歐盟綠色預算對我國的啟示

李蕾

摘要：歐盟綠色預算是歐盟推進“歐洲綠色新政”的重要政策工具。有效的歐盟綠色預算包括四項基本要素、多種具體工具，具備六大主要特點。運用綠色預算有助于歐盟及其成員國推進“歐洲綠色新政”，促進綠色發(fā)展。我國在推進“雙碳”目標進程中，可考慮借鑒歐盟綠色預算有益做法，增加國家綠色預算類別，完善稅收優(yōu)惠、政府債券發(fā)行、公共預算支出、預算績效評價以及預算監(jiān)督機制等綠色政策。

關鍵詞：綠色預算 綠色發(fā)展 綠色政府債券

綠色預算是歐盟首倡的以氣候和環(huán)境目標為成果導向的國家預算和財政政策工具。歐盟委員會已將綠色預算概念提升至歐盟層面，并計劃將其納入“歐洲綠色新政”（以下簡稱“綠色新政”）中，作為一項重要的政策工具。借鑒歐盟綠色預算有益做法，對我國如期實現(xiàn)“雙碳”目標具有重要意義。

綠色預算的內(nèi)容概要

歐盟委員會于2019年提出“綠色新政”，明確表示在2050年前實現(xiàn)碳中和，并為此提出充分運用綠色預算工具，將公共投資、消費和稅收優(yōu)先導向綠色項目，同時防范債務風險。由此首次在官方層面提出綠色預算概念。為支持成員國更好運用綠色預算，歐盟委員會同經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）、國際貨幣基金組織（IMF）合作，于2021年共同研究制定了綠色預算實施框架。

有效的綠色預算實踐應具備四項基本要素。一是戰(zhàn)略框架。制定氣候變化國家戰(zhàn)略是編制綠色預算的首要步驟，有助于指導確定財政方向。二是工具和方法。綠色預算工具有助于科學決策，強化監(jiān)督問責。三是制度設計。綠色預算需要強有力的制度安排，明確界定角色和責任、措施和時間表，以及立法框架。各部門的密切協(xié)作至關重要。四是報告和問責。及時溝通綠色預算的改革進程，能夠使利益相關者了解政府的行動，積極參與并作出貢獻。

綠色預算的主要工具包括：中期財政和預算框架（中期框架的“綠色化”使氣候和環(huán)境因素融入宏觀財政預測）、財政風險管理（通過情景分析、壓力測試分析和管理與氣候變化有關的財政風險）、綠色預算標簽（根據(jù)預算措施對氣候和環(huán)境的影響，對預算分類打上是否綠色的標簽）、績效和影響評估（把投入與社會經(jīng)濟成果聯(lián)系起來開展事前和事后評估）、綠色會計報告（產(chǎn)生關于環(huán)境收入、支出和政府綠色投資的全面統(tǒng)計數(shù)據(jù)并公開）及制度保障（立法確定綠色預算框架，為政府推進綠色預算工作提供強有力的支撐）。

據(jù)此，歐盟委員會制定“歐盟綠色預算參考框架”（以下簡稱“綠色預算框架”），指導各成員國實踐。該框架分為基礎、完備、先進三個漸進發(fā)展的階段，包括范圍、方法、報告、治理、透明度及問責等關鍵要素，為成員國實施綠色預算提供了完整、漸進、可評估的參考框架（見表1）。

綠色預算的主要特點

一是歐盟在戰(zhàn)略上高度重視綠色預算。歐盟委員會計劃將綠色預算納入“綠色新政”，并作為許多歐盟預算的原則性規(guī)定，強調(diào)綠色預算在促進可持續(xù)發(fā)展中的關鍵作用，從制度層面確保氣候和環(huán)境領域始終作為歐盟預算的優(yōu)先事項。比如，歐盟規(guī)定所有項目預算的25%必須用于應對氣候變化，歐盟碳排放權(quán)交易市場中拍賣收入的20%將劃撥給歐盟預算。

二是發(fā)揮綠色預算的頂層指導作用。歐盟委員會通過制定“綠色預算框架”為各成員國制定統(tǒng)一的標準，指導各成員國的綠色預算實踐。同時，推行“可持續(xù)性金融項目分類方案”，設定氣候減緩、氣候適應、防治污染等六大環(huán)境目標，通過“技術(shù)篩選標準”與綠色預算有機結(jié)合，判定哪些項目屬于環(huán)境友好型項目以及項目周期，從而有效判定綠色項目的流向和預算金額，最終促進向低碳、韌性和資源節(jié)約型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。

三是由歐盟各成員國主導綠色預算。歐盟充分尊重成員國的自主權(quán)、財政和預算制度、國家優(yōu)先事項、治理框架及周邊環(huán)境等實際情況，因地制宜實施綠色預算。歐盟及時收集各成員國的優(yōu)秀實踐案例，為各成員國提供參考。歐盟在現(xiàn)階段更多是充當相關標準、專業(yè)知識和最佳實踐的提供者，輔助支持其成員國發(fā)展綠色預算。

四是綠色預算與制定綠色復蘇計劃緊密結(jié)合。通過綠色預算，幫助優(yōu)先考慮支持低碳復蘇的投資，從而調(diào)動公共資源進行變革性投資，幫助實現(xiàn)與氣候和環(huán)境相關的總體目標。比如，法國使用綠色預算標簽方法來設計其2020年9月宣布的復蘇計劃。預算標簽通過評估預算項目對環(huán)境目標的正面或負面影響，以及評估從一個環(huán)境領域到另一個環(huán)境領域的潛在負面或正面溢出效應，從而確定哪些支出對法國環(huán)境和氣候目標有所增益，哪些支出背道而馳，有助于法國政府實現(xiàn)其將300億歐元用于綠色轉(zhuǎn)型的目標。

五是綠色預算與政府有效治理緊密結(jié)合。綠色預算事前通過收集政策的環(huán)境影響信息，提升決策的科學性;事后通過評估政策的綠色績效、過程和進展，從而決定是否延續(xù)或調(diào)整其政策。歐盟審計法院于2016年發(fā)布特別報告，指出歐盟將至少20%的預算用于氣候相關行動的目標，并提出實現(xiàn)該目標的具體方法和存在的制度性風險。歐盟綠色預算強調(diào)透明度，可以保障公眾對可持續(xù)發(fā)展的知情權(quán)，并促進公眾參與氣候變化和可持續(xù)發(fā)展。同時，也有利于評估預算政策與國內(nèi)國際承諾的一致性。

六是堅持循序漸進推進綠色預算實踐。在對合格綠色項目的認定方面，頂住內(nèi)部批評壓力，法國和德國達成“以核換氣”的協(xié)議，即同時把法國支持的核能與德國支持的天然氣納入綠色能源的目錄中。在具體實施方面，芬蘭、法國、愛爾蘭、意大利和瑞典等少數(shù)歐盟成員國能提供較多關于綠色預算程度的信息，而一些國家的預算計劃還只是從增加幾個表格或方框

起步。

綠色預算對我國的啟示

綠色預算是利用預算制度為國家配置資源和實現(xiàn)國家環(huán)境目標的重要政策工具，通過將環(huán)境維度納入財政框架，有助于推進綠色投資，促進綠色發(fā)展。歐盟比我國提前40年實現(xiàn)碳達峰，并承諾2050年前實現(xiàn)碳中和。我國承諾2030年前實現(xiàn)碳達峰、2060年前實現(xiàn)碳中和。目前，14個OECD國家已采用綠色預算工具，5個國家即將采用。目前，我國實施綠色預算的條件基本具備，在推進我國“雙碳”目標實現(xiàn)過程中，可考慮借鑒綠色預算的有益做法，大力發(fā)展綠色財政工具，進一步完善相關政策。B847C921-F4F9-4BE3-B4E4-9109C39FC643

一是增加國家綠色預算類別。高度重視綠色預算和財政政策對引導和調(diào)整經(jīng)濟計劃向環(huán)境友好型發(fā)展的重要作用。在實施《中共中央? 國務院關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》《2030年前碳達峰行動方案》過程中，更好發(fā)揮政府作用和市場機制作用，將國家預算制度與氣候環(huán)境領域目標相結(jié)合，在現(xiàn)有的財政預算體系分類中增加一項國家綠色預算，更好促進綠色低碳發(fā)展。將綠色預算與穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、推治理、促合作等目標協(xié)同推進。

二是完善公共預算稅收優(yōu)惠政策。實行多種稅收優(yōu)惠方式，通過減、免、抵稅及稅收返還等形式促進節(jié)能降碳，運用全方位公共預算稅收優(yōu)惠政策促進綠色發(fā)展。比如，研究開放稅前抵扣、研發(fā)費用結(jié)轉(zhuǎn)或追溯抵扣、對企業(yè)研發(fā)引進綠色低碳技術(shù)實行稅收優(yōu)惠等。

三是完善綠色政府債券發(fā)行制度。目前不少國債和地方政府專項債券的資金投向綠色項目，規(guī)范發(fā)行綠色政府債券有利于加強社會資本引導和國際綠色合作。為此需考慮制定綠色國債和綠色地方政府債券的發(fā)行框架。建設綠色政府債券的部委協(xié)調(diào)機制、綠色政府債券融資的資金運用監(jiān)督機制、綠色項目信息披露機制、綠色效益評估核查機制。

四是優(yōu)化公共預算支出制度。建立有利于降碳減排的長效綠色公共預算支出體系，加大對綠色低碳項目投入，增設生態(tài)性、可持續(xù)性指標，適當安排專項基金支持節(jié)能減排重點工程。進一步健全和完善綠色預算轉(zhuǎn)移支付制度，分類別分區(qū)域精準實施轉(zhuǎn)移支付制度。建立綠色預算標準、標識制度，根據(jù)地方區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平及實際情況給予相應撥款、補助及獎勵。同時，在預算報告中提供地方上繳給中央的稅收收入情況，便于了解中央對地方的凈轉(zhuǎn)移支付及中央對地方的實際凈轉(zhuǎn)移支付。

五是完善綠色公共預算績效評價體系。采用定量和定性相結(jié)合的方法，設定綠色目標考核類指標、綠色投入和產(chǎn)出考核指標，建立綠色績效評價體系，運用科學的標準、方法和程序，對企事業(yè)單位及各組織的業(yè)績、成績和實際成果開展盡可能準確的評價，并將綠色績效評價結(jié)果作為未來工作的重要參考。

六是完善綠色預算監(jiān)督機制。建立綠色預算立法監(jiān)督、行政監(jiān)督和社會監(jiān)督三個層面的監(jiān)督機制。將綠色公共預算的編制、調(diào)整和執(zhí)行情況通過立法形式寫進法律，保證綠色預算制度的嚴肅性和權(quán)威性，保證降碳減排資金收入和支出的合法性。同時，實現(xiàn)預算決策、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督相分離的監(jiān)督模式，保證審計預算監(jiān)督的獨立性和公正性。此外，建立分層次監(jiān)督、分級別負責的綠色預算監(jiān)督體制，避免重復檢查。

參考文獻

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