基于政策工具視角的我國扶貧政策分析

吳云青 陳秀玲

摘要：我國的扶貧工作已取得全面重大勝利，但以相對貧困治理為主要內(nèi)容的扶貧工作仍任重道遠(yuǎn)，因此，對當(dāng)前我國扶貧政策的科學(xué)性、有效性和合理性進(jìn)行深入分析是十分必要的。以在我國的扶貧政策體系中處于引領(lǐng)性地位的《中共中央? 國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》為樣本，基于政策工具和政策內(nèi)容二維分析框架，對我國扶貧政策工具的運(yùn)用現(xiàn)狀進(jìn)行分析研究發(fā)現(xiàn)：扶貧政策內(nèi)容關(guān)注扶貧關(guān)鍵領(lǐng)域且分布相對均衡，政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)需進(jìn)一步優(yōu)化完善，政策工具和政策內(nèi)容之間的匹配性還有待加強(qiáng)，《決定》的實(shí)施取得顯著成果。未來應(yīng)優(yōu)化政策工具的組合配置;加強(qiáng)政策的整體規(guī)劃，提升政策工具內(nèi)部各細(xì)分工具及其與各政策內(nèi)容之間的協(xié)同性;完善相對貧困治理政策體系及其配套機(jī)制。

關(guān)鍵詞：政策工具;扶貧;政策內(nèi)容

中圖分類號：F323.8? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ?文章編號：1003-1502（2022）03-0080-12

消除貧困，實(shí)現(xiàn)共同富裕，是廣大人民群眾的期盼，更是中國共產(chǎn)黨的莊嚴(yán)承諾，我們必須努力踐行。為此，我國制定了一系列政策制度，形成了完善的扶貧政策體系，這為我國扶貧攻堅(jiān)的順利開展提供了重要遵循和指導(dǎo)。到2020年，我國的扶貧工作已經(jīng)取得全面重大勝利從而進(jìn)入了后扶貧時代，在此時期，生存性貧困已被消除，絕對貧困已不復(fù)存在，但以人口基數(shù)大、貧困維度多、動態(tài)變化明顯、持續(xù)時間久、解決難度高為主要特征的相對貧困仍將在較長的時間內(nèi)持續(xù)存在。黨的十八大以來，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，這是我國發(fā)展新的歷史方位，需要解決的矛盾問題和應(yīng)對的風(fēng)險挑戰(zhàn)更加復(fù)雜多變，相對貧困治理也必將面臨新的更大考驗(yàn)。在此背景下，在鄉(xiāng)村振興的過程中，十分有必要對當(dāng)前我國扶貧政策的科學(xué)性、有效性和合理性進(jìn)行深入探討分析。

一、文獻(xiàn)回顧

近年來，扶貧政策的設(shè)計(jì)與實(shí)施一直都是國內(nèi)外多學(xué)科領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者的研究熱點(diǎn)，他們從不同的視角對扶貧政策進(jìn)行了全方位、多層次的探討分析，相關(guān)研究成果為本文提供了很好的參考借鑒。

一是扶貧政策發(fā)展演變研究。政策梳理歸納是開展政策分析評價的基礎(chǔ)前提，崔元培、王建忠和薛慶林將新中國成立以來我國的扶貧政策演變劃分為救濟(jì)與平均配置為主的階段、幫扶貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段等五個重要時期[1]。李曉園、鐘偉基于政策文本的分析將新中國成立以來的貧困治理政策演變劃分為六個時期[2]。唐超、羅明忠、張葦錕也將我國扶貧政策的發(fā)展劃分為六個時期，即單一性時期、區(qū)域性時期、全國性時期、參與式時期、多元性時期和精準(zhǔn)性時期[3]。二是各類型扶貧政策及其效用的研究。Ali E等基于實(shí)證數(shù)據(jù)分析了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策對于伊朗扶貧績效的影響[4]。陳平路、毛家兵和李蒙基于2010—2014年4省8縣扶貧開發(fā)建檔立卡的數(shù)據(jù)資料，分析了我國教育扶貧政策的效應(yīng)[5]。顧寧、劉洋基于在遼寧省阜新市對于既往貧困戶的調(diào)查數(shù)據(jù)資料，分析了產(chǎn)業(yè)扶貧政策對于農(nóng)戶家庭脆弱性的影響[6]。張文娟、黃繼茂分析了生態(tài)扶貧政策的實(shí)施效用[7]。三是扶貧政策實(shí)施過程中存在問題的分析。李金龍、楊潔運(yùn)用街頭官僚理論分析了農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施存在的諸多問題[8]。徐京平、邢蘭若從“互聯(lián)網(wǎng)+”的視角出發(fā)，分析了精準(zhǔn)扶貧中存在的問題[9]。程惠霞探討了金融扶貧政策實(shí)施中的問題[10]。

政策工具是連接政策目標(biāo)與其實(shí)施績效的橋梁紐帶，是政策制定者宣傳政策、制定理念目標(biāo)、完成公共治理任務(wù)的重要方法手段。選擇科學(xué)、適當(dāng)?shù)恼吖ぞ呤钦咧贫ㄕ哂行н_(dá)成政策目標(biāo)的基本保障和前提?；诖耍卩l(xiāng)村振興的過程中，十分有必要開展政策工具視角的扶貧政策梳理研究，以揭示當(dāng)前政策工具在我國扶貧領(lǐng)域運(yùn)用中存在的問題，分析扶貧政策未來的著力點(diǎn)與發(fā)展趨勢，為今后相對貧困治理政策的制定與優(yōu)化創(chuàng)新提供借鑒參考。

在我國現(xiàn)行的扶貧政策法規(guī)中，2015年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》（以下簡稱《決定》）明確了我國扶貧的基本原則、支撐體系及其主要內(nèi)容等，是我國正式開始精準(zhǔn)扶貧偉大事業(yè)的標(biāo)志與起點(diǎn)，在我國扶貧事業(yè)發(fā)展史上具有重要的里程碑意義。同時，該政策在我國扶貧政策體系中層級高、系統(tǒng)性強(qiáng)、覆蓋面廣，處于引領(lǐng)性地位。有鑒于此，本文以《決定》作為政策分析樣本。

二、扶貧政策工具分析框架構(gòu)建

作為公共政策研究的重要維度，政策工具的研究最早出現(xiàn)于20世紀(jì)50年代，但直到80年代才逐漸興起，在90年代，該研究得到了快速發(fā)展進(jìn)而成為政策科學(xué)的研究焦點(diǎn)之一。借鑒已有相關(guān)研究成果，本文將扶貧政策工具界定為政府為實(shí)現(xiàn)提升扶貧績效、消除貧困的政策目標(biāo)而采取的一系列手段、方式和方法的集合體。在此基礎(chǔ)上，本文建立了扶貧政策工具——內(nèi)容分析框架，并進(jìn)一步深入探討各級各類政策工具之間的配置組合特征和政策內(nèi)容的布局特點(diǎn)。

（一）X維度：基本政策工具維度

政策工具有不同種類劃分，有自愿型、強(qiáng)制型和混合型[11，12]，供給型、環(huán)境型與需求型[13，14]，基本型、戰(zhàn)略型與綜合型[15]等分類體系。其中，Rothwell和Zegveld的供給型、環(huán)境型與需求型分類方法強(qiáng)調(diào)政策實(shí)施中供給與需求協(xié)調(diào)銜接的重要性，強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用和政府的宏觀調(diào)控角色，在學(xué)術(shù)界得到普遍認(rèn)同和廣泛認(rèn)可。同時，該分類方法與《決定》凸顯供給、需求和環(huán)境營造在扶貧工作中重要作用的基本設(shè)計(jì)思路相契合，因此，本文將以該方法作為分析工具。依據(jù)推拉理論，扶貧事業(yè)的發(fā)展進(jìn)步是“推力”“拉力”和“中間力量”相互作用、協(xié)同共進(jìn)的結(jié)果，三種工具分別發(fā)揮直接推動作用、直接拉動作用和間接影響作用，三方面的力量共同推動扶貧事業(yè)的發(fā)展進(jìn)步（見圖1）。

具體來說，供給型政策工具是政府通過多種途徑為扶貧事業(yè)的發(fā)展提供資源保證與發(fā)展條件，賦能各扶貧要素，激發(fā)它們的活力能量。依據(jù)推動模式的差異性，其又可被劃分為若干細(xì)分工具，比如教育培訓(xùn)、資金投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息交流服務(wù)等。需求型政策工具是指政府通過對外交流、服務(wù)外包等多種方式拓寬扶貧資金的來源、拓展扶貧渠道、促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，更合理地調(diào)節(jié)相關(guān)市場的供需關(guān)系，穩(wěn)定市場秩序。環(huán)境型政策工具是指政府根據(jù)貧困地區(qū)的不同區(qū)位和資源稟賦特點(diǎn)等來制定適合本地發(fā)展的扶貧發(fā)展規(guī)劃、法律法規(guī)和策略性措施等，其主要通過優(yōu)化外部環(huán)境來支持扶貧發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，其效應(yīng)往往是間接的。6C234B6D-CF17-4C7E-8961-B36CC745EAA4

（二）Y維度：政策內(nèi)容維度

政策工具雖然能夠直觀有效反映政策制定者對于各種政策工具的選擇傾向性，表明為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)所采取的方法和手段，但卻不能深刻、全面揭示政策所蘊(yùn)含的內(nèi)部規(guī)律特征，開展政策內(nèi)容分析勢在必行?；谡呶谋?，著眼于扶貧目標(biāo)的達(dá)成，本文將《決定》的政策內(nèi)容分解為社會保障、資源整合和能力建設(shè)三個維度。其中，社會保障是扶貧政策制定的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)，主要表現(xiàn)為解決溫飽問題及實(shí)行相關(guān)兜底支持保障。資源整合是政策執(zhí)行的重要手段和必要途徑，政府通過將貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會、自然等公共資源進(jìn)行高效整合與利用，可以為扶貧提供物質(zhì)條件，保障脫貧攻堅(jiān)穩(wěn)步推進(jìn)。在很多貧困地區(qū)，貧困的發(fā)生往往是貧困戶自身能力欠缺所導(dǎo)致的，單純的外部“輸血式”幫扶很難從根本上幫助其徹底脫貧，這種貧困也往往具有較強(qiáng)的傳遞性、累積性。要實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定持久脫貧，扶貧工作必須要著眼于貧困戶自我發(fā)展意識與能力的培育提升，補(bǔ)齊他們自我發(fā)展的短板，增強(qiáng)其脫貧致富的內(nèi)生動力。因此，也將能力建設(shè)作為政策內(nèi)容的重要維度。

（三）二維分析框架的構(gòu)建

基于上述X、Y維度的理論分析，本文設(shè)計(jì)了我國扶貧政策二維分析框架（見圖2）。

三、基于政策工具的扶貧政策分析

（一）《決定》政策文本內(nèi)容編碼

以需求型、供給型、環(huán)境型政策工具分類及其細(xì)分類別（資金投入、稅收優(yōu)惠、市場塑造等）、能力建設(shè)、資源整合與社會保障等政策內(nèi)容為分析類目，以《決定》文本的政策條款為基本分析單元進(jìn)行編碼處理，形成表1所示的編碼表（局限于篇幅，在此只列出部分內(nèi)容）。

（二）對《決定》的X維度分析

依據(jù)X維度的分類標(biāo)準(zhǔn)，對已經(jīng)編碼的《決定》政策單元進(jìn)行歸類，三類工具的頻次分布見表2。

由表2可知，總體而言，《決定》統(tǒng)籌運(yùn)用了三種政策工具，這為我國扶貧事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境，提供了全方位、多層次的激勵支持。從統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看，三種政策在具體應(yīng)用中具有顯著的差異性，環(huán)境型、供給型、需求型政策工具的使用頻率依次減少，他們占全部政策工具的比例依次分別為69.67%、26.43%和3.90%。這表明我國政府對于環(huán)境型政策工具有較強(qiáng)的偏好，注重運(yùn)用該類工具來推動扶貧事業(yè)發(fā)展，對于其他兩類尤其是需求型政策工具的應(yīng)用較少。

1.環(huán)境型政策工具使用較多

由表2可知，《決定》意在通過環(huán)境型政策工具的大量使用為扶貧攻堅(jiān)營造良好氛圍環(huán)境，但是各細(xì)分工具的使用有較大差異，較多地使用了目標(biāo)規(guī)劃、策略性措施、金融支持和法規(guī)管制工具。目標(biāo)規(guī)劃主要是從宏觀層面和長遠(yuǎn)角度對扶貧事業(yè)發(fā)展進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)劃和整體布局，具有系統(tǒng)性、全面性和長遠(yuǎn)性的特點(diǎn)，占比為25%。比如《決定》提出，健全弱勢群體關(guān)愛服務(wù)體系、制定扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、開展健康扶貧行動、實(shí)施健康扶貧工程。策略性措施是目標(biāo)規(guī)劃的進(jìn)一步細(xì)化、具體化，它的使用頻率最高，占比達(dá)到36.64%，這說明政府希望通過扶貧工作體系機(jī)制的創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)提升扶貧效率的目的，但一些策略性措施的適用性還有待進(jìn)一步驗(yàn)證和優(yōu)化。金融是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的血脈，更是扶貧工作的基石，金融扶貧是我國扶貧攻堅(jiān)的核心內(nèi)容和重要支撐。《決定》從農(nóng)業(yè)保險、金融服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、扶貧金融產(chǎn)品創(chuàng)新、扶貧金融機(jī)構(gòu)設(shè)置、扶貧金融激勵等多方面對金融支持服務(wù)扶貧攻堅(jiān)作出規(guī)定。金融服務(wù)政策工具的使用頻率也較高，占比為17.67%。法規(guī)管制方面的舉措也較多，所占比例為19.40%，涉及社會監(jiān)督、責(zé)任追究、扶貧干部作風(fēng)建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制等內(nèi)容。比如《決定》提出，要建立中央對省一級黨委政府扶貧績效考核辦法，建立逐級督察制度。稅收優(yōu)惠政策工具使用頻率較低，占比僅1.29%，這顯然不符合我國構(gòu)建扶貧“大格局”的目標(biāo)規(guī)劃，需要進(jìn)一步完善強(qiáng)化相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，通過經(jīng)濟(jì)手段調(diào)動廣大企業(yè)、社會組織等參與扶貧的積極性和創(chuàng)造性。

2.供給型政策工具運(yùn)用略顯不足

在所有的政策工具中，供給型政策工具運(yùn)用頻率相對較小。針對各扶貧要素活力不夠的現(xiàn)狀，《決定》從人、財(cái)、物、信息等多個方面作出規(guī)定，形成了促進(jìn)扶貧事業(yè)發(fā)展的政策組合拳。其中，人才培養(yǎng)工具（占比為43.18%）通過實(shí)施教育扶貧工程、新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)、人才支持培養(yǎng)計(jì)劃、致富帶頭人培訓(xùn)工程、扶貧開發(fā)隊(duì)伍建設(shè)等為扶貧提供智力和人才支撐。資金投入工具（占比為11.36%）主要通過發(fā)揮政府投資引導(dǎo)作用、調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、加大扶貧資金投入等建立完善財(cái)政投入扶貧攻堅(jiān)的長效機(jī)制?；A(chǔ)設(shè)施的落后殘缺往往是各貧困地區(qū)脫貧發(fā)展的桎梏。多年來各地方也都注重把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為扶貧攻堅(jiān)的重要手段，《決定》中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工具使用也相對較多，占比為23.86%。比如《決定》提出，支持貧困地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋乩矛F(xiàn)狀及扶貧開發(fā)現(xiàn)實(shí)需求調(diào)整土地利用總體規(guī)劃，支持在有條件的貧困地區(qū)優(yōu)先開展土地利用政策改革試點(diǎn)，給予扶貧項(xiàng)目用地支持，等等。在當(dāng)前的信息化時代，信息的獲取、流通與開發(fā)對于扶貧工作十分關(guān)鍵，信息服務(wù)（占比為21.59%）工具著力完善扶貧數(shù)據(jù)庫，補(bǔ)齊農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)通信建設(shè)短板。比如《決定》提出，建立扶貧信息管理系統(tǒng)，推進(jìn)貧困村的寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加強(qiáng)貧困地區(qū)的電商平臺建設(shè)，等等。

3.需求型政策工具應(yīng)用較少

在倡導(dǎo)充分發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用，鼓勵支持各類經(jīng)濟(jì)社會主體廣泛深入?yún)⑴c扶貧工作的背景下，需求型政策工具是必不可少的。但從整體來看，《決定》對于需求型政策工具使用較少，這應(yīng)成為未來扶貧政策優(yōu)化完善的重要方向。從政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，超過50%的需求型政策工具為市場塑造工具，其原因可能主要在于貧困地區(qū)大多區(qū)位條件較差，市場意識淡薄，市場化程度較低，難以有效利用當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦條件?；诖?，地方政府大多注重運(yùn)用有效的政策工具為當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展搭建平臺、拓展市場。比如《決定》提出，通過一些市場化手段吸引社會資本到貧困地區(qū)投資，基于各地資源稟賦發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)打造產(chǎn)業(yè)核心競爭力。而諸如對外交流等政策工具應(yīng)用較少，服務(wù)外包政策工具根本就沒有涉及，這些政策工具的薄弱或缺失也為未來我國扶貧政策的優(yōu)化完善預(yù)留了空間潛力。6C234B6D-CF17-4C7E-8961-B36CC745EAA4

（三）對《決定》的Y維度分析

在上述分析的基礎(chǔ)上，將X維度與Y維度進(jìn)行交叉分析，可以得到如圖3所示的分析結(jié)果。以能力建設(shè)為內(nèi)容的政策工具使用頻率最高，占比達(dá)到37.54%，這意味著我國政府在扶貧攻堅(jiān)工作中，越來越重視扶貧對象“造血”能力的培養(yǎng)與提升。比如《決定》提出，要加強(qiáng)教育脫貧，加大貧困人群特殊教育、技能培訓(xùn)的力度，加強(qiáng)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，等等。在該內(nèi)容維度，分別有100條、18條、7條使用了環(huán)境型、供給型和需求型政策工具。以資源整合為內(nèi)容的政策工具占比為34.23%，這說明我國政府已經(jīng)充分認(rèn)識到整合資源、凝聚工作合力、構(gòu)建大扶貧格局在扶貧開發(fā)中的關(guān)鍵作用，在此內(nèi)容維度，分別有78條、30條、6條使用了環(huán)境型、供給型和需求型政策工具。以社會保障為核心的政策工具占比為28.23%。比如《決定》提出，要加強(qiáng)農(nóng)村社會保障體系建設(shè)，健全社會弱勢群體關(guān)愛服務(wù)體系等。在此內(nèi)容維度，使用環(huán)境型、供給型政策工具的分別有54條、40條，需求型政策工具沒有應(yīng)用。需要認(rèn)識到的是，盡管扶貧中的社會保障服務(wù)是一種公共物品或準(zhǔn)公共物品，需要以政府為主體的公共部門承擔(dān)供給責(zé)任，但是在具體的提供方式上可以充分吸納市場機(jī)制的成熟做法，更加靈活多樣，以提高服務(wù)的可及性和效率。比如，在農(nóng)村人才培養(yǎng)方面，可以采取政府購買服務(wù)或服務(wù)外包等方式開展教育培訓(xùn)和技能培養(yǎng);在貧困人口的養(yǎng)老方面，政府可以在發(fā)揮投資引導(dǎo)作用的同時，積極采取措施，通過拓寬社會投資渠道等方式推動養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（四）對《決定》的分析結(jié)論

1.政策內(nèi)容關(guān)注關(guān)鍵領(lǐng)域且分布相對均衡

政策內(nèi)容關(guān)注能力建設(shè)、整合資源和社會保障三個扶貧關(guān)鍵領(lǐng)域，以能力建設(shè)為內(nèi)容的政策工具使用頻率最高，占比達(dá)37.54%，以資源整合為內(nèi)容的政策工具占比為34.23%，社會保障方面的政策工具占比為28.23%。政策內(nèi)容在各個關(guān)鍵領(lǐng)域的布局相對均衡，這有利于促進(jìn)各扶貧領(lǐng)域工作的協(xié)同、可持續(xù)推進(jìn)，進(jìn)而形成推動貧困問題解決的強(qiáng)大合力。

2.政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)性可進(jìn)一步優(yōu)化完善

《決定》對于政策工具的運(yùn)用尚不均衡，環(huán)境型政策工具使用相對較多，供給型政策工具使用較少，需求型政策工具使用更少。在環(huán)境型政策中，稅收優(yōu)惠運(yùn)用較少。人才培養(yǎng)、信息服務(wù)等成為供給型政策工具的重要技術(shù)方法，但資金投入工具運(yùn)用較少。需求型政策工具對于對外交流、政府采購等工具應(yīng)用較少，服務(wù)外包政策工具沒有涉及。盡管政策工具的不同組合運(yùn)用反映了政策制定者對于政策工具的不同偏好，但從長遠(yuǎn)來看，政策工具組合結(jié)構(gòu)性有待進(jìn)一步優(yōu)化完善，以利于扶貧政策的實(shí)施及貧困問題的長久穩(wěn)定解決。

3.政策工具和內(nèi)容之間的匹配性有待加強(qiáng)

事實(shí)上，政策工具和內(nèi)容的合理組合是一項(xiàng)政策得以順利高效實(shí)施的關(guān)鍵所在，提高二者的匹配性，有利于扶貧工作持續(xù)深入推進(jìn)。

四、《決定》的實(shí)施情況及成效分析

（一）《決定》的配套政策體系逐步完善

作為扶貧領(lǐng)域的綱領(lǐng)性政策，《決定》的相關(guān)條款具有相對抽象性和一般性，其實(shí)施需要一系列配套政策“保駕護(hù)航”。我國高度重視對于《決定》的配套政策體系建設(shè)，經(jīng)查詢國務(wù)院政策文件庫、北大法寶等數(shù)據(jù)庫，發(fā)現(xiàn)自《決定》頒布實(shí)施以來，我國頒布實(shí)施的相關(guān)扶貧行政法規(guī)、部門規(guī)章達(dá)到了180余個，這些政策文件從財(cái)稅支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、就業(yè)幫扶、生態(tài)振興、科技幫扶、產(chǎn)業(yè)幫扶、社會保障、衛(wèi)生健康等多方面對《決定》進(jìn)行細(xì)化、深化，相關(guān)政策規(guī)定具有較強(qiáng)的針對性和可操作性，為《決定》政策目標(biāo)的達(dá)成提供了重要支撐。

（二）貧困地區(qū)內(nèi)生發(fā)展能力進(jìn)一步提升

內(nèi)因是決定事物發(fā)展的根本性因素，貧困地區(qū)的脫貧最終還要依靠貧困群體的自身努力?；诖?，我國的扶貧工作特別重視對貧困群體內(nèi)生發(fā)展能力的培養(yǎng)，將物質(zhì)扶貧與精神扶貧有機(jī)結(jié)合。依照《決定》提出的“堅(jiān)持群眾主體，激發(fā)內(nèi)生動力”，“著力加強(qiáng)教育脫貧”的要求，2016年以來，我國頒布實(shí)施的教育培訓(xùn)領(lǐng)域扶貧政策就有10余個，比如2019年人力資源社會保障部頒布的《國務(wù)院扶貧辦關(guān)于深入推進(jìn)技能脫貧千校行動的實(shí)施意見》，圍繞“面向建檔立卡貧困家庭學(xué)生和勞動者開展技工教育和職業(yè)培訓(xùn)”出臺意見措施，有效增強(qiáng)了目標(biāo)群體的自我發(fā)展能力。我國的扶貧工作特別重視完善貧困地區(qū)的發(fā)展條件，優(yōu)化其外部發(fā)展環(huán)境，增強(qiáng)其“造血”功能。2016年以來，我國頒布實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域政策文件就有10余個，涉及水利建設(shè)、道路交通、住房建設(shè)、電力和網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)村人居環(huán)境整治等領(lǐng)域。

（三）貧困地區(qū)的內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展成效初顯

當(dāng)前，我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，扶貧工作亦是如此。近些年，我國高度重視科技扶貧，以科技賦能貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。依照《決定》提出的“發(fā)揮科技、人才支撐作用”要求，2016年以來頒布實(shí)施了多項(xiàng)政策。比如科技部等部門聯(lián)合制定了《科技扶貧行動方案》、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布了《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推動科技助力產(chǎn)業(yè)扶貧的通知》，這些政策都在不同程度上了提高了貧困人口的科技素養(yǎng)，提高了貧困地區(qū)的產(chǎn)品競爭力和產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益。“互聯(lián)網(wǎng)+”扶貧模式發(fā)展迅速，相關(guān)政策體系日益健全，2016年以來頒布實(shí)施了10余項(xiàng)相關(guān)政策。比如人力資源社會保障部辦公廳等部門聯(lián)合制定的《“數(shù)字平臺經(jīng)濟(jì)促就業(yè)助脫貧行動”方案》、中國殘聯(lián)等部門聯(lián)合制定的《電子商務(wù)助殘扶貧行動實(shí)施方案》，等等。依據(jù)商務(wù)大數(shù)據(jù)，2020年全國農(nóng)村網(wǎng)民達(dá)3.09億，農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)零售額達(dá)1.79萬億元，農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)零售額達(dá)4158.9億元，新的扶貧模式極大地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。生態(tài)扶貧成效顯著，2018年頒布實(shí)施了《生態(tài)扶貧工作方案》，2020年頒布實(shí)施了《關(guān)于以生態(tài)振興鞏固脫貧攻堅(jiān)成果? ?進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見（2020—2022年）》，貧困地區(qū)在“增綠”的同時，貧困人口增收明顯，生態(tài)扶貧成為助力扶貧、提高貧困地區(qū)綠色發(fā)展水平的重要抓手。6C234B6D-CF17-4C7E-8961-B36CC745EAA4

（四）注重問題導(dǎo)向，積極回應(yīng)扶貧領(lǐng)域的新情況新問題

我國的扶貧工作始終堅(jiān)持問題導(dǎo)向，在對扶貧作出長遠(yuǎn)、全面、系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計(jì)的同時，積極回應(yīng)新情況新問題，確保扶貧工作能夠始終在預(yù)設(shè)的軌道推進(jìn)。2018年，為落實(shí)黨的十九大提出的精準(zhǔn)扶貧的部署，著眼于按時完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，集中力量攻克扶貧中的難中之難，中共中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》，為脫貧攻堅(jiān)取得最終勝利起到了把舵領(lǐng)航的作用。在脫貧攻堅(jiān)即將取得決定性勝利的2020年，新冠肺炎疫情突然來襲，對扶貧工作造成嚴(yán)重沖擊。我國政府積極應(yīng)對這種突發(fā)情況，2020年頒布實(shí)施了多個協(xié)同推進(jìn)疫情防控和扶貧攻堅(jiān)的政策文件。比如《關(guān)于做好新冠肺炎疫情防控期間脫貧攻堅(jiān)工作的通知》《關(guān)于積極應(yīng)對新冠肺炎疫情影響切實(shí)做好扶貧小額信貸工作的通知》《關(guān)于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控和脫貧攻堅(jiān)有關(guān)工作的通知》《關(guān)于新冠肺炎疫情防控期間維護(hù)貧困戶合法權(quán)益的公告》，取得了抗擊新冠肺炎疫情和脫貧攻堅(jiān)的雙戰(zhàn)雙捷。

（五）構(gòu)建了政府主導(dǎo)的大扶貧格局

圍繞《決定》提出的堅(jiān)持政府主導(dǎo)，增強(qiáng)社會合力，構(gòu)建大扶貧格局的要求，一方面，政府積極發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)作用，在建章立制、引導(dǎo)激勵、財(cái)政投入、考核督查等方面積極作為，始終引領(lǐng)脫貧攻堅(jiān)沿著正確方向前進(jìn)。2016年以來頒布實(shí)施了《中央專項(xiàng)彩票公益金支持貧困革命老區(qū)脫貧攻堅(jiān)資金管理辦法》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政扶貧資金監(jiān)管工作的指導(dǎo)意見》《財(cái)政部門財(cái)政扶貧資金違規(guī)管理責(zé)任追究辦法》等。另一方面，積極引導(dǎo)動員社會力量參與扶貧，比如，為引導(dǎo)社會組織積極參與，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組在2017年就制定了《關(guān)于廣泛引導(dǎo)和動員社會組織參與脫貧攻堅(jiān)的通知》，此后于2019年，國務(wù)院扶貧辦綜合司又頒布了《國務(wù)院扶貧辦綜合司? 民政部辦公廳關(guān)于規(guī)范社會組織參與脫貧攻堅(jiān)工作的通知》。在多方聯(lián)動、多維聚力下，構(gòu)建了專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧“三位一體”的大扶貧格局，形成了扶危濟(jì)困的社會氛圍，凝聚起決戰(zhàn)脫貧攻堅(jiān)的磅礴力量?，F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9899萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，脫貧群眾更加自立自強(qiáng)，精神面貌煥然一新，全國832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列;脫貧地區(qū)整體面貌發(fā)生歷史性變化，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平大踏步趕上;黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)更加牢固，黨群干群關(guān)系顯著改善[16]。

五、對于相對貧困治理政策的啟示

基于上述分析，考慮到新時代的特點(diǎn)以及未來我國相對貧困治理面臨的新環(huán)境、新挑戰(zhàn)，著眼于提升我國扶貧政策的科學(xué)性和可實(shí)施性，未來我國的相對貧困治理政策應(yīng)注意從以下幾方面進(jìn)行優(yōu)化提升。

（一）優(yōu)化政策工具的組合配置

任何政策工具的不足或缺失都會掣肘政策的順利實(shí)施?；凇稕Q定》中政策工具結(jié)構(gòu)性問題，未來我國的相對貧困治理應(yīng)做好政策工具優(yōu)化配置的文章。提高供給型和需求型政策工具的使用頻率，充分發(fā)揮其推動與拉動扶貧事業(yè)發(fā)展的作用，要依據(jù)我國相對貧困治理的實(shí)際需求，酌情降低環(huán)境型政策工具的運(yùn)用。政策工具效應(yīng)的持久性是有差異的，應(yīng)優(yōu)化短期效應(yīng)政策工具與長期效應(yīng)政策工具的組合配置，適當(dāng)降低短期效應(yīng)顯著的策略性措施的運(yùn)用頻率，持續(xù)加強(qiáng)人才培養(yǎng)、扶貧產(chǎn)業(yè)培育、制度政策創(chuàng)新等長期效應(yīng)明顯的政策工具的運(yùn)用，以提升相對貧困治理的內(nèi)生力量。在供給型政策工具中，應(yīng)進(jìn)一步拓寬扶貧投資渠道，加大農(nóng)田水利、電商物流設(shè)施、田間道路等薄弱環(huán)節(jié)的補(bǔ)強(qiáng)力度，完善幫助農(nóng)民增收、實(shí)現(xiàn)共同富裕的條件。在加大需求型政策工具使用力度的同時，要進(jìn)一步優(yōu)化其內(nèi)部結(jié)構(gòu)，著重從服務(wù)外包、政府采購、對外交流等層面為扶貧發(fā)展提供多元驅(qū)動力量。

（二）加強(qiáng)整體規(guī)劃，提高政策工具內(nèi)部及其與政策內(nèi)容之間的協(xié)同性

政策實(shí)施績效是多種政策工具相互配合、協(xié)同合作、共同發(fā)力的結(jié)果，任何政策工具都是無法單獨(dú)發(fā)揮作用的，它們都是高一層次的政策系統(tǒng)的子系統(tǒng)，政策工具的選擇要注意其與相關(guān)政策工具的協(xié)同性?；诖?，扶貧政策的制定應(yīng)注重整體性規(guī)劃，明確各個政策工具的目標(biāo)任務(wù)及其相互之間的互補(bǔ)、承接關(guān)系，強(qiáng)化它們之間的協(xié)同配合，保證扶貧政策的行穩(wěn)致遠(yuǎn)。扶貧政策的制定還要注重政策工具和政策內(nèi)容之間的匹配性，針對具體的政策內(nèi)容，善于綜合運(yùn)用多種政策工具，多維度、全方位為相對貧困治理提供支持。

（三）完善相對貧困治理政策體系及其配套機(jī)制

扶貧是多部門相互協(xié)同配合，面向復(fù)雜多變問題矛盾的系統(tǒng)工程，相對于消除絕對貧困，相對貧困治理難度更大，任務(wù)更艱巨?；诖耍龊孟鄬ω毨е卫淼捻攲釉O(shè)計(jì)，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，完善扶貧推進(jìn)機(jī)制，加強(qiáng)不同層級、領(lǐng)域政策的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，完善包括技術(shù)規(guī)范、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)規(guī)劃、法律法規(guī)在內(nèi)的相對貧困治理政策體系及其配套機(jī)制。同時，政策工具也不是一經(jīng)選定就長久不變的，要在深入客觀分析研判的基礎(chǔ)上預(yù)先打造一個“適應(yīng)性強(qiáng)、涉及面廣、種類多、相互支持配合”的貧困治理政策工具箱。

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An Analysis of China's Poverty Alleviation Policy from the Perspective of Policy Instruments

WU Yunqing， CHEN Xiuling

Abstract： Although China's poverty alleviation has achieved comprehensive victories， much endeavor is expected for relative poverty alleviation. It is necessary to carry on an in-depth analysis on the current poverty alleviation policy in a scientific， effective and rational way. Taking the "Decision on Winning the Tough Battle Against Poverty" issud by the CPC Central Committee and the State Council as the object of study and based on the two-dimensional analysis framework of policy instruments and components， the paper analyzes the current state of using poverty alleviation policy instruments. The study shows that the policy contents are evenly distributed and focus on key areas， that there are structural imbalances within the policy instruments， and that the degree of coordination between policy instruments and contents is not high. Notable results have been achieved in implementing the "Decision". In the future， the combination and balance of policy instruments should be optimized， the overall planning for poverty alleviation policies should be strengthened， the synergy between policy instruments and that between policy instruments and contents should be improved， and the relative poverty alleviation policy system and the supporting mechanisms should be further improved.

Key words： policy instruments; poverty alleviation; policy contents

責(zé)任編輯：翟? ?祎6C234B6D-CF17-4C7E-8961-B36CC745EAA4