財政分權(quán)與環(huán)境污染
——基于預(yù)算內(nèi)外雙重視角的再檢驗

曹 婧，毛 捷

（1. 中國社會科學(xué)院金融研究所，北京100710；2. 對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院，北京100029）

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就，逐步邁向經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境改善的雙贏之路?！笆濉逼陂g，污染防治攻堅戰(zhàn)階段性目標(biāo)圓滿完成。立足新發(fā)展階段，加強污染防治和環(huán)境治理是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展需要跨越的重大關(guān)口，持續(xù)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系建設(shè)的重要內(nèi)容。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，深化財稅體制改革對實現(xiàn)促增長和治污染的治理目標(biāo)意義重大［1］?，F(xiàn)有研究關(guān)注財政分權(quán)對環(huán)境污染的影響，但尚未取得共識。所得結(jié)論存在爭議的主要原因在于研究視角和樣本不同，忽視了地方預(yù)算外資金膨脹（尤其是地方政府債務(wù)擴(kuò)張）對財政分權(quán)的強化效應(yīng)。多數(shù)研究從預(yù)算內(nèi)財政分權(quán)的角度出發(fā)，其對環(huán)境污染的影響會隨著中央環(huán)保調(diào)控、地方環(huán)?？冃Э己撕拓斦С鼋Y(jié)構(gòu)等調(diào)整而變化；少數(shù)研究［2］雖提及預(yù)算外資金，但并未基于預(yù)算外財政分權(quán)的視角進(jìn)行深入分析。考慮地方政府舉債產(chǎn)生的預(yù)算外財政分權(quán)，是否會改變財政分權(quán)與環(huán)境污染的關(guān)系？預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外兩類財政分權(quán)對環(huán)境污染的影響有何不同？若影響有差異，其傳導(dǎo)機制是什么？文章針對上述問題展開研究。通過將預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外財政分權(quán)納入統(tǒng)一分析框架，既為科學(xué)認(rèn)識財政分權(quán)對環(huán)境污染的影響提供更全面的經(jīng)驗證據(jù)，也為建立健全有利于生態(tài)環(huán)境改善和高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代財稅體制提供有益借鑒。

1 文獻(xiàn)綜述

學(xué)界關(guān)于環(huán)境污染問題進(jìn)行了多維度探索與研究，主要集中于分析經(jīng)濟(jì)發(fā)展［3］、財政分權(quán)［4］、環(huán)境分權(quán)［5］、環(huán)境規(guī)制［6］、城市化進(jìn)程［7］、城市創(chuàng)新［8］、交通基礎(chǔ)設(shè)施［9］、外商直接投資［10］等對環(huán)境污染的影響。其中，財政分權(quán)是激勵地方政府進(jìn)行環(huán)境治理的關(guān)鍵因素。理論上，以改革開放初期的財政包干制或之后的分稅制為基礎(chǔ)的分級財政兼具財政激勵和政治激勵功能，受其影響，地方政府之間開展“為增長而競爭”，往往以犧牲環(huán)境為代價換取經(jīng)濟(jì)增長［11］。但財政分權(quán)影響環(huán)境污染的實證研究提供的經(jīng)驗證據(jù)并不一致。張克中等［4］、黃壽峰［12］、鄭潔等［13］發(fā)現(xiàn)省級或市級的財政支出和收入分權(quán)對污染排放具有正向影響，其影響途徑包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間外溢等。同樣是考察省或市的財政收支分權(quán)，薛鋼等［14］、譚志雄等［15］、Kuai 等［16］、王東等［17］、汪克亮等［18］卻發(fā)現(xiàn)地方財政分權(quán)度提高促進(jìn)污染排放下降，一種可能的解釋是財政分權(quán)度高的地區(qū)擁有更充足的環(huán)境治理資金和科技創(chuàng)新資金。He［19］、李香菊等［20］、Liu 等［21］認(rèn)為財政分權(quán)對環(huán)境污染不存在顯著影響，或影響是非線性的。

鑒于財政分權(quán)影響環(huán)境污染的研究尚存爭議，當(dāng)前在構(gòu)建中央與地方新型財政關(guān)系的過程中如何實現(xiàn)地方政府行為偏好與污染防治的激勵相容，成為深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)亟待回答的重要問題。一個事實是，近年來學(xué)術(shù)研究未跟上財政分權(quán)在實踐中的遞嬗。財政分權(quán)是指中央政府向地方政府下放一部分財政管理與決策權(quán)，本質(zhì)上衡量的是不同層級政府之間財力分配情況和財政激勵程度。針對財政包干制，適用預(yù)算收入的邊際分成率度量財政分權(quán)。分稅制替代財政包干制后，Zhang等［22］、張晏等［23］、郭慶旺等［24］等學(xué)者普遍使用地方財政收支占全國或中央財政收支比重這類變量刻畫財政分權(quán)，并考慮了人口數(shù)量和預(yù)算外收支對衡量財政分權(quán)可能產(chǎn)生的影響。但給定中國預(yù)算外財政資金持續(xù)存在且形式不斷變化的事實，上述變量難免低估中央向地方的分權(quán)程度。盡管2010年財政部出臺系列文件將預(yù)算外資金納入預(yù)算管理，但2009年以來地方政府舉債規(guī)?？焖僭鲩L，且有相當(dāng)一部分（主要是依托融資平臺公司產(chǎn)生的隱性債務(wù)）未納入財政預(yù)算。舉債是地方政府財政自主性和獨立性的重要體現(xiàn)，舉債權(quán)以及債務(wù)資金的使用實際上增加了地方政府對各類財政性資源配置的能力。但無論是研究財政分權(quán)與環(huán)境污染的文獻(xiàn)，還是分析財政分權(quán)其他問題的研究，極少考慮地方政府舉債，由此導(dǎo)致的財政分權(quán)低估或估計不全面問題可能誤導(dǎo)財政分權(quán)影響環(huán)境污染的研究結(jié)論。

另一個事實是，隨著中央政府不斷加強環(huán)保調(diào)控力度，地方政府的環(huán)境治理激勵也在增強。自20 世紀(jì)80 年代初以來，中央綜合使用經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段，促進(jìn)地方加大環(huán)境治理力度。除了使用征收排污費等經(jīng)濟(jì)手段之外，中央先后制定并出臺《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》和《固體廢物污染環(huán)境防治法》等數(shù)十部環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律，在“十一五”等五年規(guī)劃中明確規(guī)定各地污染排放量控制目標(biāo)，并在中央重要文件里不斷強化地方政府環(huán)境治理職能。此外，在政府間轉(zhuǎn)移支付、區(qū)域均衡發(fā)展和地方領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價等方面。上述環(huán)保調(diào)控措施極大激勵地方政府加強環(huán)境治理，地方環(huán)境保護(hù)（含節(jié)能）支出占一般公共預(yù)算支出的比重逐年增加。因此，近年來預(yù)算內(nèi)財政分權(quán)受財政和政治激勵影響對環(huán)境污染產(chǎn)生的消極效應(yīng)極有可能在不斷弱化。這可能也是已有文獻(xiàn)實證結(jié)果不一致的原因所在，樣本時間跨度或數(shù)據(jù)層級不同，地方環(huán)保激勵也不同，財政分權(quán)對環(huán)境污染的作用呈現(xiàn)差異。

文章利用2007—2019 年地級市工業(yè)污染排放數(shù)據(jù)匹配新口徑城投債數(shù)據(jù)，實證檢驗兩類財政分權(quán)變量，即預(yù)算內(nèi)財政收支分權(quán)和預(yù)算外地方舉債分權(quán)對環(huán)境污染的影響。研究發(fā)現(xiàn)預(yù)算內(nèi)財政分權(quán)對工業(yè)污染排放的影響不明顯，預(yù)算外財政分權(quán)顯著提高工業(yè)排污強度。這表明，在中央不斷加大環(huán)保調(diào)控力度和地方環(huán)境治理激勵逐步增強的背景下，財政分權(quán)主要通過地方政府舉債形成的預(yù)算外財政資金這一形式加劇環(huán)境污染，而非已納入預(yù)算管理的財政收支分權(quán)。預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外財政分權(quán)對環(huán)境污染的影響存在差異的主要原因是預(yù)算外財政資金“繼承”并“替代”了預(yù)算內(nèi)財政收支原有的吸引經(jīng)濟(jì)資源（主要是流動性要素）、開展增長競爭的職能。異質(zhì)性分析表明，在中央政府環(huán)境規(guī)制較弱和地方環(huán)?？冃Ъ畈蛔愕牡貐^(qū)，預(yù)算外財政分權(quán)加劇環(huán)境污染的不利影響更明顯。進(jìn)一步的機制分析發(fā)現(xiàn)，預(yù)算內(nèi)財政分權(quán)通過增加環(huán)境治理投資和推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級實現(xiàn)降污減排，預(yù)算外財政分權(quán)強化稅收競爭從而加劇工業(yè)污染。

該研究的貢獻(xiàn)主要有以下兩方面。其一，已有文獻(xiàn)關(guān)注預(yù)算內(nèi)財政收支分權(quán)與環(huán)境污染之間的關(guān)系，普遍忽視預(yù)算外財政分權(quán)對二者關(guān)聯(lián)的影響，導(dǎo)致研究結(jié)論迥異。文章基于預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外的雙重視角，更全面地分析財政分權(quán)對環(huán)境污染的差異化影響，證實地方政府舉債產(chǎn)生的預(yù)算外財政分權(quán)是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長與污染防治激勵不相容的主要來源，并發(fā)現(xiàn)稅收競爭是預(yù)算外財政分權(quán)影響環(huán)境污染的傳導(dǎo)途徑。其二，近年來，包括城投債在內(nèi)的地方政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)增長，已有研究在進(jìn)行財政分權(quán)的指標(biāo)構(gòu)建和測度時忽略了地方政府的債務(wù)收支，可能會使財政分權(quán)的度量偏離實際狀況。文章提出省級政府和地級市政府間“舉債分權(quán)”的概念，將融資平臺債務(wù)納入對財政分權(quán)的度量，不僅能較為準(zhǔn)確全面地反映政府間實際的分權(quán)狀況，也為研究財政分權(quán)相關(guān)問題提供了基礎(chǔ)性的指標(biāo)支撐。

2 理論分析與研究假說

2.1 財政分權(quán)在實踐中的遞嬗

改革開放以來，財政分權(quán)歷經(jīng)財政包干制和分稅制，其主要特征是在多級財政體制和政治晉升錦標(biāo)賽的雙重激勵下地方政府之間為經(jīng)濟(jì)增長展開激烈競爭，學(xué)界形象地稱之為“為增長而競爭”?！盀樵鲩L而競爭”具體表現(xiàn)為地方政府通過支出競爭、稅收競爭、土地引資競爭以及環(huán)境規(guī)制競爭等方式吸引流動性要素并固化本地資源，以實現(xiàn)更快的經(jīng)濟(jì)增長和提升政績。支出競爭的常見手段是調(diào)整預(yù)算內(nèi)公共支出結(jié)構(gòu)，使其傾向于經(jīng)濟(jì)性或生產(chǎn)性公共物品——基礎(chǔ)設(shè)施等。由于公共基礎(chǔ)設(shè)施投資能夠吸引生產(chǎn)要素流入并在短期內(nèi)帶來明顯的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)，財政分權(quán)促使地方政府形成生產(chǎn)性支出偏向，導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)等非經(jīng)濟(jì)性公共品供給不足［25］。稅收競爭是指地方政府利用稅收工具吸引有價值經(jīng)濟(jì)資源的流入。財政分權(quán)給予地方政府一定的稅收自主權(quán)，地方政府利用稅收優(yōu)惠政策或調(diào)節(jié)稅收征管降低企業(yè)實際稅負(fù)以吸引資本流入，加劇地區(qū)間稅收競爭［26］。土地引資競爭是地方政府招商引資的重要手段，通過提供廉價土地吸引制造業(yè)投資，不僅能推動本地工業(yè)和服務(wù)業(yè)共同發(fā)展，還能擴(kuò)大稅源和提高商住用地出讓價格，實現(xiàn)財政收入持續(xù)增長［27］。此外，地方政府也將環(huán)境政策作為區(qū)域競爭的一種輔助手段，通過調(diào)節(jié)環(huán)境規(guī)制強度影響企業(yè)排污成本，吸引流動性資源［28］。

在以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政下，衡量財政分權(quán)的主要方式是地方財政收支占全國或中央財政收支的比重。具體計算時，根據(jù)收入與支出、總額與人均、預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外的不同設(shè)置，形成多種分權(quán)變量。也有一些文獻(xiàn)從稅收分成或財政收入分配的角度衡量省以下政府間財政分權(quán)［29-31］。以上方法度量的財政分權(quán)程度越高，表明地方政府在財政收支和經(jīng)濟(jì)資源配置等方面具有更大的自主權(quán)和決策權(quán)，通過競爭吸引經(jīng)濟(jì)資源的能力越強。

分稅制下地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配催生了預(yù)算內(nèi)外兩套收支體系，且預(yù)算外資金規(guī)模持續(xù)增長，因此忽視預(yù)算外分權(quán)會低估財政分權(quán)程度，也會導(dǎo)致對地方政府經(jīng)濟(jì)增長競爭行為認(rèn)識不全面。分稅制改革導(dǎo)致財權(quán)上移，使地方政府逐步將財政收入的重點由預(yù)算內(nèi)轉(zhuǎn)到預(yù)算外［32］，彼時的預(yù)算外收入主要包括行政事業(yè)性收費、政府性基金、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌和統(tǒng)籌資金、國有企業(yè)和主管部門收入以及土地出讓金等。隨著全口徑預(yù)算管理改革的推進(jìn)，2010 年6 月，財政部發(fā)布《關(guān)于將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知》（財預(yù)〔2010〕88號），決定從2011年起將預(yù)算外資金全部納入預(yù)算管理。預(yù)算外財政分權(quán)看似成為歷史，然而各地為彌補財政收支缺口以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)更快增長，仍保留預(yù)算外資金，主要表現(xiàn)為依托于融資平臺公司的政府性債務(wù)（又稱隱性債務(wù)）。在2015 年新《預(yù)算法》正式賦予地方政府舉債權(quán)之前，地方政府主要通過融資平臺公司變相舉債，使得地方政府債務(wù)呈現(xiàn)隱性化特點。審計署公布的2013年全國政府性債務(wù)審計結(jié)果顯示，截至2013 年6 月底，融資平臺公司（含國有獨資或控股企業(yè)）舉借債務(wù)10.11 萬億元，約占地方政府性債務(wù)總額的56.49%，債務(wù)資金中約59.08%投向市政建設(shè)和交通運輸，11.22%投向土地收儲。新《預(yù)算法》實施后，發(fā)行省級政府債券成為地方政府舉債融資的唯一合法渠道，但受制于各種客觀原因，融資平臺公司舉債規(guī)模仍持續(xù)增長。

基于以上分析，當(dāng)前財政分權(quán)仍包含預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外兩個維度，地方政府舉債（尤其是借助融資平臺公司形成的債務(wù)）是產(chǎn)生預(yù)算外財政分權(quán)的主要原因。因此，分析財政分權(quán)對環(huán)境污染的影響，應(yīng)兼顧上述兩類分權(quán)。

2.2 預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外財政分權(quán)對環(huán)境污染的影響

20 世紀(jì)90 年代以來，中央逐步加強環(huán)保調(diào)控力度，實現(xiàn)了由環(huán)境規(guī)制“軟約束”到“硬約束”的轉(zhuǎn)變。一方面，全國和各省立法部門制定了上百部環(huán)保法律法規(guī)，包括《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》和《固體廢物污染環(huán)境防治法》等，初步形成了較為完善的環(huán)保法律體系，并輔之以排污收費、減排補貼和重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付等經(jīng)濟(jì)手段。另一方面，國家“十一五”和“十二五”規(guī)劃綱要明確規(guī)定了主要污染物減排目標(biāo)，節(jié)能減排和污染防治指標(biāo)成為地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的重要內(nèi)容，實行環(huán)境保護(hù)一票否決制，地區(qū)環(huán)境質(zhì)量和能源利用效率改善對地方領(lǐng)導(dǎo)干部晉升概率具有正向作用［33］。受上述因素影響，地方政府環(huán)境治理激勵不斷增強，主要體現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)支出占財政支出的比重逐年上升，預(yù)算內(nèi)財政支出的生產(chǎn)性偏向逐漸減弱，有助于緩解預(yù)算內(nèi)財政分權(quán)對環(huán)境治理的不利影響［34］。

隨著地方政府預(yù)算內(nèi)財政支出的生產(chǎn)性偏向被逐步扭轉(zhuǎn)，具有自由裁量特點和選擇性激勵功能的預(yù)算外財政資金“繼承”并“替代”了預(yù)算內(nèi)財政分權(quán)原有的吸引經(jīng)濟(jì)資源（主要是流動性要素）、開展增長競爭的職能［35］。地方政府對預(yù)算外資金擁有更大的自由裁量權(quán)，預(yù)算外收入不僅能彌補預(yù)算內(nèi)資金不足，還可用于基礎(chǔ)設(shè)施投資，不少地區(qū)甚至形成預(yù)算內(nèi)收入用于基本公務(wù)支出而預(yù)算外收入用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的支出模式［36］。在2011 年財政部正式取消預(yù)算外收支后，預(yù)算外資金主要來自地方政府借助融資平臺公司舉債。近年來，地方政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地收儲開發(fā)等資金主要依靠未納入預(yù)算的地方政府債務(wù)。地方政府舉債不僅直接轉(zhuǎn)化為政府投資推動地方經(jīng)濟(jì)增長，而且通過增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出和降低工業(yè)用地價格以吸引工業(yè)投資，增強引資競爭力度［37］。鑒于工業(yè)生產(chǎn)活動是環(huán)境污染物的主要來源，地方政府舉債引致的預(yù)算外財政分權(quán)可能加劇環(huán)境污染?；谝陨戏治?，提出第一個研究假說。

假說1：基于中央加大環(huán)保調(diào)控力度和地方環(huán)境治理激勵增強的現(xiàn)實背景，預(yù)算內(nèi)財政分權(quán)對環(huán)境污染的影響不明顯，而地方政府舉債產(chǎn)生的預(yù)算外財政分權(quán)將會加劇環(huán)境污染。

地區(qū)間“為增長而競爭”是財政分權(quán)影響環(huán)境污染的重要傳導(dǎo)途徑。分權(quán)體制下財政和政治雙重激勵促使地方政府間展開激烈的引資競爭，主要手段包括調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)、改善市場環(huán)境和稅收競爭等，在吸引要素跨區(qū)域流動的同時，也對地區(qū)環(huán)境污染產(chǎn)生影響。預(yù)算內(nèi)財政分權(quán)主要通過增加環(huán)保財政投入和推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化，從而改善環(huán)境質(zhì)量。一方面，隨著中央不斷強化環(huán)境規(guī)制約束和環(huán)保績效考核，預(yù)算內(nèi)財政支出的生產(chǎn)性偏向逐漸減弱，環(huán)境治理投資穩(wěn)定增長。另一方面，財政分權(quán)體制下地方政府競相提升市場環(huán)境和質(zhì)量（例如提供基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)權(quán)保護(hù)等）以吸納生產(chǎn)要素，成熟完善的市場通過價格調(diào)節(jié)機制促使資本在行業(yè)間重新配置，進(jìn)而推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級［38］。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化體現(xiàn)為從加工制造的低端環(huán)節(jié)向服務(wù)和管理密集型的高端環(huán)節(jié)升級，從低附加值的勞動密集型產(chǎn)業(yè)向高附加值的資本和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)過渡，這有利于降低地區(qū)環(huán)境污染［39］。因此，預(yù)算內(nèi)財政分權(quán)有助于緩解財政支出競爭和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低端鎖定對環(huán)境治理的負(fù)面影響，但同時誘導(dǎo)地方政府更多地依靠自由裁量度高、以生產(chǎn)性支出為主導(dǎo)的預(yù)算外財政資金以延續(xù)“為增長而競爭”的職能。

由于制造業(yè)流動性較強，并能產(chǎn)生推動地區(qū)工業(yè)和服務(wù)業(yè)共同發(fā)展的溢出效應(yīng)，工業(yè)資本成為地方政府招商引資的主要對象［27］。稅負(fù)水平是影響工業(yè)企業(yè)區(qū)位選擇的關(guān)鍵因素，降低企業(yè)實際稅負(fù)成為招商引資競爭的重要工具，而舉債融資將增強地方政府開展稅收競爭的激勵和能力。就短期而言，稅收收入和債務(wù)融資同為地方政府籌資的主要方式，二者之間具有較強的替代關(guān)系。舉借債務(wù)可緩解稅收增收壓力并擴(kuò)大稅收征管彈性空間，激勵地方政府降低稅收征管強度從而減輕企業(yè)稅負(fù)，提高本地吸引投資的優(yōu)勢。從長期來看，地方政府債務(wù)資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施投資以拉動經(jīng)濟(jì)增長，在稅基擴(kuò)大的情況下，地方政府傾向于放松稅收征管力度，通過“放水養(yǎng)魚”吸引資本流入，提高企業(yè)長期的稅收貢獻(xiàn)度。因此，地方舉債分權(quán)會通過稅收替代效應(yīng)和稅基增長效應(yīng)擴(kuò)大稅收競爭空間。

地方政府稅收競爭主要通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的工業(yè)化調(diào)整對環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生負(fù)面影響［40］。產(chǎn)值大、利稅高的工業(yè)企業(yè)是區(qū)域間爭奪的重要流動性資源，高能耗企業(yè)往往會以投資和就業(yè)等為理由向地方政府主動尋求稅收優(yōu)惠政策支持。地方政府利用稅收競爭降低工業(yè)資本的進(jìn)入門檻，引入環(huán)保落后產(chǎn)能要素，粗放型工業(yè)生產(chǎn)擴(kuò)大會直接增加工業(yè)污染物排放量［41］。同時，地方政府高度依賴基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和促進(jìn)稅收增長，這可能導(dǎo)致盲目重復(fù)建設(shè)和過剩產(chǎn)能，進(jìn)而通過產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)效應(yīng)促進(jìn)當(dāng)?shù)刂鼗I(yè)的發(fā)展，造成嚴(yán)重的環(huán)境污染。基于以上分析，提出第二個研究假說。

假說2：預(yù)算內(nèi)財政分權(quán)通過增加環(huán)境治理資金供給和推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級進(jìn)而影響環(huán)境污染，地方政府舉債產(chǎn)生的預(yù)算外財政分權(quán)通過強化稅收競爭加劇環(huán)境污染。

3 實證策略和數(shù)據(jù)說明

3.1 實證模型

文章使用式（1）的雙固定效應(yīng)回歸方程作為基準(zhǔn)模型，分析財政分權(quán)對地區(qū)環(huán)境污染的影響。具體模型設(shè)定如下：

pollutionct=α+β1budgetfdct+β2debtfdct+X′ctθ+λc+yeart+εct（1）

其中：下標(biāo)c和t分別表示地級市和年份；被解釋變量為地級市c在第t年的工業(yè)污染物排放量（包括工業(yè)廢水、工業(yè)二氧化硫排放量）；核心解釋變量budgetfdct和debtfdct分別表示預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外財政分權(quán)；Xct為包含一系列地級市層面控制變量的向量，用以控制地級市特征；λc為地級市固定效應(yīng)；yeart為年份固定效應(yīng)；εct為隨機擾動項。關(guān)注的系數(shù)是β1和β2，其含義是控制地區(qū)特征因素后，預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外財政分權(quán)對工業(yè)污染的影響。

被解釋變量是地區(qū)層面的污染排放。文章分別使用地級市工業(yè)廢水和工業(yè)二氧化硫排放量反映地方工業(yè)廢水和工業(yè)廢氣排放情況，并借鑒包群等［42］的做法，采用地區(qū)生產(chǎn)總值對污染排放進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，以排除經(jīng)濟(jì)規(guī)模對環(huán)境污染的影響。工業(yè)廢水（或二氧化硫）排放強度的計算公式為“地區(qū)工業(yè)廢水（或二氧化硫）排放量÷當(dāng)?shù)谿DP”。

核心解釋變量包括財政支出分權(quán)和地方舉債分權(quán)。為剔除人口規(guī)模因素并反映政府對財政資源的實際使用情況，借鑒張晏和龔六堂［23］的做法，使用人均標(biāo)準(zhǔn)化的財政支出分權(quán)指標(biāo)衡量預(yù)算內(nèi)財政分權(quán)，計算方法為“財政支出分權(quán)=人均市級財政支出÷（人均市級財政支出＋人均省級財政支出＋人均中央財政支出）”。并將公式中的財政支出替換為財政收入，計算財政收入分權(quán)用于穩(wěn)健性檢驗。地方舉債分權(quán)仿照財政支出分權(quán)的思路構(gòu)建，采用“人均市級城投債發(fā)行額÷（人均市級城投債發(fā)行額＋人均省級城投債發(fā)行額）”計算得到；其中，市（或?。┘壉硎臼校ɑ蚴。┘壢谫Y平臺公司。若考慮城投債發(fā)行和償還規(guī)模，城投債余額可以反映實際可利用債務(wù)資金，因此在穩(wěn)健性檢驗中，嘗試用城投債余額替換發(fā)行額，從存量維度重新計算地方舉債分權(quán)。

地級市層面控制變量包括：①人均實際GDP 及其平方（取對數(shù)），反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平；②第二產(chǎn)業(yè)占比，反映產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；③人口密度（取對數(shù)），反映人口規(guī)模；④市委書記年齡（取對數(shù)），反映晉升激勵，市委書記年齡越大表明晉升激勵越弱。

結(jié)合前述理論分析，財政分權(quán)影響環(huán)境污染的傳導(dǎo)機制變量主要有以下3種。①環(huán)境治理投資，包括用于污水處理、園林綠化、市容環(huán)境衛(wèi)生等方面的投資總額［43］，經(jīng)地區(qū)生產(chǎn)總值標(biāo)準(zhǔn)化后反映地方環(huán)境治理力度。②產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)服務(wù)化是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的重要表現(xiàn)，借鑒干春暉等［44］的做法，使用第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值與第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值之比衡量產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。③地區(qū)實際稅負(fù)，即地方財政增值稅和企業(yè)所得稅占第二產(chǎn)業(yè)增加值的比重，反映稅收競爭程度。借鑒唐飛鵬［45］的做法，文章關(guān)注由工業(yè)企業(yè)負(fù)擔(dān)的稅種，因此選取增值稅和企業(yè)所得稅兩個主要稅種，并使用“企業(yè)所得稅×第二產(chǎn)業(yè)增加值÷第二、三產(chǎn)業(yè)增加值”近似計算工業(yè)企業(yè)所得稅，以更精確地反映工業(yè)企業(yè)實際稅負(fù)。

3.2 變量與數(shù)據(jù)描述

文章使用2007—2019 年中國283 個地級市（不包括三沙市、儋州市、日喀則市、昌都市、林芝市、山南市、那曲市、海東市、吐魯番市、哈密市，以及港澳臺地區(qū)的地級市）的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實證分析。其中，地級市層面工業(yè)污染物排放量和控制變量來自歷年《中國城市統(tǒng)計年鑒》《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》和《中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計年鑒》，市委書記年齡數(shù)據(jù)通過查閱相關(guān)政府網(wǎng)站手工收集。財政收支分權(quán)數(shù)據(jù)來自《中國統(tǒng)計年鑒》和《中國城市統(tǒng)計年鑒》，地方舉債分權(quán)來自毛捷等［46］、曹婧等［47］搜集并公開的新口徑城投債數(shù)據(jù)庫。所有以貨幣名義價值統(tǒng)計的變量，如人均GDP 等，均利用居民消費價格指數(shù)（以2007年為基期）換算為實際價值，以剔除物價因素影響。主要變量的描述性統(tǒng)計見表1。

4 財政分權(quán)影響環(huán)境污染的實證分析

4.1 基準(zhǔn)回歸結(jié)果

表2 報告了財政分權(quán)影響地區(qū)工業(yè)污染排放的基準(zhǔn)回歸結(jié)果。模型（1）、模型（2）和模型（4）、模型（5）列分別以財政支出分權(quán)與地方舉債分權(quán)作為核心解釋變量，發(fā)現(xiàn)財政支出分權(quán)對工業(yè)廢水和二氧化硫排污強度均無顯著影響，而地方舉債分權(quán)與工業(yè)廢水和二氧化硫排污強度之間顯著正相關(guān)。模型（3）和模型（6）同時控制財政支出分權(quán)和地方舉債分權(quán)，財政支出分權(quán)的估計系數(shù)不顯著，地方舉債分權(quán)與工業(yè)排污強度之間仍存在顯著的正相關(guān)關(guān)系。由此可見，預(yù)算內(nèi)財政分權(quán)對環(huán)境污染的影響不明顯，而地方政府舉債產(chǎn)生的預(yù)算外財政分權(quán)加劇環(huán)境污染，證實了假說1。

表1 變量描述性統(tǒng)計

其他變量的估計結(jié)果如下：①人均GDP 的回歸系數(shù)顯著為正，其平方項的回歸系數(shù)顯著為負(fù)，表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境污染之間存在“倒U 型”關(guān)系，與環(huán)境庫茲涅茨曲線吻合。②第二產(chǎn)業(yè)占比的回歸系數(shù)顯著為正，表明環(huán)境污染問題與工業(yè)化進(jìn)程相伴而生。③市委書記年齡的回歸系數(shù)顯著為負(fù)，表明地方領(lǐng)導(dǎo)干部出于晉升激勵可能放松環(huán)境規(guī)制，從而加重地區(qū)環(huán)境污染。

4.2 穩(wěn)健性檢驗

4.2.1 工具變量法

基準(zhǔn)回歸可能遺漏某些同時影響財政分權(quán)和地區(qū)環(huán)境污染的因素（例如難以準(zhǔn)確度量的資源稟賦或區(qū)位特征等），為此，使用工具變量法克服內(nèi)生性問題。借鑒詹新宇和劉文彬［48］的做法，對于某一地級市的財政分權(quán)，文章采用同一省份內(nèi)其他城市財政分權(quán)程度的平均值作為工具變量。使用上述工具變量的理由是：一方面，同一省份內(nèi)地級市政府間的財政分權(quán)體制和債務(wù)管理制度具有一定的相似性，滿足相關(guān)性要求；另一方面，地級市層面遺漏變量與其他城市財政分權(quán)程度無直接聯(lián)系，符合外生性要求。表3 報告了工具變量法的估計結(jié)果。第一階段的回歸結(jié)果顯示，工具變量的回歸系數(shù)顯著為正，且F統(tǒng)計量的值大于10，說明工具變量的選取是合理的。第二階段回歸中，地方舉債分權(quán)的估計系數(shù)仍顯著為正，與基準(zhǔn)回歸結(jié)果保持一致。4.2.2 變換環(huán)境污染和財政分權(quán)度量方法

表2 財政分權(quán)影響環(huán)境污染的基準(zhǔn)回歸結(jié)果

表3 穩(wěn)健性檢驗（工具變量）

研究嘗試改變地區(qū)環(huán)境污染和財政分權(quán)的衡量方式，所得結(jié)果均支持基準(zhǔn)回歸。首先，2013 年以來，細(xì)顆粒物（PM2.5）成為影響環(huán)境空氣質(zhì)量的主要污染物，將被解釋變量改為地級市PM2.5濃度，作為地區(qū)空氣污染程度的度量指標(biāo)。借鑒張明等［49］的做法，使用達(dá)爾豪斯大學(xué)大氣成分分析組（Atmospheric Composition Analysis Group）公布的衛(wèi)星柵格數(shù)據(jù)計算了2007—2018年地級市PM2.5濃度。表4 第（2）列的估計結(jié)果顯示，地方舉債分權(quán)顯著提高了地區(qū)PM2.5濃度，而財政支出分權(quán)對霧霾污染無顯著影響。其次，在表4 第（3）和（4）列中，將財政支出分權(quán)替換為財政收入分權(quán)，并使用城投債余額替換城投債發(fā)行額重新計算地方舉債分權(quán)，估計結(jié)果與基準(zhǔn)回歸相似。

4.2.3 安慰劑檢驗

財政分權(quán)和工業(yè)污染均受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，盡管在基準(zhǔn)回歸中控制了經(jīng)濟(jì)發(fā)展變量，但仍然無法徹底解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展對實證分析的干擾。為此，借鑒席鵬輝等［50］的做法，文章以地級市人均生活垃圾清運量（取對數(shù)）作為被解釋變量進(jìn)行安慰劑檢驗。原因在于：垃圾清運量反映了地區(qū)生活污染水平，該變量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)，但與地區(qū)工業(yè)排污沒有直接聯(lián)系，若地方舉債分權(quán)的工業(yè)污染效應(yīng)來自于經(jīng)濟(jì)自身發(fā)展，可以觀察到地方舉債分權(quán)對生活污染的正向作用。表4 第（5）列的估計結(jié)果顯示，財政支出分權(quán)和地方舉債分權(quán)對生活污染均無顯著影響，說明地方舉債融資帶來的環(huán)境污染效應(yīng)并非來自與工業(yè)發(fā)展無關(guān)的其他經(jīng)濟(jì)因素。

4.3 異質(zhì)性分析

4.3.1 中央環(huán)境規(guī)制

考慮財政分權(quán)對地區(qū)環(huán)境污染的作用可能受到中央環(huán)境規(guī)制約束強弱的影響，研究選擇具有典型性的中央環(huán)境規(guī)制——1998 年兩控區(qū)政策進(jìn)行分析，對兩控區(qū)和非兩控區(qū)進(jìn)行分樣本回歸，劃分標(biāo)準(zhǔn)參見《國務(wù)院關(guān)于酸雨控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū)有關(guān)問題的批復(fù)》（國函〔1998〕5 號）?？紤]到2013 年《大氣污染防治行動計劃》（國發(fā)〔2013〕37 號）頒布后，空氣污染的主要控制因子從酸雨和二氧化硫變?yōu)镻M2.5，兩控區(qū)政策失效，因此將樣本區(qū)間限定為2007—2013 年進(jìn)行回歸。表5 報告的估計結(jié)果表明，在非兩控區(qū)，地方舉債分權(quán)對地區(qū)工業(yè)污染排放的正向影響更明顯；在兩控區(qū)，財政支出分權(quán)對工業(yè)廢水排放強度具有顯著負(fù)向影響。這說明面對較為嚴(yán)格的中央環(huán)境規(guī)制，地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時也更重視環(huán)境治理，預(yù)算外財政分權(quán)產(chǎn)生的環(huán)境污染效應(yīng)隨之減弱。

4.3.2 環(huán)?？冃Э己?/p>

政績考核體系是影響地方政府環(huán)境治理積極性的重要因素，財政分權(quán)對地區(qū)環(huán)境污染的作用可能受到環(huán)保績效考核強度的影響。2013年12月6日，中組部發(fā)布《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，對地方領(lǐng)導(dǎo)干部考核體系做出結(jié)構(gòu)性調(diào)整，明確提出弱化GDP增速的考核權(quán)重，強化環(huán)境保護(hù)等約束性指標(biāo)考核。根據(jù)政績考核體制的轉(zhuǎn)變，將樣本期分為以經(jīng)濟(jì)績效為主（2007—2013年）和經(jīng)濟(jì)與環(huán)?？冃Р⒅兀?014—2019年）兩個階段進(jìn)行分樣本回歸，檢驗財政分權(quán)對地區(qū)環(huán)境污染的影響在2013年前后是否存在顯著差異。

表4 穩(wěn)健性檢驗（更換變量和安慰劑檢驗）

表6 報告的估計結(jié)果表明，2013 年以前，經(jīng)濟(jì)績效在領(lǐng)導(dǎo)干部考核中居于主導(dǎo)地位，地方舉債分權(quán)對地區(qū)工業(yè)污染排放的正向影響更明顯；2013 年以后在環(huán)保與經(jīng)濟(jì)績效雙重考核下，地方政府將改善環(huán)境質(zhì)量作為一項重要的執(zhí)政標(biāo)準(zhǔn)，地方舉債分權(quán)對地區(qū)工業(yè)污染排放無顯著影響，財政支出分權(quán)對工業(yè)排污具有顯著負(fù)向影響。這說明中央強化綠色政績考核有助于糾正地方政府環(huán)境治理激勵不足的短視行為，不再走“以環(huán)境換增長”或“先發(fā)展后治理”的粗放型發(fā)展道路。

4.4 傳導(dǎo)機制分析

4.4.1 環(huán)境治理投資和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級

前文實證結(jié)果發(fā)現(xiàn)，預(yù)算內(nèi)財政分權(quán)對地區(qū)工業(yè)污染排放無顯著刺激效應(yīng)。一種可能的解釋是，近年來我國日益重視環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)，地方政府不斷加大對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的財政投入，財政分權(quán)度高的地區(qū)擁有更充足的環(huán)境治理資金，促進(jìn)污染排放下降。為檢驗“預(yù)算內(nèi)財政分權(quán)→環(huán)境治理投入→地區(qū)環(huán)境污染”這一傳導(dǎo)渠道是否成立，分別考察環(huán)境治理投資與財政分權(quán)和環(huán)境污染之間的關(guān)系。表7 模型（1）的估計結(jié)果顯示，財政支出分權(quán)與環(huán)境治理投資呈顯著正相關(guān)，表明地方政府財政支出的增加有相當(dāng)一部分已投入到環(huán)境治理上。表7模型（3）和模型（5）的估計結(jié)果顯示，環(huán)境治理投資增加對工業(yè)污染排放具有抑制作用。

表5 異質(zhì)性分析（中央環(huán)境規(guī)制）

除了加大環(huán)境治理投入外，預(yù)算內(nèi)財政分權(quán)還可能通過調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)作用于工業(yè)污染排放。為檢驗“預(yù)算內(nèi)財政分權(quán)→產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級→地區(qū)環(huán)境污染”這一傳導(dǎo)渠道是否成立，分別考察產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化（即產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由以制造業(yè)為主導(dǎo)轉(zhuǎn)向以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)）與財政分權(quán)和環(huán)境污染之間的關(guān)系。表7 模型（2）的估計結(jié)果顯示，財政支出分權(quán)對地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級具有顯著的正向推動作用，而地方舉債分權(quán)阻礙了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。表7 模型（4）和模型（6）的估計結(jié)果顯示，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化會顯著抑制污染排放。以上結(jié)果表明，預(yù)算內(nèi)財政分權(quán)度高的地區(qū)會增加環(huán)境治理投資和推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，從而減少當(dāng)?shù)毓I(yè)污染排放，假說2成立。

4.4.2 稅收競爭

如前所述，地方舉債分權(quán)對環(huán)境污染的影響與地區(qū)間稅收競爭緊密關(guān)聯(lián)。地方政府舉債融資后將減少對短期稅收收入的依賴，更注重減輕企業(yè)稅負(fù)從而涵養(yǎng)稅源，以降低稅收征管努力程度為主要表征的稅收競爭將加劇，稅收“逐底競爭”會通過增加環(huán)保落后產(chǎn)能提高環(huán)境污染水平。表7 模型（2）的估計結(jié)果印證了這一論斷，地方政府舉債強化了以中低端制造業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)剛性，進(jìn)而抑制產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

為檢驗“地方舉債分權(quán)→稅收競爭→地區(qū)環(huán)境污染”這一傳導(dǎo)渠道是否成立，研究分別考察地區(qū)實際稅負(fù)與財政分權(quán)和環(huán)境污染之間的關(guān)系。表8第（2）列的估計結(jié)果顯示，地方舉債分權(quán)與地區(qū)實際稅負(fù)呈顯著負(fù)相關(guān)，表明地方債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大引發(fā)地區(qū)稅負(fù)水平下降，稅收競爭模式得以強化。表8第（3）列和第（4）列的估計結(jié)果顯示，地區(qū)稅負(fù)水平對工業(yè)污染排放具有顯著負(fù)向影響，稅收競爭惡化了環(huán)境質(zhì)量。以上結(jié)果驗證了假說2，即稅收競爭是預(yù)算外財政分權(quán)影響環(huán)境污染的重要途徑。

表6 異質(zhì)性分析（環(huán)?？冃Э己耍?/p>

5 結(jié)論與啟示

文章基于預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外的雙重視角，就財政分權(quán)如何影響環(huán)境污染提供了一個新的解釋，并將2007—2019年地級市工業(yè)污染排放數(shù)據(jù)與新口徑城投債數(shù)據(jù)進(jìn)行匹配，實證檢驗財政分權(quán)對環(huán)境污染的影響及其傳導(dǎo)機制，主要研究結(jié)論如下。①隨著環(huán)境規(guī)制日趨嚴(yán)格，預(yù)算內(nèi)財政分權(quán)對工業(yè)排污的影響不明顯，而地方政府舉債產(chǎn)生的預(yù)算外財政分權(quán)加劇工業(yè)排污，這一結(jié)論在進(jìn)行了一系列穩(wěn)健性檢驗后仍然成立。②異質(zhì)性分析表明，財政分權(quán)對環(huán)境污染的作用受中央政策引導(dǎo)的影響，面對較為嚴(yán)格的中央環(huán)境規(guī)制以及環(huán)?？冃Э己伺c晉升掛鉤時，預(yù)算外財政分權(quán)對環(huán)境治理的不利影響減弱乃至不顯著。③機制分析發(fā)現(xiàn)，預(yù)算內(nèi)財政分權(quán)提高為地區(qū)環(huán)境治理提供了充足的資金保證，同時促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，并未產(chǎn)生明顯的環(huán)境污染效應(yīng)；預(yù)算外財政分權(quán)強化了稅收“逐底競爭”，導(dǎo)致污染排放增加。

該研究結(jié)論具有如下政策含義。第一，完善財政分權(quán)體制，深化綠色財政理念，重視財政收支在環(huán)境治理中的重要作用。優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，在壓縮一般性支出的同時，對生態(tài)環(huán)境保護(hù)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級在資金和政策上給予重點支持，統(tǒng)籌推進(jìn)污染防治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過稅收減免、政府補貼等優(yōu)惠政策引導(dǎo)更多社會資本進(jìn)入環(huán)保領(lǐng)域，充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用。第二，加快推進(jìn)融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型，逐步剝離和化解地方政府通過融資平臺公司舉借的存量隱性債務(wù)，從根源上消除地方政府舉債產(chǎn)生的預(yù)算外財政分權(quán)，以實現(xiàn)財政分權(quán)與環(huán)境保護(hù)的良性互動。第三，鑒于融資平臺債務(wù)通過強化稅收競爭加劇工業(yè)污染，應(yīng)高度警惕地方政府開展環(huán)境治理過程中“預(yù)算內(nèi)援助之手”和“預(yù)算外攫取之手”并存帶來的負(fù)面影響和風(fēng)險。中央政府應(yīng)繼續(xù)加強環(huán)境規(guī)制力度并優(yōu)化環(huán)?？冃Э己酥贫龋晟频胤秸h(huán)境治理的激勵約束機制，規(guī)范和協(xié)調(diào)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)競爭，規(guī)避稅收競次現(xiàn)象，實現(xiàn)改善環(huán)境質(zhì)量和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的雙贏目標(biāo)。同時，地方政府在招商引資過程中應(yīng)提高工業(yè)資本的環(huán)保準(zhǔn)入門檻，杜絕通過稅收競爭引入落后產(chǎn)能的可能性。

表7 預(yù)算內(nèi)財政分權(quán)影響環(huán)境污染的機制分析

表8 預(yù)算外財政分權(quán)影響環(huán)境污染的機制分析