村鎮(zhèn)銀行評價指標體系及推進路徑研究

[摘要] 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施迫切需要微型金融機構的有效融入，村鎮(zhèn)銀行卻因自身管理和制度設計等原因陷入生存和發(fā)展困境。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為村鎮(zhèn)銀行的高質量發(fā)展提供了基本遵循，需要我們科學把握村鎮(zhèn)銀行高質量發(fā)展的基本內(nèi)涵，建立相應的評價體系，研究其在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中的功能價值所在，通過優(yōu)化管理平臺架構增強集約化發(fā)展能力，培育屬地化金融體系暢通資本補充渠道，借鑒普惠金融格萊珉模式參與鄉(xiāng)村治理，開展社區(qū)化網(wǎng)點布局提升金融可獲得性，建立鄉(xiāng)村振興聯(lián)盟促進共同高質量發(fā)展等路徑，為金融更好地支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，促進我國村鎮(zhèn)銀行可持續(xù)發(fā)展，提供理論依據(jù)、決策參考以及行業(yè)解決方案。

[關鍵詞]? 村鎮(zhèn)銀行? 高質量發(fā)展? 鄉(xiāng)村振興

[中圖分類號] F832? ? ?[文獻標識碼] A? ? ?1004-6623（2022）03 -0083-08

[作者簡介] 夏蜀，云南財經(jīng)大學中國地方金融研究中心主任、首席專家、博士，研究方向：金融機構與市場、地方金融發(fā)展與改革。

作為我國農(nóng)村金融的一項重大制度創(chuàng)新，村鎮(zhèn)銀行始于2007年。經(jīng)過15年的發(fā)展，村鎮(zhèn)銀行已成為我國金融體系的重要組成部分。截至2021年12月末，我國村鎮(zhèn)銀行法人機構數(shù)達1651家，在全國4602家銀行業(yè)金融機構中數(shù)量最多，占比超過1/3，資產(chǎn)總額為1.94萬億元，縣域覆蓋率在71%左右。然而，村鎮(zhèn)銀行在有效填補農(nóng)村金融布局空白、增加農(nóng)村金融服務供給的同時，也面臨競爭壓力大、資金來源渠道不暢、盈利空間窄、隱形風險高等諸多問題。中國人民銀行發(fā)布的《中國金融穩(wěn)定報告2021》指出，全國銀行業(yè)金融機構當中，農(nóng)合機構和村鎮(zhèn)銀行風險最高，高風險機構數(shù)量分別為271家和122家，數(shù)量占全部高風險機構的93%。如何化解村鎮(zhèn)銀行風險，堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線？村鎮(zhèn)銀行如何消除沉疴痼疾，堅守功能定位，在國家實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下明晰戰(zhàn)略路徑，重整行裝再出發(fā)？這些都是關系到維護我國金融穩(wěn)定、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大問題。

一、當前村鎮(zhèn)銀行生存發(fā)展面臨的困境

服務“三農(nóng)”和小微企業(yè)本是村鎮(zhèn)銀行的基本定位，但從實際情況來看，恰恰是業(yè)務脫農(nóng)脫小、信貸投向城市金融領域的村鎮(zhèn)銀行，盈利水平較好、業(yè)務規(guī)模發(fā)展較快，形成業(yè)務“做大”監(jiān)管過不去、“做小”市場過不去的尷尬局面，村鎮(zhèn)銀行普遍產(chǎn)生了在支農(nóng)支小定位下的“戰(zhàn)略迷失”。近年來，全國新設村鎮(zhèn)銀行不僅處于停滯狀態(tài)，甚至許多發(fā)起行批量出售、轉讓以及吸收合并村鎮(zhèn)銀行的股權，不言而喻地折射出這種“戰(zhàn)略迷失”。戰(zhàn)略路徑的不明晰必將導致普惠金融研究中所指的“使命漂移”困境。村鎮(zhèn)銀行“戰(zhàn)略迷失”的原因，除村鎮(zhèn)銀行自身的內(nèi)部因素外，外部的根本性問題主要體現(xiàn)在以下兩大方面。

1. 與村鎮(zhèn)銀行公益性匹配的政策有欠到位

在中國人民銀行2020年10月發(fā)布的《商業(yè)銀行法（修改建議稿）》中，明確商業(yè)銀行“包括全國性商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行以及根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要設立的村鎮(zhèn)銀行等其他類型商業(yè)銀行”。這表明村鎮(zhèn)銀行盡管劃歸為商業(yè)銀行類型，但與其他商業(yè)銀行不同的是，其設立的基礎是“根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要”，而不單純是根據(jù)商業(yè)性原則設立。村鎮(zhèn)銀行有著更強的普惠金融的內(nèi)生困境，即在追求“普惠性”的社會目標與追求“可持續(xù)性”的商業(yè)目標之間，更難平衡與取舍（唐亞暉、劉吉舫，2019）。村鎮(zhèn)銀行具有明顯的公益性質。

由于對村鎮(zhèn)銀行特有的公益性認知不清，為其提供有針對性的政策支持不到位：一是支農(nóng)再貸款政策難以惠及;二是財政獎補不能及時足額到位且期限太短;三是25%的企業(yè)所得稅稅率水平與純商業(yè)性機構的一致，遠高于農(nóng)信社12.5%的水平;四是對村鎮(zhèn)銀行存款類業(yè)務的限制性、歧視性政策較多;五是對發(fā)起行“兜底式”的制度設計，缺乏相應的配套性政策和激勵性措施;六是未按照“微小”銀行的機構特征，在風險管理政策上提供相應的制度安排。

對村鎮(zhèn)銀行公益性匹配政策的不到位，勢必影響其財務運營的可持續(xù)性。許多村鎮(zhèn)銀行近年來的存貸款規(guī)模出現(xiàn)增長萎縮乃至停滯狀態(tài)，虧損面增大。以西部某省2018年的數(shù)據(jù)為例，全省村鎮(zhèn)銀行利息收入同比下降8.41%，而營業(yè)費用較同期上升10.33%，增速高于全省銀行業(yè)平均值23.23個百分點，全省村鎮(zhèn)銀行虧損達3.1億元，同比擴大2.37億元，單家村鎮(zhèn)銀行平均虧損達424.67萬元（張旭，2019）。研究證明，提供普惠金融服務的機構僅由商業(yè)機制決定的內(nèi)生式普惠金融發(fā)展模式，容易引發(fā)小微金融危機（星焱，2016）。

2. 普惠金融發(fā)展對村鎮(zhèn)銀行產(chǎn)生替代性

農(nóng)村金融不僅形成了包括政策性金融、商業(yè)性金融和合作性金融在內(nèi)的組織體系，而且自2015年國務院印發(fā)《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》明確銀行業(yè)金融機構開展普惠金融業(yè)務的原則、目標和要求之后，農(nóng)村普惠金融體系在全國銀行業(yè)金融機構中形成了“巨大中小微”兼具的五個層次①。在農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行傳統(tǒng)的農(nóng)村金融市場，國有大型銀行、全國股份制銀行和城市商業(yè)銀行也紛紛下沉經(jīng)營管理和服務重心，大力向縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及小微金融服務薄弱領域和群體延伸服務觸角。

大中型銀行在網(wǎng)點規(guī)模、利率定價、授信額度、金融智能化等方面均全面優(yōu)于村鎮(zhèn)銀行，當其進入農(nóng)村金融這片藍海市場，以及撇脂營銷農(nóng)戶和小微企業(yè)客戶時，不僅村鎮(zhèn)銀行資本實力弱、渠道模式單一、社會認知度低的天生“短板”變得更為突出，業(yè)務呈現(xiàn)持續(xù)下滑態(tài)勢，而且村鎮(zhèn)銀行填補“三農(nóng)”和小微企業(yè)“最后一公里”金融服務的功能也大有被取代之勢。

因此，村鎮(zhèn)銀行是否有存在的價值？村鎮(zhèn)銀行該往何處去？如果不從根本上解決其“戰(zhàn)略迷失”困境，村鎮(zhèn)銀行的生存將面臨巨大問題，更遑論高質量發(fā)展。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為村鎮(zhèn)銀行生存及

高質量發(fā)展提供了根本遵循

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨中央、國務院作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務，是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手，它為解決村鎮(zhèn)銀行“戰(zhàn)略迷失”問題，走高質量發(fā)展的道路，提供了根本遵循。

1. 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略給村鎮(zhèn)銀行發(fā)展帶來新機遇

國家一系列實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策文件，為村鎮(zhèn)銀行打開了前景廣闊的發(fā)展空間。

一是在鄉(xiāng)村振興金融支農(nóng)組織體系中，中共中央、國務院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》（以下簡稱《規(guī)劃》），明確將村鎮(zhèn)銀行納入其中，要求“完善村鎮(zhèn)銀行準入條件”，并將“穩(wěn)步推進村鎮(zhèn)銀行縣市工作”，作為鄉(xiāng)村振興金融支撐重大工程中第一項“金融服務機構覆蓋面提升”中的第一條。

二是在關于村鎮(zhèn)銀行的功能定位方面，中國銀保監(jiān)會發(fā)布《關于推動村鎮(zhèn)銀行堅守定位 提升服務鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能力的通知》（以下簡稱《通知》），要求村鎮(zhèn)銀行堅守支農(nóng)支小市場定位，有效提升金融服務鄉(xiāng)村振興的適配性和能力。這實際上明確了村鎮(zhèn)銀行的功能定位就是專注于鄉(xiāng)村振興的信貸主業(yè)。

三是在村鎮(zhèn)銀行發(fā)展戰(zhàn)略的規(guī)劃上，中國人民銀行等國家六部門聯(lián)合發(fā)布了《關于金融支持鞏固拓展脫貧攻堅成果 全面推進鄉(xiāng)村振興的意見》（以下簡稱《意見》），整合優(yōu)化了原金融精準扶貧產(chǎn)品和金融支農(nóng)產(chǎn)品、民生領域貸款產(chǎn)品等，對以小額信用貸款、產(chǎn)業(yè)帶動貸款、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體貸款等為重點的十類金融產(chǎn)品，提出了具有很強針對性和可操作性的政策意見，為村鎮(zhèn)銀行的戰(zhàn)略制定和業(yè)務開展提供了清晰而強有力的支持和指導。

2. 村鎮(zhèn)銀行在鄉(xiāng)村振興中具有比較優(yōu)勢

我國縣域農(nóng)村金融法人機構多為縣級農(nóng)村信用社（部分縣區(qū)已改制為農(nóng)村商業(yè)銀行），商業(yè)銀行和政策性的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在縣區(qū)一級層面都是以分支行形式存在。在合作制基礎上改制而來的農(nóng)村商業(yè)銀行，有著股東數(shù)量多、股權結構散、民營資本持股占比高、機構差異較大等特點，尤其近年來深化改革不到位，新老問題交織疊加，使得我國縣域的農(nóng)村法人金融機構實際處于既少又弱的狀況。正因如此，《規(guī)劃》明確要“保持農(nóng)村信用社縣域法人地位和數(shù)量總體穩(wěn)定”，而《意見》又再次強調(diào)要“保持縣域農(nóng)村金融機構法人地位和數(shù)量總體穩(wěn)定”。

在金融支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，村鎮(zhèn)銀行有著自身獨特的比較優(yōu)勢：相較于其他商業(yè)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，其有著法人機構體制和《通知》所指出的“扎根基層、掌握信息充分、工作鏈條短、決策效率高”等特點，因而更“接地氣”、具有更快的市場反應速度;而相較于同屬縣域農(nóng)村金融法人機構的農(nóng)村信用社，村鎮(zhèn)銀行在現(xiàn)代企業(yè)制度構建方面更進一步，具有公司治理優(yōu)勢，并擁有主發(fā)起行的優(yōu)勢資源。

3. 鄉(xiāng)村振興與村鎮(zhèn)銀行高質量發(fā)展的目標具有一致性

由高速增長轉向高質量發(fā)展是新時代中國經(jīng)濟發(fā)展的基本特征，走牢守住風險底線、從“規(guī)模擴張”轉向“結構升級”的高質量發(fā)展道路，是包括村鎮(zhèn)銀行在內(nèi)的金融機構在當前和今后相當長時期內(nèi)制定發(fā)展戰(zhàn)略、確定經(jīng)營思路、實施改革措施的基本導向與核心要求。與此同時，《規(guī)劃》強調(diào)“堅持質量興農(nóng)”“構建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，推動農(nóng)業(yè)發(fā)展質量變革、效率變革、動力變革，持續(xù)提高農(nóng)業(yè)創(chuàng)新力、競爭力和全要素生產(chǎn)率”，充分揭示出鄉(xiāng)村振興的高質量發(fā)展意蘊。鄉(xiāng)村振興和村鎮(zhèn)銀行都有高質量發(fā)展的內(nèi)在性，兩者高質量發(fā)展統(tǒng)一的基礎，都是為解決“發(fā)展不平衡不充分”這個社會的主要矛盾。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為村鎮(zhèn)銀行發(fā)展極大地拓展了空間，而村鎮(zhèn)銀行只有通過高質量發(fā)展，才能鞏固拓展脫貧攻堅成果，更好地滿足鄉(xiāng)村振興多樣化的金融需求。村鎮(zhèn)銀行在支持鄉(xiāng)村振興的行動中，須緊扣“產(chǎn)業(yè)興旺，生態(tài)宜居，鄉(xiāng)風文明，治理有效，生活富?！?，以體制模式的高質量激發(fā)服務鄉(xiāng)村振興的強勁動力;以產(chǎn)品體系的高質量豐富鄉(xiāng)村振興的金融供給;以風險管理的高質量提升鄉(xiāng)村振興的服務質效。

三、村鎮(zhèn)銀行高質量發(fā)展的基本內(nèi)涵與

評價指標體系構建

（一）村鎮(zhèn)銀行高質量發(fā)展的基本內(nèi)涵

村鎮(zhèn)銀行高質量發(fā)展的內(nèi)涵可以概括為：以“小而美”的微小銀行為目標，以平衡商業(yè)性與公益性為基礎，以提升質量和效益為核心，通過發(fā)展模式根本性地向高質量轉變，實現(xiàn)與鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.“小而美”的微小銀行目標

“小”，是指村鎮(zhèn)銀行要始終將支農(nóng)支小作為立身之本，致力于提供基礎金融服務，專注傳統(tǒng)信貸主業(yè)，專注縣域農(nóng)戶與小微企業(yè)，實現(xiàn)業(yè)務范圍和經(jīng)營區(qū)域的“兩小”（祝樹民，2019）?！懊馈?，是指村鎮(zhèn)銀行要外樹機構的美譽度，內(nèi)塑美好的企業(yè)文化，以自身的“美”和綠色金融產(chǎn)品方式推動美麗鄉(xiāng)村建設。村鎮(zhèn)銀行較其他新型農(nóng)村金融機構雖有更豐富的業(yè)務許可，但“微小銀行”的機構定位始終不變，與其主發(fā)起行的中小銀行、大型銀行有著不盡相同的高質量發(fā)展的內(nèi)涵與路徑。

2. 認知并把握平衡好雙重屬性

村鎮(zhèn)銀行雖歸屬為商業(yè)銀行類型，但其當初是為了解決因商業(yè)銀行追求利潤最大化，而導致經(jīng)濟落后的農(nóng)村地區(qū)金融服務可獲得性不足的難題而進行的制度安排。因此，村鎮(zhèn)銀行天生兼具商業(yè)性和公益性的雙重屬性。平衡好雙重屬性，實現(xiàn)包容性與財務可持續(xù)性相統(tǒng)一，是村鎮(zhèn)銀行高質量發(fā)展的基礎。這也意味著村鎮(zhèn)銀行高質量發(fā)展，要有高質量的政策支持。

3. 規(guī)模與增速服從質量與效益

村鎮(zhèn)銀行高質量發(fā)展是以經(jīng)濟規(guī)模替代數(shù)量規(guī)模、以可持續(xù)增速替代波動式增速的增長方式，體現(xiàn)為由“規(guī)模效益型”轉變成“結構效益型”，其核心理念是質量決定規(guī)模、效益主導增速。服務重心下沉并做深做透、信貸資源精準對接與配置、經(jīng)濟資本考量風險和績效，應成為村鎮(zhèn)銀行高質量發(fā)展的價值取向。

4. 以模式轉變實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展

一方面，“農(nóng)村金融是現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟的核心”;另一方面，“經(jīng)濟強，金融強”，鄉(xiāng)村興，則村鎮(zhèn)銀行興。因此，融入并服務于鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的高質量發(fā)展，是村鎮(zhèn)銀行高質量發(fā)展的本質要求。要實現(xiàn)這種協(xié)調(diào)一致的發(fā)展，村鎮(zhèn)銀行須在發(fā)展模式中的治理結構、管理架構、資本補充、技術模式、風控模式、產(chǎn)品體系和營銷渠道等方面實現(xiàn)向高質量轉變，形成自身內(nèi)在的高質量發(fā)展模式。

（二）村鎮(zhèn)銀行高質量發(fā)展評價指標體系構建

基于村鎮(zhèn)銀行高質量發(fā)展的內(nèi)涵以及實地調(diào)研的分析結果，結合財政部《商業(yè)銀行績效評價辦法》（財金﹝2020﹞124號）和銀監(jiān)會《村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管評級內(nèi)部指引》（銀監(jiān)發(fā)﹝2012﹞1號），并查閱相關文獻資料，本文遵循以下三個原則，構建我國村鎮(zhèn)銀行高質量發(fā)展評價指標體系。

1. 整體性原則。緊緊圍繞村鎮(zhèn)銀行高質量發(fā)展這一主題，進行多維度、多層次的全面考察，既要注意指標間的差異性，亦要重視指標間的聯(lián)系性（魯朝云、劉國炳，2019）。從高質量發(fā)展與實施鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略間的關系協(xié)調(diào)，以及村鎮(zhèn)銀行雙重屬性的平衡兩方面，進行全新設計。

2. 可操作性原則。真實客觀的數(shù)據(jù)是形成客觀真實評價結果的前提條件。評價體系考慮了各指標數(shù)據(jù)的可獲取性與計算的可實現(xiàn)性，并與監(jiān)管部門現(xiàn)有的評價體系進行有效銜接。相關數(shù)據(jù)均能從監(jiān)管部門報表、財務報表以及行業(yè)的對標評比中獲得，評價體系對于操作性弱的指標都作了摒棄。

3. 結果導向原則。評價指標體系旨在客觀反映村鎮(zhèn)銀行高質量發(fā)展結果的實現(xiàn)程度。過程指標與結果指標之間僅僅是相關式的因果關系，而非函數(shù)式的因果關系（李金昌 等，2019），因此，指標體系并不需要把反映村鎮(zhèn)銀行高質量發(fā)展過程中諸如模式轉換等的相關指標都羅列進來，而只需引入反映高質量發(fā)展狀況的結果指標即可，在選擇結果指標、舍棄過程指標的同時，評價體系還將正向指標、負向指標和適度指標進行結合使用，以強化評價的導向性。

評價指標體系以新發(fā)展理念為指導，以供給側結構性改革為主線，以高質量發(fā)展為目標，包含6個一級指標（評價維度）和17個二級指標（具體指標）（表1）。

發(fā)展質量指標。村鎮(zhèn)銀行高質量發(fā)展首先體現(xiàn)為資本構成的高質量。資本狀況及經(jīng)濟資本工具是評價村鎮(zhèn)銀行發(fā)展動力、發(fā)展質效的核心維度。評價發(fā)展質量方面采用了RORAC、資本充足率和一級資本充足率3個具體指標。其中RAROC體現(xiàn)了銀行最基本的經(jīng)營理念，能夠衡量村鎮(zhèn)銀行通過有效風險管理來實現(xiàn)價值最大化的能力水平，因此它在17個二級指標體系中的權重最高。

經(jīng)濟效益指標。經(jīng)濟成果的低效益難言發(fā)展的高質量，選取資本保值增值和凈資產(chǎn)收益率兩個具體指標，反映村鎮(zhèn)銀行資本增值狀況和經(jīng)營效益水平。

服務國家戰(zhàn)略指標。選擇有代表性和有針對性的鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)占比、綠色信貸占比兩個具體指標，體現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行高質量發(fā)展應以五大新發(fā)展理念和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為根本出發(fā)點。

結構優(yōu)化指標。雙重屬性下的村鎮(zhèn)銀行結構優(yōu)化，重在解決“不平衡不充分發(fā)展”難題以實現(xiàn)共同富裕，體現(xiàn)在向下做深做透做實、信貸精準投放、服務微觀經(jīng)濟主體和弱勢群體，為此選擇農(nóng)戶貸款增速、小微企業(yè)貸款增速、普惠金融貸款戶數(shù)占比3個指標。

風險管理指標。使用不良貸款率、不良貸款增速、撥備覆蓋水平、流動性比例4個指標，主要反映村鎮(zhèn)銀行在“小額、分散”的風險防控理念下的風險管理水平。

銀行形象指標。主要評價村鎮(zhèn)銀行“小而美”中的“美”。選擇定量的關鍵人才流失率指標綜合反映作為內(nèi)在美的企業(yè)文化建設情況，分別以負向的聲譽影響指標和正向的社會評價指標，衡量村鎮(zhèn)銀行的對外形象。

四、鄉(xiāng)村振興下村鎮(zhèn)銀行

高質量發(fā)展的關鍵路徑

鄉(xiāng)村振興下村鎮(zhèn)銀行高質量發(fā)展的關鍵，首先要在產(chǎn)品體系上，加大對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈金融的創(chuàng)新，聚焦產(chǎn)業(yè)振興，不斷優(yōu)化以綠色金融為核心的信貸服務模式;其次要在風控模式上，把握好鄉(xiāng)村振興下的金融風險新特征和監(jiān)管要求，防控涉農(nóng)貸款風險，加快構建涵蓋信用風險、流動性風險、操作風險、合規(guī)風險的村鎮(zhèn)銀行全面風險管理體系;再次要在政策支持上，承認村鎮(zhèn)銀行的雙重屬性，將已有的政策落實到位，并基于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為村鎮(zhèn)銀行出臺差別化、可操作性的配套政策支持。在此基礎上，還需重點在資本補充、治理結構、管理架構、技術模式、營銷渠道等關鍵環(huán)節(jié)推動村鎮(zhèn)銀行更好地參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，以實現(xiàn)其向高質量發(fā)展的轉變。

（一）優(yōu)化管理平臺架構，增強集約化發(fā)展能力

村鎮(zhèn)銀行發(fā)展至今，在管理架構上體現(xiàn)為互有交叉的三種模式：一是由主發(fā)起行內(nèi)設事業(yè)部性質的管理總部，或單獨成立投資管理型村鎮(zhèn)銀行;二是“多縣一行”模式;三是在地市級所在地設立總分行制村鎮(zhèn)銀行。村鎮(zhèn)銀行目前多以第一種模式為主，“多縣一行”的試點工作也在穩(wěn)步推進。無論采取何種管控模式，在高質量發(fā)展的條件下，都必須通過金融科技的應用創(chuàng)新與組織流程再造，優(yōu)化管理平臺架構，強化中后臺系統(tǒng)支撐，解決主發(fā)起行的協(xié)調(diào)管理難度大、資源分散、成本居高等難題，提高村鎮(zhèn)銀行集約化發(fā)展和專業(yè)化管理水平。

目前村鎮(zhèn)銀行的信息科技系統(tǒng)建設與運營，基本沿襲對主發(fā)起行依托的通常路徑。采取這種模式，在村鎮(zhèn)銀行的起步發(fā)展階段是歷史與必然的選擇。但隨著村鎮(zhèn)銀行的規(guī)模擴大、本地化深入，尤其面對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略新形勢帶來的新任務、新模式，這種依賴于主發(fā)起行的技術模式，已遠遠滿足不了村鎮(zhèn)銀行異地經(jīng)營、動態(tài)變化、個性多樣、零碎繁雜的業(yè)務需求，同時也不利于在主發(fā)起行與村鎮(zhèn)銀行之間建立起科技風險的“防火墻”。

村鎮(zhèn)銀行建立適用于鄉(xiāng)村振興的管理平臺架構，首要的是重構信息科技機制模式。一個現(xiàn)實和可行的路徑是：在組建村鎮(zhèn)銀行科技聯(lián)盟的基礎上，與第三方專業(yè)金融科技公司合作，基于鄉(xiāng)村振興的金融服務支持，打造共建共治共享的技術平臺，在各系的村鎮(zhèn)銀行形成“主發(fā)起行+科技聯(lián)盟平臺”的信息科技體制，彌補發(fā)起行科技力量的不足，減輕主發(fā)起行科技系統(tǒng)的兜底壓力。

（二）培育屬地化金融體系，暢通資本補充渠道

與農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的本土性相比，特別是與當前鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略性相比，我國農(nóng)村金融體系在數(shù)量、種類、功能以及服務下沉等方面仍存在供給不足的問題。這里面有諸多因素所致，但在我國五級行政管理架構中特殊的府際關系下，縣一級層面缺少法人金融機構，是其中重要的原因。缺乏縣區(qū)級法人金融機構，勢必使得“金融抑制”與“金融深化”問題在縣域經(jīng)濟增長中更為突出。2021年9月銀保監(jiān)會印發(fā)《支持國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣工作方案》，要求銀行保險機構重點幫扶縣經(jīng)濟社會建設，便是對這一深層次體制問題解決的明顯例證。

《規(guī)劃》明確了地方各級黨委和政府在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的主體責任，強調(diào)“縣委書記要當好鄉(xiāng)村振興一線‘總指揮’”，即鄉(xiāng)村振興的主戰(zhàn)場在縣域，縣區(qū)級黨委政府是實施鄉(xiāng)村振興主體責任中最主要的群體部分。與此同時，我國央地關系下的金融分權主要是在省級及部分地市級政府層面，作為金融分權主要標志的地方商業(yè)銀行、農(nóng)村信用聯(lián)社管理權（何德旭、苗文龍，2021），縣區(qū)一級地方政府往往并不具備（縣域農(nóng)村信用社雖是企業(yè)法人，但其管理權在上級聯(lián)社），即縣區(qū)級政府無法通過金融分權來解決由于財權與事權不匹配而帶來的資源壓力。由此產(chǎn)生顯而易見的問題：如何在鄉(xiāng)村振興中解決縣區(qū)級地方政府的資金缺口，為其配套補充一種屬地化、對象化金融資源體系？

其解決辦法，法人制的村鎮(zhèn)銀行成為一個最優(yōu)選項。就縣區(qū)政府而言，村鎮(zhèn)銀行股權相對清晰、股本規(guī)模不大、歷史包袱小，以增資擴股方式將其改造成為定位于鄉(xiāng)村振興金融機構的難度低。體現(xiàn)縣區(qū)政府意圖的股東方增資擴股進入后，與主發(fā)起行股東共同治理，既有利于優(yōu)化公司治理結構，也使得縣區(qū)政府擁有了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的金融平臺，符合《規(guī)劃》所提出的“形成多樣化農(nóng)村金融服務主體”。就村鎮(zhèn)銀行而言，一是可以建立良好的資本補充機制，增強資本實力;二是由此更為有機地融入所在縣域的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中;三是政府在村鎮(zhèn)銀行的法人平臺上，對涉及鄉(xiāng)村振興的資金與項目進行優(yōu)化整合、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，能極大地拓展村鎮(zhèn)銀行的業(yè)務空間。

（三）借鑒普惠金融格萊珉模式，參與鄉(xiāng)村治理

健全現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系是鄉(xiāng)村振興的重要組成部分，而普惠金融具有“基層自主治理的聚合器”“政府嵌入治理的助推器”“社會協(xié)同治理的路由器”的功能（徐力，2021）。普惠金融在以“低成本、低門檻”方式為鄉(xiāng)村振興提供資金支持的過程中，通過發(fā)揮其信用中介、信息中介功能，能有效聯(lián)結鄉(xiāng)村治理多方參與主體，匯通各方訴求，整合共享信息，助推黨委政府鄉(xiāng)村治理能力建設，營造良好的鄉(xiāng)村治理環(huán)境與信用文化氛圍。以鄉(xiāng)村振興為使命的村鎮(zhèn)銀行，應發(fā)揮普惠金融的鄉(xiāng)村治理功能，通過金融服務模式創(chuàng)新增強自身參與鄉(xiāng)村治理的能力，協(xié)助配合基層組織，共同促進鄉(xiāng)村善治。

中國社科院農(nóng)村發(fā)展所課題組、富滇銀行、建設銀行陜西省分行等機構引入普惠金融的格萊珉銀行模式，在脫貧攻堅中實施的富滇—格萊珉扶貧貸款項目成功地解決了貧困農(nóng)戶獲貸難、還款難和扶貧信貸項目生存與運作難的困境。項目成功的關鍵在于，將格萊珉的公益伙伴與會員公約模式，嫁接轉換為一種“銀行客戶經(jīng)理+鄉(xiāng)村黨支部+銀行扶貧工作隊員+農(nóng)村技術人員”的工作機制，這本質上是運用社群網(wǎng)絡機制，以參與鄉(xiāng)村治理的方式提供金融服務。

在與同屬縣域農(nóng)村金融法人機構的農(nóng)村信用社展開市場競爭時，村鎮(zhèn)銀行最大的弱項在于不具備農(nóng)信社所擁有的信用合作關系下的社群網(wǎng)絡資本。對此，村鎮(zhèn)銀行可學習借鑒格萊珉銀行模式，在黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的鄉(xiāng)村社會治理體制下，將金融服務與基層黨組織、村民自治機制和農(nóng)村基層服務體系進行有機融合，以強化各方信任，培育和壯大自身社群網(wǎng)絡資本，從而降低“小額、分散”獲客的營銷成本，在參與鄉(xiāng)村治理中將金融服務向下做深做透做實。

（四）開展社區(qū)化網(wǎng)點布局，提升金融可獲得性

銀監(jiān)會于2013年12月印發(fā)《關于中小商業(yè)銀行設立社區(qū)支行、小微支行有關事項的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)﹝2013﹞277號）后，社區(qū)支行曾大受中小銀行追捧，但如今卻出現(xiàn)“關停潮”。問題的原因不在于社區(qū)支行模式本身，而是社區(qū)支行并不適用于中小銀行在城市金融拓展中的規(guī)模擴張、“跑馬圈地”。社區(qū)銀行在其發(fā)祥地美國，54%的網(wǎng)點分布在農(nóng)村，26%分布在城市郊區(qū)，分布在城市的僅為17%。社區(qū)銀行的核心要義不是網(wǎng)點的輕型化，而是銀行網(wǎng)點通過與所在社區(qū)的互動（如社區(qū)服務、社區(qū)活動等形式），與社區(qū)形成利益共同體的關系，“取自于社區(qū)，用之于社區(qū)”。增加金融機構覆蓋面以提升金融服務的可獲得性，是鄉(xiāng)村振興金融支撐重大工程之首要，村鎮(zhèn)銀行應抓住村鎮(zhèn)社會中人情地緣的社區(qū)特征，實施社區(qū)支行模式下的機構布局戰(zhàn)略，擴大網(wǎng)點渠道的服務覆蓋面。

277號文關于“社區(qū)支行、小微支行實行有限牌照經(jīng)營，一般不辦理人工現(xiàn)金業(yè)務，現(xiàn)金業(yè)務主要依托自助機具辦理;同時，社區(qū)支行不辦理對公業(yè)務，小微支行單戶授信余額不超過500萬元”的規(guī)定，在城市金融看來是業(yè)務短板，而對主要提供傳統(tǒng)信貸、基礎金融服務的村鎮(zhèn)銀行卻無妨礙。村鎮(zhèn)銀行以社區(qū)支行、小微支行的模式，打通金融服務 “最后一公里”，既大大降低了運營成本，又充分運用了監(jiān)管審批流程簡化的政策空間，實際上也盤活了政策資源。

村鎮(zhèn)銀行的社區(qū)支行和小微支行，在外部形態(tài)上是貼近鄉(xiāng)村、躬耕鄉(xiāng)村、服務鄉(xiāng)村的便民金融超市，其與農(nóng)村基層服務體系（如供銷社、農(nóng)機站、文化站）進行跨界融合，提供以金融功能為基礎的一攬子便民服務;其內(nèi)部構造中包含電子網(wǎng)絡渠道，以智能化、便捷化、精細化的方式，開展線上線下融合的金融服務。

（五）建立鄉(xiāng)村振興聯(lián)盟，促進共同高質量發(fā)展

應在金融監(jiān)管部門指導下，組建“村鎮(zhèn)銀行鄉(xiāng)村振興聯(lián)盟”。聯(lián)盟作為村鎮(zhèn)銀行抱團發(fā)展、資源共享、包容開放的橫向式集群合作平臺，可以打破以往各村鎮(zhèn)銀行之間多只與發(fā)起行縱向聯(lián)系合作、橫向間缺乏交流協(xié)作、單兵作戰(zhàn)的局面。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，通過建立破解共性困難、分攤研發(fā)成本、預防風險傳遞、爭取政策支持的命運共同體，促進共同高質量發(fā)展。聯(lián)盟以更好服務于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為根本出發(fā)點和落腳點，與屬地銀行業(yè)協(xié)會實現(xiàn)緊密有效的工作機制對接，通過以下四方面功能的發(fā)揮，成為金融監(jiān)管部門和銀行業(yè)協(xié)會在鄉(xiāng)村振興工作中的好幫手。

一是科技支撐功能。搭建村鎮(zhèn)銀行金融科技平臺，通過共享平臺幫助成員單位解決自身科技投入難以分攤，而主發(fā)起行支持又鞭長難及的痛點。

二是交流聯(lián)動功能。協(xié)調(diào)成員單位間因業(yè)務發(fā)展產(chǎn)生的矛盾爭端，營造良好的環(huán)境;協(xié)調(diào)與政府部門之間的關系，為村鎮(zhèn)銀行發(fā)展提供配套的扶持政策;督促成員單位落實銀監(jiān)部門和銀行業(yè)協(xié)會的有關政策、措施。

三是研究發(fā)展功能。與高校共建政策研究與管理咨詢力量，分析研究人民銀行、銀保監(jiān)會等部門金融管理政策，深入研判政策空間，積極開展理論探索;幫助成員單位建立客戶滿意、社會滿意、內(nèi)部職工滿意的管理體系，加強現(xiàn)代企業(yè)制度建設;積極在聯(lián)盟范圍內(nèi)開展高質量發(fā)展的評價工作，總結推廣成員單位的先進經(jīng)驗與模式。

四是培訓宣傳功能。組織聯(lián)盟成員開展不同層次和多種形式的鄉(xiāng)村振興方面培訓;加強與新聞媒體的溝通和聯(lián)系，發(fā)揮聯(lián)盟的宣傳功能，維護村鎮(zhèn)銀行業(yè)的整體聲譽和良好經(jīng)營秩序。

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Research on the Evaluation Index System and Promotion Path of Rural Banks

Xia Shu

（Institute of Chinese Regional Finance Studies， Yunnan University of Finance and Economics， Kunming， Yunnan 650221）

Abstract： The implementation of the rural revitalization strategy urgently needs the effective integration of micro-financial institutions， but village banks are in a development dilemma due to their own management and system design. The rural revitalization strategy provides a guide for the high-quality development of rural banks. We need to scientifically grasp the basic connotation of the high-quality development of rural banks， establish a corresponding evaluation system， study its functional value in the implementation of the rural revitalization strategy， and optimize the management platform by optimizing the management platform. Structure to enhance the ability of intensive development， cultivate a localized financial system to unblock capital replenishment channels， learn from the Grameen model of inclusive finance to participate in rural governance， develop community-based outlets to improve financial availability， and establish a rural revitalization alliance to promote common high-quality development， etc. It provides theoretical basis， decision-making reference and industry solutions for finance to better support the implementation of the rural revitalization strategy and promote the sustainable development of rural banks in my country.

Key words： Rural Banks; High-Quality Development; Rural Revitalization

（收稿日期：2022-04-21? ?責任編輯：羅建邦）