“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)的礦產(chǎn)資源法回應(yīng)

曹 宇，張 琪，李顯冬

（1. 內(nèi)蒙古大學(xué)法學(xué)院，內(nèi)蒙古呼和浩特010021；2. 中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430073；3. 中國地質(zhì)大學(xué)（北京）經(jīng)濟管理學(xué)院，北京100083；4. 中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院，北京100088）

“實現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局作出的重大戰(zhàn)略決策，是著力解決資源環(huán)境約束突出問題、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的必然選擇，是構(gòu)建人類命運共同體的莊嚴(yán)承諾。［1］”碳達(dá)峰碳中和的實現(xiàn)，是以氣候變化應(yīng)對為切口的發(fā)展模式和生活方式的根本性轉(zhuǎn)變，是一項復(fù)雜且深刻的經(jīng)濟社會的系統(tǒng)性變革?！案拘赞D(zhuǎn)變”與“系統(tǒng)性變革”將涉及不同行業(yè)、不同領(lǐng)域、不同主體的核心利益。利益的沖突與矛盾的調(diào)處對法律制度的進(jìn)一步適應(yīng)性完善提出了新的時代要求。

碳達(dá)峰目標(biāo)和碳中和愿景已經(jīng)成為中國法學(xué)界關(guān)注的重大熱點，如何回應(yīng)其對當(dāng)前立法、司法以及執(zhí)法帶來的全方位挑戰(zhàn)，成為理論界與實務(wù)界共同直面的全新課題。有學(xué)者認(rèn)為，中國應(yīng)對氣候變化的立法應(yīng)采用直接立法加間接立法的雙階體系構(gòu)造模式，既要加強氣候變化的框架法和專項立法等直接立法，也要重視間接影響氣候政策目標(biāo)實現(xiàn)的相關(guān)法律［2］。具體到中國現(xiàn)行的法律體系，尚未制定氣候變化應(yīng)對的專門法，但氣候變化的應(yīng)對得到了《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》《清潔生產(chǎn)法》等現(xiàn)行法律的關(guān)注［3］。當(dāng)前“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)的立法研究更多的是從環(huán)境保護法的角度展開，突出資源開發(fā)利用的限制。文章選取資源法的視角觀察“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)，更多地從間接立法的視角探討其與資源利用立法，尤其是礦產(chǎn)資源法的關(guān)系，理由有三：一是問題層面，“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)的重點在于氣候變化如何與資源開發(fā)利用相協(xié)調(diào)，其背后的深層問題是在可持續(xù)發(fā)展層面經(jīng)濟發(fā)展邏輯與生態(tài)保護邏輯，如何通過法律機制的科學(xué)設(shè)計來實現(xiàn)融合與共生；二是規(guī)范層面，礦產(chǎn)資源法作為礦業(yè)領(lǐng)域踐行社會主義市場經(jīng)濟的基本法，具有調(diào)控礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的主要功能，應(yīng)當(dāng)作為調(diào)整經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護關(guān)系的法律機制的重要一員，對“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)的關(guān)鍵問題作出深刻回應(yīng)；三是現(xiàn)實層面，由于礦產(chǎn)資源法修訂的篇幅限制以及粗線條立法的風(fēng)格，客觀上決定了以修訂的礦產(chǎn)資源法為基礎(chǔ)的整體法律體系是當(dāng)下對“雙碳”目標(biāo)規(guī)范回應(yīng)的理性選擇，即該研究所言礦產(chǎn)資源法不僅是狹義的理解，更包括廣義上其他法律以及行政法規(guī)等淵源中存在的實質(zhì)意義上的礦產(chǎn)資源法規(guī)范。因此，“雙碳”目標(biāo)勢必需要礦產(chǎn)資源法整個法律體系來進(jìn)行規(guī)范上的回應(yīng)與完善，進(jìn)而與其他資源法乃至部門法一同為“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)作出貢獻(xiàn)，這也是生態(tài)文明法治建設(shè)的應(yīng)有之義。

2019 年自然資源部發(fā)布《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》（征求意見稿），向全社會公開征求意見。《礦產(chǎn)資源法》的實質(zhì)性修改終于啟動了再修程序，并明確納入全國人大常委會2022年度立法工作計劃。文章立足“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)的時代背景，以礦產(chǎn)資源法修訂的歷史風(fēng)口為契機，試圖沿著立法論的路徑，從立法理念、礦產(chǎn)資源勘查、開采以及礦區(qū)生態(tài)修復(fù)等板塊描摹“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)的礦產(chǎn)資源法回應(yīng)。

1 立法理念：碳達(dá)峰碳中和的礦產(chǎn)資源法闡釋

1.1 “雙碳”目標(biāo)與礦業(yè)領(lǐng)域習(xí)近平生態(tài)文明思想的貫徹

“建設(shè)生態(tài)文明，關(guān)系人民福祉，關(guān)乎民族未來。黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，明確提出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展?！保?］2021年3月15 日習(xí)近平在中央財經(jīng)委員會第九次會議明確指出，把碳達(dá)峰碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局［5］。足見，“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)是生態(tài)文明建設(shè)的應(yīng)有之義，二者相輔相成。

第一，生態(tài)文明建設(shè)是碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)實現(xiàn)的基本前提?！半p碳”目標(biāo)的實現(xiàn)是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，但不等同于生態(tài)文明建設(shè)的全部。生態(tài)文明是人類社會發(fā)展到工業(yè)文明之后的新階段，是一個超越工業(yè)文明的新時代?！傲?xí)近平生態(tài)文明思想是對傳統(tǒng)工業(yè)文明的反思，是邁向生態(tài)文明的根本指南?！保?］黨的十八大以來，全國各地深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，采取了積極的措施應(yīng)對氣候變化，有效地遏制了二氧化碳排放的過快增長。生態(tài)文明的建設(shè)過程，本身就是“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)過程。

第二，“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)是生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手?！半p碳”目標(biāo)的實現(xiàn)因應(yīng)了生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)，意味著依賴于高碳的傳統(tǒng)工業(yè)模式向生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型成功。盡管，不能簡單地認(rèn)為“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)是生態(tài)文明的實現(xiàn)，但碳達(dá)峰、碳中和是反映和體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)成效的“牛鼻子”“試金石”，是生態(tài)文明建設(shè)的主要矛盾，更是生態(tài)文明建設(shè)的歷史性任務(wù)［7］。

《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》（征求意見稿）（以下簡稱《修訂草案》）第1 條，開宗明義強調(diào)“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的立法目的。生態(tài)文明建設(shè)蘊含的“雙碳”之意自然對礦產(chǎn)資源法的修訂以及適用產(chǎn)生根本性的影響。因此，“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)是礦業(yè)領(lǐng)域貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想的應(yīng)有之義。

1.2 “雙碳”目標(biāo)與礦產(chǎn)資源高質(zhì)量開發(fā)利用

“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)，并非否認(rèn)工業(yè)文明，并非否認(rèn)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用對于人類社會發(fā)展的重要意義，而是對于人類的發(fā)展模式提出了綠色低碳發(fā)展的新要求。“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)，某種程度上可以理解為礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的約束性條件，是對礦產(chǎn)資源勘查、開采、保護以及礦區(qū)生態(tài)修復(fù)的更高要求，是礦業(yè)領(lǐng)域?qū)嵺`“兩山理論”的時間表，是高質(zhì)量開發(fā)利用礦產(chǎn)資源的重要內(nèi)容，而絕非礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的禁止條件。

礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用無法避免對生態(tài)環(huán)境的擾動，無法避免碳排放的產(chǎn)生。能源、交通、建筑等重點領(lǐng)域和鋼鐵、化工、石化、電力、煤炭等重點行業(yè)是碳排放的主要來源，尤其礦產(chǎn)能源的利用是碳排放的“大戶”。僅就礦業(yè)而言，礦產(chǎn)資源勘查、開采以及冶選的碳排放實屬有限，但礦業(yè)的下游行業(yè)，如交通運輸、冶金、電力等行業(yè)是碳排放的重要輸出。我國“富煤、少油、缺氣”的礦產(chǎn)資源稟賦特征決定了煤炭資源利用的重要地位。鑒于新能源尚未發(fā)展到替代傳統(tǒng)能源的階段，煤炭、石油、天然氣依然肩負(fù)著保障國家能源安全的重任。

值得注意的是，礦業(yè)行業(yè)減排對于實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要性不言而喻。但過分夸大礦業(yè)行業(yè)碳排放的實際以及對環(huán)境的影響，甚至談礦色變，影響正常的礦產(chǎn)資源勘查、開采，將導(dǎo)致現(xiàn)代化建設(shè)必需的礦產(chǎn)資源需求無法得到保障，甚至危及資源安全與經(jīng)濟安全［8］。

1.3 小結(jié)

實現(xiàn)雙碳“目標(biāo)”要重視礦法建設(shè)。“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)的環(huán)境保護法回應(yīng)僅是其立法回應(yīng)的一個方面，而資源法的回應(yīng)則構(gòu)成了另一方面。前者強調(diào)對資源開發(fā)利用的限制，突出環(huán)境保護的立法目的，后者則突出資源安全的價值，強調(diào)在“雙碳”目標(biāo)約束性框架內(nèi)的資源開發(fā)利用。礦產(chǎn)資源法作為我國礦產(chǎn)資源勘查、開采以及保護的基本法，恰逢修訂的歷史節(jié)點，有必要也必須要為“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)提供有力的法律支持。既貫徹落實生態(tài)文明建設(shè)，又維護國家礦產(chǎn)資源安全，既助力實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，又保證高質(zhì)量開發(fā)利用礦產(chǎn)資源，將成為此次礦產(chǎn)資源法修訂必須重新審視的關(guān)鍵指引。

2 “雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)的礦產(chǎn)資源勘查制度回應(yīng)

2.1 地質(zhì)工作的“雙碳”意義

地質(zhì)工作是經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)性、先行性、公益性、戰(zhàn)略性工作?；A(chǔ)地質(zhì)、地質(zhì)找礦、地質(zhì)災(zāi)害防治、地質(zhì)勘查行業(yè)管理等地質(zhì)工作內(nèi)容構(gòu)成了礦產(chǎn)資源勘查乃至整個礦業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的底座。地質(zhì)工作對于“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)而言，在“減排、增匯、固碳”等方面將大有可為：①減排方面，發(fā)掘清潔能源勘查，助力碳減排。增加天然氣、頁巖氣、地?zé)岬饶茉吹目辈閺姸龋七M(jìn)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。②增匯方面，發(fā)揮各地質(zhì)體的固碳作用，助力碳增匯。地質(zhì)體的多樣性，發(fā)揮著多元化的碳捕集功能，包括巖石、土壤、海洋、森林、生物體等碳匯實體，是應(yīng)對“雙碳”目標(biāo)的重要途徑。③固碳方面，發(fā)揮地質(zhì)空間封存二氧化碳的作用，助力碳封存。加強特殊空間的合理開發(fā)利用與保護，推進(jìn)地質(zhì)封存，海洋封存［9］。

因此，地質(zhì)工作得到了礦產(chǎn)資源法修訂的關(guān)注，并在《修訂草案》（第11條）中明確規(guī)定了國家建立地質(zhì)調(diào)查制度以及地調(diào)工作的職責(zé)分工。受限于修法規(guī)模以及制度容量，《修訂草案》僅用一個條文就地質(zhì)調(diào)查工作進(jìn)行了框架性規(guī)定，給定了地質(zhì)調(diào)查的基本原則。盡管礦法修訂無法一攬子地將地質(zhì)調(diào)查的所有內(nèi)容囊括其中，但就實質(zhì)意義上的礦產(chǎn)資源法而言，礦法配套的實施條例以及自然資源主管部門的行政立法將成為相關(guān)內(nèi)容完善的重點。

2.2 保障礦產(chǎn)資源勘查投入

礦產(chǎn)資源勘查是開采的前提，沒有礦產(chǎn)資源勘查的投入，就沒有地質(zhì)找礦的突破，礦業(yè)經(jīng)濟更無從談起。就“雙碳”的角度而言，礦產(chǎn)資源勘查的碳排放有限，不能因為傳統(tǒng)能源礦產(chǎn)利用的“高碳”，而一攬子地否定礦產(chǎn)資源勘查工作的重要性。礦產(chǎn)資源法修訂應(yīng)進(jìn)一步強調(diào)礦產(chǎn)資源勘查投入的保障，完善鼓勵勘查的制度體系，為扭轉(zhuǎn)地質(zhì)勘查行業(yè)投資連年下降［10］，投資環(huán)境趨冷，助力“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)，提供法治保障。

第一，強化“探轉(zhuǎn)采”規(guī)則，細(xì)化“直通車”模式?，F(xiàn)行礦產(chǎn)資源法“探轉(zhuǎn)采”的優(yōu)先權(quán)模式在實踐中受到了諸多的詬病。探礦權(quán)人完成勘查投入，在“探轉(zhuǎn)采”階段常不能如愿［11］。無法轉(zhuǎn)采礦權(quán)，意味著作為探礦權(quán)人履行勘查義務(wù)最重要對價的落空，嚴(yán)重影響探礦權(quán)人勘查的積極性?！缎抻啿莅浮返?0 條、第27 條直接回應(yīng)了“探轉(zhuǎn)采”規(guī)則的修訂，明確了“探轉(zhuǎn)采”的“直通車”模式（《修訂草案》第20條）。但礦產(chǎn)資源法及其配套行政法規(guī)應(yīng)進(jìn)一步明確規(guī)定無法實現(xiàn)“探轉(zhuǎn)采直通車”的具體情形，并增設(shè)相應(yīng)的救濟渠道。此外，對于“因公共利益需要等不能轉(zhuǎn)為采礦權(quán)的，應(yīng)當(dāng)為探礦權(quán)人辦理探礦權(quán)保留”（《修訂草案》第27 條），應(yīng)進(jìn)一步細(xì)致化地規(guī)定公共利益的界定條件、程序，探礦權(quán)保留的時間、“探轉(zhuǎn)采”再啟動的條件以及探礦權(quán)人退出的補償?shù)葍?nèi)容。

第二，重置探礦權(quán)出讓收益體系，突出競爭性成本。探礦權(quán)被界定為一種權(quán)利，但這種權(quán)利飽含義務(wù)的內(nèi)容，尤其是巨大的勘查投入，其真實的利益部分在于探礦權(quán)人可以獲得對應(yīng)采礦權(quán)的期待權(quán)。若探礦權(quán)人沒有達(dá)到“探轉(zhuǎn)采”的程度，可謂“對賭”失敗，獨自承擔(dān)所有的經(jīng)濟風(fēng)險。因此，探礦無疑是高投入、高風(fēng)險的礦業(yè)活動。鼓勵勘查是世界各礦業(yè)發(fā)達(dá)國家礦產(chǎn)資源立法的重要價值目標(biāo)。我國當(dāng)前的礦業(yè)權(quán)出讓收益體系正面臨極大的爭議，尤其是財政部、原國土資源部印發(fā)的著名的《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》（財綜〔2017〕35 號，以下簡稱35 號文），可謂一石激起千層浪，并迅速登上礦政管理的“熱搜榜”［12］。其中，探礦權(quán)階段到底應(yīng)不應(yīng)該收取出讓收益成為爭議的焦點?！缎抻啿莅浮返?4 條對于礦業(yè)權(quán)出讓收益制度并未明確回應(yīng)，僅僅作出了原則性的規(guī)定。有信息顯示：自然資源部已經(jīng)會同財政部修訂礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度，修改完善礦業(yè)權(quán)出讓收益征管辦法，優(yōu)化礦業(yè)投資環(huán)境［13］。文章認(rèn)為，鑒于鼓勵找礦的立法目標(biāo)，探礦權(quán)出讓主要收取競爭性成本，不宜按照采礦權(quán)的法理邏輯以及內(nèi)容構(gòu)成收取出讓收益，但最低勘查投入的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)得到嚴(yán)格執(zhí)行。

2.3 確定重要礦產(chǎn)資源名錄

“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)離不開礦產(chǎn)資源作為物質(zhì)基礎(chǔ)。能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與清潔能源發(fā)展，嚴(yán)重依賴鈾、鎳、鈷、鋰、銅、鉑以及稀土等關(guān)鍵礦產(chǎn)的支撐。而關(guān)鍵礦產(chǎn)的安全供應(yīng)成為碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)如期實現(xiàn)的資源保障［14］。關(guān)鍵礦產(chǎn)不僅事關(guān)“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)，更關(guān)系到國家高科技產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。美國、英國、澳大利亞、日本以及歐盟等發(fā)達(dá)經(jīng)濟體陸續(xù)公布了關(guān)鍵礦產(chǎn)名錄以及發(fā)展戰(zhàn)略。具體而言，關(guān)鍵礦產(chǎn)并無統(tǒng)一的定義，各國依據(jù)各自的礦產(chǎn)資源稟賦以及經(jīng)濟發(fā)展特征確定自身的關(guān)鍵礦產(chǎn)名錄。盡管如此，關(guān)鍵礦產(chǎn)在世界范圍內(nèi)仍然具有高度的耦合性［15］。

礦產(chǎn)資源法修訂以及相關(guān)配套制度的跟進(jìn)，需要對標(biāo)國際關(guān)鍵礦產(chǎn)的管理戰(zhàn)略，并形成中國特色的重要礦產(chǎn)資源制度體系。我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法律體系當(dāng)中并無關(guān)鍵礦產(chǎn)名錄，但有重要礦產(chǎn)資源的界定，也有戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的列舉。其中，重要礦產(chǎn)資源是指《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》附錄所列34 個礦種和省級國土資源行政主管部門確定的本行政區(qū)優(yōu)勢礦產(chǎn)、緊缺礦產(chǎn)（《關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》，國土資發(fā)〔2010〕137號）。《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016-2020 年）》則明確了包含24 種礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄。

《修訂草案》延續(xù)并發(fā)展了重要礦產(chǎn)資源特殊管理的理念以及制度?！爸匾V產(chǎn)資源”分別出現(xiàn)在第10條【重要礦產(chǎn)資源】、第11 條【地質(zhì)調(diào)查】、第14 條【壓覆礦產(chǎn)資源】、第15 條【礦產(chǎn)地儲備】、第18 條【鼓勵政策】、第22 條【出讓權(quán)限】、第30 條【礦業(yè)用地用?！俊⒌?4 條【無權(quán)、越界開采】等八個條文當(dāng)中。鑒于《修訂草案》對于重要礦產(chǎn)資源的體系性保障，不宜考慮單獨制定“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)的關(guān)鍵礦產(chǎn)目錄，而是在制定重要礦產(chǎn)資源目錄時充分考慮“雙碳”因素。

“重要礦產(chǎn)資源名錄由國務(wù)院確定”（第10條）的授權(quán)規(guī)定，使得其名錄的確定成為新修訂的礦產(chǎn)資源法運行的“鑰匙”，否則所涉八個條文將束之高閣。因此，應(yīng)充分考慮同步研究并制定礦產(chǎn)資源法的配套行政法規(guī)，明確重要礦產(chǎn)資源目錄，確保修訂的礦產(chǎn)資源法高效實施。

3 “雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)的礦產(chǎn)資源開采制度回應(yīng)

社會經(jīng)濟發(fā)展離不開礦產(chǎn)資源的支撐。礦產(chǎn)資源開采過程中的碳排放無法避免，但是資源利用率的提高，不僅是減碳的重要方式，更是提升礦產(chǎn)資源安全的關(guān)鍵舉措，是從環(huán)境與資源兩個層面助力“雙碳”目標(biāo)的重要路徑。

3.1 綜合利用激勵制度

礦產(chǎn)資源綜合利用是一項貫穿礦業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈的宏大課題。即使僅聚焦到礦產(chǎn)資源開采階段，綜合利用的內(nèi)容也復(fù)雜且多樣。限于篇幅以及主題集中的考慮，文章結(jié)合礦產(chǎn)資源法修訂，僅作如下討論。

“低品位、共伴生、難選冶”的礦產(chǎn)資源一直以來都是綜合利用的重點與難點。礦產(chǎn)資源處于共生或伴生狀態(tài)是其基本特征之一。近年來，我國的礦產(chǎn)資源綜合利用率取得了連年提高的可喜成績。但是礦產(chǎn)資源綜合利用法律法規(guī)的更新、修訂以及完善無法提供配套制度的支持，甚至在一定程度上阻礙了礦產(chǎn)資源綜合利用的發(fā)展［16］。盡管《修訂草案》（第18 條）明確規(guī)定“國家鼓勵開采共伴生、低品位的重要礦產(chǎn)資源”，但不論是制度的創(chuàng)設(shè)，還是規(guī)則的容量均沒有直觀的體現(xiàn)，更像是從“號召”的角度作出規(guī)定。因此，有必要發(fā)掘我國礦產(chǎn)資源“政策驅(qū)動式立法”的功能［17］，通過配套行政法規(guī)以及礦政管理政策對“國家的鼓勵”進(jìn)行體系化的整合與規(guī)定，尤其是激勵性制度的進(jìn)一步增設(shè)。

其一，避免“綜合利用”嬗變?yōu)椤胺欠ú傻V”。關(guān)鍵的政策激勵是明確共伴生礦產(chǎn)資源的認(rèn)定。我國現(xiàn)行采礦權(quán)制度是圍繞礦種展開的，采礦許可證載明主礦種。采礦權(quán)人依照“有證則有權(quán)”的原則，開采證載的礦種。但并不意味著有權(quán)開采劃定礦區(qū)批復(fù)范圍內(nèi)所有的礦產(chǎn)資源。共伴生礦產(chǎn)資源綜合利用的合法性之痛由此而來，這也是共伴生礦產(chǎn)資源判斷的關(guān)鍵所在。就鼓勵綜合利用的制度激勵而言，應(yīng)允許采礦權(quán)人在安全生產(chǎn)與環(huán)境保護的基礎(chǔ)之上，依據(jù)開發(fā)利用方案，開采綜合勘查發(fā)現(xiàn)的所有有利用價值的礦產(chǎn)資源［18］。當(dāng)然，礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的堅定維護以及相關(guān)礦政管理程序的完善需要在規(guī)范層面進(jìn)一步明確。

其二，礦產(chǎn)資源綜合利用財稅支持的制度優(yōu)化。早在2010 年，原國土資源部、財政部聯(lián)合制定《礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用專項資金管理辦法》（以下簡稱《辦法》）安排專項資金支持礦產(chǎn)資源綜合利用?！掇k法》實施以來，為資源的綜合利用提供了有力的資金支持。但是專項資金運行中也呈現(xiàn)出重審批、輕過程、疏監(jiān)管的制度弊端，甚至出現(xiàn)了礦山企業(yè)與自然資源主管部門負(fù)責(zé)人合謀，以非法手段騙取專項資金的案例。足見，專項資金管理的事中、事后監(jiān)管的匹配尤為迫切。

2020 年9 月1 日實施的《資源稅法》（第7 條）規(guī)定“納稅人開采共伴生礦、低品位礦、尾礦”屬于免征或者減征資源稅的情形，“免征或者減征資源稅的具體辦法，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府提出，報同級人民代表大會常務(wù)委員會決定，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案”。云南、西藏等地陸續(xù)制定相應(yīng)的減免規(guī)定，但各省制定配套規(guī)定的工作進(jìn)度并不一致。礦業(yè)權(quán)出讓收益制度在修改中應(yīng)充分重視綜合利用的引導(dǎo)與支持，考慮從出讓收益的角度給予更大的制度激勵。

3.2 科技創(chuàng)新驅(qū)動制度

以科技創(chuàng)新驅(qū)動礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，破解當(dāng)前礦業(yè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“雙碳”目標(biāo)難題的關(guān)鍵，也是加快轉(zhuǎn)變礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方式、提升綜合利用效能的重要抓手。

“資源節(jié)約就是保護環(huán)境，綜合利用就是生態(tài)修復(fù)”充分地闡釋了礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)之間的關(guān)系［19］。前者強調(diào)“節(jié)流”，后者突出“開源”。不論是資源節(jié)約還是綜合利用，均指向了礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的效能，試圖通過開源節(jié)流提升礦產(chǎn)資源的供應(yīng)能力，避免不必要的環(huán)境污染。例如，多礦物分選技術(shù)可以縮減同類礦山的開采數(shù)量，減少礦區(qū)生態(tài)修復(fù)工程。再如，固體廢棄物回填技術(shù)可以降低占用或損毀土地面積的比例，進(jìn)而增加了礦區(qū)綠地面積［19］。但不論是開源抑或節(jié)流，很大程度依賴于礦業(yè)領(lǐng)域科技創(chuàng)新的突破以及應(yīng)用。正因如此，生態(tài)文明建設(shè)以及“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)為礦產(chǎn)資源開發(fā)利用提出科技創(chuàng)新與突破的更高要求。

《礦產(chǎn)資源法》（1986）頒行之初，就充分重視礦業(yè)領(lǐng)域科技創(chuàng)新法治保障，并于第7 條、第8 條分別規(guī)定“礦業(yè)領(lǐng)域科學(xué)技術(shù)及推廣”“科學(xué)技術(shù)研究成績顯著單位和個人的獎勵”。1996年《礦產(chǎn)資源法》修訂，并未對此進(jìn)行調(diào)整，僅調(diào)整了條文的序號。2019 年《修訂草案》（第6 條）延續(xù)了對礦業(yè)領(lǐng)域科技創(chuàng)新的立法關(guān)注，將現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》第8 條、第9 條的內(nèi)容進(jìn)行了融合性規(guī)定。顯然《修訂草案》遵從了《礦產(chǎn)資源法》科技創(chuàng)新法治保障的既有路徑，采取了框架式立法的策略。僅從礦產(chǎn)資源法的層面觀察，礦業(yè)領(lǐng)域科技創(chuàng)新的法律表達(dá)并未發(fā)生根本性的變化，而依托礦產(chǎn)資源法框架性條款的科技創(chuàng)新法律體系是當(dāng)前更是以后長久持續(xù)關(guān)注的要點。礦業(yè)領(lǐng)域科技創(chuàng)新法治環(huán)境的營造以及優(yōu)化是礦產(chǎn)資源法對應(yīng)條款具體化的主要任務(wù)。

4 “雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)的礦區(qū)生態(tài)修復(fù)制度回應(yīng)

4.1 內(nèi)部聯(lián)動：礦區(qū)生態(tài)修復(fù)法律體系的完善

“雙碳”目標(biāo)全面地影響礦產(chǎn)資源勘查、開采、保護以及礦區(qū)生態(tài)修復(fù)等過程，其中礦區(qū)生態(tài)修復(fù)尤為關(guān)鍵?！霸谕七M(jìn)碳達(dá)峰、碳中和的過程中，主要矛盾是碳排放居高不下和碳匯能力不足的矛盾［20］”?！伴L期采礦導(dǎo)致礦區(qū)出現(xiàn)植被損毀、土地破壞和生物多樣性減少等嚴(yán)重生態(tài)問題，使原生態(tài)系統(tǒng)碳匯功能的急劇退化甚至完全喪失［21］?！钡V產(chǎn)資源開發(fā)利用不當(dāng)引起生態(tài)系統(tǒng)功能下降，直接導(dǎo)致碳排放的增加與碳匯能力的下降。礦產(chǎn)資源開發(fā)利用無法避免碳排放的產(chǎn)生，而礦區(qū)生態(tài)修復(fù)正是中和碳排放的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是礦業(yè)領(lǐng)域鞏固和發(fā)展碳匯的主渠道，直接關(guān)乎礦業(yè)領(lǐng)域“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)壓力。

礦區(qū)生態(tài)修復(fù)作為礦產(chǎn)資源開發(fā)利用無法避免的負(fù)外部性的積極應(yīng)對，是我國礦政管理的實踐重點，也是礦產(chǎn)資源法治建設(shè)的重點。此次礦產(chǎn)資源法修訂，梳理了我國礦區(qū)生態(tài)修復(fù)的有益經(jīng)驗，增設(shè)“礦區(qū)生態(tài)修復(fù)”專章，重點從生態(tài)修復(fù)主體和生態(tài)修復(fù)資金來源兩個角度規(guī)定了生態(tài)修復(fù)機制的核心內(nèi)容。但此次礦產(chǎn)資源法修訂采取的節(jié)制修法策略，使得“礦區(qū)生態(tài)修復(fù)”章僅就基本原則進(jìn)行了立法回應(yīng)，條文數(shù)量與制度容量有限導(dǎo)致了礦區(qū)生態(tài)修復(fù)規(guī)則的供給不足。配套行政法規(guī)以及自然資源主管部門的政策需要進(jìn)一步發(fā)揮規(guī)則填補的功能。因此，應(yīng)積極推進(jìn)以“雙碳”目標(biāo)為牽引，以礦產(chǎn)資源法為基礎(chǔ)，配套行政法規(guī)為骨干，自然資源主管部門政策為重點的多元化、多層化的礦區(qū)生態(tài)修復(fù)法律體系建設(shè)與完善。如此意義之上，礦產(chǎn)資源法的修訂僅僅是礦區(qū)生態(tài)修復(fù)制度完善的開始。

4.2 外部聯(lián)動：礦區(qū)生態(tài)修復(fù)法律規(guī)范的銜接

《民法典》侵權(quán)責(zé)任編采用專章方式，以第1229-1235條共七個條文對“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任”規(guī)定進(jìn)行全面升級。其中，第1234 條、1235 條解決了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的法律依據(jù)問題，實現(xiàn)《民法典》規(guī)范與環(huán)境法中公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)規(guī)定的良好銜接［22］?！缎抻啿莅浮罚ǖ?5 條）規(guī)定不履行生態(tài)保護修復(fù)義務(wù)，涉及行政處罰、代為修復(fù)以及生態(tài)損害賠償訴訟，直接涉及到與《民法典》《環(huán)境保護法》等相關(guān)規(guī)范的銜接。

例如，《民法典》第1234、1235條規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害的公益訴訟類型包括生態(tài)環(huán)境修復(fù)訴訟或生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟?！缎抻啿莅浮凡⑽粗苯映姓J(rèn)生態(tài)修復(fù)訴訟的獨立類型。盡管礦產(chǎn)資源法作為特別法以及后法，有權(quán)作出特殊性的規(guī)定，但是否進(jìn)行特殊化處理以及如何處理仍有待進(jìn)一步研究。

再如，《民法典》并未就環(huán)境修復(fù)與懲罰性賠償兩種責(zé)任可否一并適用給出明確的答案。就其司法適用而言，從制度功能、訴訟機制以及企業(yè)負(fù)擔(dān)等層面觀察，認(rèn)為兩種責(zé)任不能并用［23］?！缎抻啿莅浮穭t認(rèn)為二者可以并用，即“……所需費用由違法者承擔(dān)，并可以提起生態(tài)損害賠償訴訟”。如此變通是否符合相關(guān)責(zé)任承擔(dān)的法理以及是否能夠突出其在礦區(qū)生態(tài)修復(fù)的特殊性，也有待論證。

可見，礦產(chǎn)資源法層面的礦區(qū)生態(tài)法律規(guī)范與其他法律規(guī)范互動頻繁，是步調(diào)一致向其他法律看齊，還是強化并保持規(guī)則的特殊性是其外部法律體系整合無法回避的課題。

4.3 特別關(guān)注：環(huán)境法典的制定以及鏈接

學(xué)術(shù)界與實務(wù)界達(dá)成了環(huán)境法典編纂條件成熟與適度法典化的基本共識［24］。全國人大常委會2021 年立法工作計劃“研究啟動環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作”，更是標(biāo)志著環(huán)境法典編纂納入立法機關(guān)的工作清單。對于礦區(qū)生態(tài)修復(fù)而言，環(huán)境法典編纂的立法背景不容忽視。礦區(qū)生態(tài)修復(fù)法律制度具有強烈的環(huán)境法基因。廣義而言，屬于環(huán)境法的范疇。盡管置于礦產(chǎn)資源法之中，但礦區(qū)生態(tài)修復(fù)的規(guī)范屬性定位應(yīng)為環(huán)境特別法。

礦產(chǎn)資源法治實踐當(dāng)中，礦區(qū)生態(tài)修復(fù)是礦產(chǎn)資源法以及礦政管理的“傳統(tǒng)領(lǐng)地”，具體由自然資源主管部門負(fù)責(zé)，而非生態(tài)環(huán)境主管部門。礦區(qū)生態(tài)修復(fù)制度納入礦產(chǎn)資源法而非環(huán)境保護法具有其特定的歷史原因，部門職責(zé)的劃分以及管理權(quán)限等因素則是主要的現(xiàn)實考慮。礦區(qū)生態(tài)修復(fù)制度如何在礦產(chǎn)資源法以及環(huán)境法典中呈現(xiàn)則需認(rèn)真對待。

值得注意的是，中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會形成了由總則、污染控制、自然生態(tài)保護、綠色低碳發(fā)展以及法律責(zé)任構(gòu)成的環(huán)境法典編纂架構(gòu)［25］。其中，對環(huán)境、資源實行以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的一體保護和綜合管理的“自然生態(tài)保護編”構(gòu)想［26］，為礦區(qū)生態(tài)修復(fù)制度的立法安排提供了環(huán)境法典的可能選項。但“環(huán)境法典制度體系的適當(dāng)開放性”并不排斥當(dāng)前生態(tài)修復(fù)置于礦產(chǎn)資源法的立法安排［27］。礦產(chǎn)資源法與環(huán)境法典在礦區(qū)生態(tài)修復(fù)之上可形成環(huán)境法典與單行法的“雙法源”結(jié)構(gòu)。礦產(chǎn)資源法修訂的立法進(jìn)程已經(jīng)實質(zhì)性展開，其進(jìn)度顯然更快，易于完成。因此，可考慮在環(huán)境法典設(shè)置對應(yīng)的銜接條款，將其體系效益統(tǒng)攝至礦區(qū)生態(tài)修復(fù)制度。銜接條款的設(shè)置并非對某一具體規(guī)范條文的機械照搬，而是需要環(huán)境法典與礦產(chǎn)資源法對于礦區(qū)生態(tài)修復(fù)制度設(shè)置銜接條款意愿的雙向推進(jìn)和積極實踐，在遵循生態(tài)環(huán)境“共治”這一立法目標(biāo)的基礎(chǔ)上［28］，提煉具備可操作性的規(guī)范銜接模式，在管理體制、責(zé)任承擔(dān)等立法事實間建立起一致、統(tǒng)一的關(guān)聯(lián)，避免條款銜接的僵硬化處理。具體而言，可分為三個步驟展開：一是銜接前，在理念趨同與法益契合的基礎(chǔ)上，對環(huán)境法典與礦產(chǎn)資源法涉及區(qū)域生態(tài)修復(fù)、礦山環(huán)境保護等相關(guān)立法問題和銜接需求進(jìn)行整理和歸納，明確銜接目標(biāo)和銜接模式；二是銜接階段，對環(huán)境法典中關(guān)于生態(tài)環(huán)境修復(fù)的整體性、基礎(chǔ)性規(guī)范與礦產(chǎn)資源法針對礦區(qū)修復(fù)的具體性、專門性規(guī)范之間進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，注重二者在概念使用、規(guī)制對象、規(guī)范構(gòu)造與制度手段等要素間的銜接，并通過實體權(quán)利義務(wù)的分配與內(nèi)容分層、分權(quán)明確的程序機制實現(xiàn)一般性與特殊性的邏輯自洽；三是銜接后的說明和闡釋，即對銜接條款所銜接的環(huán)境法典的頂層制度設(shè)計與礦產(chǎn)資源法的具體修復(fù)制度作出清晰的體系解釋，根據(jù)不同的事實場景能動地調(diào)整礦產(chǎn)資源法的規(guī)范范圍，從法律規(guī)范辨識到具體實施路徑形成對礦產(chǎn)資源保護與修復(fù)的全方位規(guī)制。

5 結(jié) 語

2021 年是我國礦產(chǎn)能源業(yè)的“雙碳”元年，也是轉(zhuǎn)型升級的重要一年，更是礦政改革和礦法修訂的關(guān)鍵一年?！半p碳”目標(biāo)的實現(xiàn)，對礦產(chǎn)資源法提出了新的要求、新的指向以及新的動能。文章立足立法理念、礦產(chǎn)資源勘查、開采以及礦區(qū)生態(tài)修復(fù)等礦產(chǎn)資源法修訂的基礎(chǔ)問題，討論“雙碳”目標(biāo)的礦產(chǎn)資源法回應(yīng)。而這種回應(yīng)，不僅僅限定于礦產(chǎn)資源法的修訂，而是意指此次重構(gòu)性修訂引發(fā)的整個礦產(chǎn)資源法律體系的建設(shè)及完善。

法律是國之重器，是變革的重要手段。然而，在對“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)的基本路徑選擇中，切勿以“運動式立法”的方式回應(yīng)雙碳目標(biāo)的實現(xiàn)，避免放大甚至扭曲“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)與礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的關(guān)系，從而忽視國家的礦產(chǎn)資源安全保障。因為，一旦從法律的層面定型制度，則其普遍且強大的拘束力將影響深遠(yuǎn)；而一旦立法偏失，將成為國家發(fā)展的阻礙。