治理有效提供引導(dǎo)。因此，從全要素國土空間規(guī)劃管控需求與鄉(xiāng)村空間規(guī)劃管控的邏輯主線[2]。

從全要素國土空間規(guī)劃管控需求看，鄉(xiāng)村空間規(guī)劃管控作為全域空間規(guī)劃管控體系重要組成部分，是一種以空間資源配置為主的規(guī)劃實(shí)施手段，不僅是上位國土空間規(guī)劃在地域上的落實(shí)，更是通過空間規(guī)劃管控規(guī)則主動對鄉(xiāng)村空間發(fā)展的調(diào)整和引導(dǎo)。在全域全要素管控目標(biāo)指引下，鄉(xiāng)村空間規(guī)劃管控體系應(yīng)圍繞人與自然和諧共生、山水林田湖草是一個生命共同體的核心理念，以生態(tài)格局安全、糧食安全、文化傳承與保護(hù)、區(qū)域可持續(xù)性為出發(fā)點(diǎn)，通過統(tǒng)籌鄉(xiāng)村自然資源、歷史文化保護(hù)單位與建設(shè)用地等社會要素，形成以總量控制、名錄管控、邊界控制為管控手段的剛性傳導(dǎo)的鄉(xiāng)村空間全要素管控體系。

從鄉(xiāng)村振興的發(fā)展需求看，鄉(xiāng)村空間作為居業(yè)協(xié)同體、地域綜合體與功能有機(jī)體，具有明顯的復(fù)雜多元性、地域差異性和動態(tài)開放性特征。鄉(xiāng)村空間規(guī)劃管控需要精細(xì)化識別不同地域、不同類型和不同發(fā)展階段的鄉(xiāng)村現(xiàn)實(shí)需求，在具體的規(guī)劃管控方案制定與實(shí)施中，“精明”管控，實(shí)現(xiàn)對自下而上鄉(xiāng)村發(fā)展需求的響應(yīng)與反饋。一方面，鄉(xiāng)村空間是一個復(fù)雜系統(tǒng)，內(nèi)部包含社會文化、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、資源稟賦等諸多要素，各個要素之間有著各自的聯(lián)系和關(guān)系，對各個要素的管控不能是孤立的。比如，耕地是鄉(xiāng)村重要的生產(chǎn)要素，其空間格局、組合方式與鄉(xiāng)村的耕作方式和組織模式有緊密關(guān)聯(lián)，在勞作半徑的約束下對居住空間布局也產(chǎn)生影響，對耕地的管控不能脫離對其居業(yè)協(xié)同的考慮。另一方面，在現(xiàn)代化與信息化的背景下，城鄉(xiāng)融合發(fā)展已經(jīng)成為必然的趨勢。不同地域不同自然、歷史基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村，空間重構(gòu)的過程存在明顯差異，需要因村施策，按照集聚提升型、城郊融合型、特色保護(hù)型和搬遷撤并型等不同類型，建立屬于各類鄉(xiāng)村空間規(guī)劃管控的范式。

3國土空間規(guī)劃體系中完善鄉(xiāng)村體系規(guī)劃的建議

3.1明確鄉(xiāng)村體系規(guī)劃在國土空間規(guī)劃中的作用

鄉(xiāng)村體系規(guī)劃作為一種結(jié)構(gòu)型規(guī)劃，在宏觀上發(fā)揮著確定村莊發(fā)展方向、優(yōu)化資源配置、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系、劃分村莊類型、村莊布局研究等作用，微觀上為具體村莊的發(fā)展建設(shè)制定導(dǎo)則，提出禁止、限制、引導(dǎo)等空間管制策略以引導(dǎo)村莊有序發(fā)展[3]。鄉(xiāng)村體系規(guī)劃納入國土空間規(guī)劃體系是構(gòu)建新時代科學(xué)規(guī)劃體系的題中應(yīng)有之意，一方面，鄉(xiāng)村體系規(guī)劃有助于城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃等規(guī)劃的有機(jī)結(jié)合，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民生活空間、生產(chǎn)空間、生態(tài)空間的一體化建設(shè)，另一方面，鄉(xiāng)村體系規(guī)劃中重要空間統(tǒng)籌功能還有利于形成城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃體系，完成更加全面的國土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)。

3.2堅持科學(xué)規(guī)劃，分類指導(dǎo)

針對不同村莊發(fā)展現(xiàn)狀、土地規(guī)模、資源分布情況等方面的差異，宏觀上堅持統(tǒng)一規(guī)劃、微觀上堅持分類指導(dǎo)，注重因地制宜，逐步配套完善。構(gòu)建科學(xué)有序的居民點(diǎn)布局、營造整潔便捷的人居環(huán)境。落實(shí)山清水秀的生態(tài)思想，將村莊規(guī)劃發(fā)展與自然保護(hù)地、生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田完美結(jié)合，讓村民既能享受到金山銀山，也能享受到綠水青山[4]。

3.3建立鄉(xiāng)村發(fā)展綜合評價體系

建立鄉(xiāng)村發(fā)展綜合評價體系的意義在于：第一，結(jié)合國土空間規(guī)劃中“雙評價”內(nèi)容，客觀有效地認(rèn)識村莊自然本底條件;第二，通過對村莊各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行“體檢”式的分析處理，有利于及時發(fā)現(xiàn)村莊發(fā)展的潛在風(fēng)險;第三，為村莊發(fā)展變遷提供客觀記錄，是村莊發(fā)展糾偏的有力證據(jù);第四，能夠極大補(bǔ)充國土空間規(guī)劃一張圖的數(shù)據(jù)庫。除資源環(huán)境承載力評價和國土空間開發(fā)適宜性評價之外，在鄉(xiāng)村體系規(guī)劃中主要評價因子還包括區(qū)位與交通條件、建設(shè)與人口規(guī)模、傳統(tǒng)風(fēng)貌、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)值變化、人才與人口吸引力、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)配套情況等。

4結(jié)束語

綜上所述，隨著鄉(xiāng)村居民經(jīng)濟(jì)收入水平的提高，對農(nóng)村居住環(huán)境和公共服務(wù)設(shè)施的要求也越來越高。然而，以往的鄉(xiāng)村建設(shè)只簡單的追求了居住屬性，對鄉(xiāng)村整體規(guī)劃建設(shè)的合理性、科學(xué)性估計不足，存在無規(guī)劃、亂規(guī)劃等問題。鄉(xiāng)村空間規(guī)劃要充分落實(shí)“綠水青山就是金山銀山”的思想，將鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一起來，既要利用鄉(xiāng)村的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，又要保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

參考文獻(xiàn)：

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[3]林堅，吳宇翔，吳佳雨，等.論空間規(guī)劃體系的構(gòu)建——兼析空間規(guī)劃、國土空間用途管制與自然資源監(jiān)管的關(guān)系[J].城市規(guī)劃，2018，42（5）：9-17.

[4]汪毅，何淼.新時期國土空間用途管制制度體系構(gòu)建的幾點(diǎn)建議[J].城市發(fā)展研究，2020，27（2）：25-29.