百年黨史視域下監(jiān)察與審計關系變遷與啟示

胡智強，王昌鴻

(南京審計大學 法學院，江蘇 南京 211815)

中國歷史上的監(jiān)察與審計兩種監(jiān)督制度長期交錯發(fā)展，是一個值得深入研究的獨特現(xiàn)象。并且，審計絕大多數(shù)時候以不同的方式直接內置于監(jiān)察制度之中，也有少數(shù)時期兩者是分開設置——即便如此，兩者之間也存在密切的關系在秦朝形成的上計制度和考課制度中，審計只是其手段和方法(肖清益等《中國審計史綱要》，中國審計出版社1990年版，第68頁)。漢朝的《監(jiān)察御史九條》《刺史六條》被譽“為百代不易之良法”(顧炎武：《日知錄》卷九《郜刺史》)，其中很多內容既是監(jiān)察，也是審計，監(jiān)察很多時候通過審計實現(xiàn)。上計在三國兩晉仍然存在，南北朝之后，代之以比部審計制度，比部歸屬監(jiān)察，本是個立法、司法性質的機構，至隋朝，也是由于御史機構和監(jiān)察法律完善，才促進了審計法的發(fā)展。唐朝御史臺與比部一樣成為重要的審計力量，初步形成了監(jiān)審合一的體制。宋代得審計院是最早以審計定名的機構，南宋時期，中央審計多由磨勘司、審計院、審計司以及比部等機構負責，其中磨勘司、審計院隸屬于戶部，審計司依舊隸屬于太府寺——實際負責審計監(jiān)督。元、明、清三代均未設立專門的審計機構，大部分審計職能干脆并入御史監(jiān)察機構。在監(jiān)審合一為主的傳統(tǒng)模式下，我國古代審計的范圍較之國外也更為寬泛，不僅包括政府的財政財務收支，還包括賦稅征收、官吏考核和地方治理情況等。今天，我國的審計監(jiān)督與域外不同，包含領導干部經(jīng)濟責任審計，就與此傳統(tǒng)直接有關。?，F(xiàn)代國家審計制度源自于西方，我國建立現(xiàn)代審計制度的努力始于清末，鴉片戰(zhàn)爭以后，清政府為改良國家體制擬定《審計院官制草案》，曾擬設置獨立的審計院，后因辛亥革命爆發(fā)而落空，至北洋政府時期方正式引入中國。清末仿照西方的三權分立理念建立議會監(jiān)察制度，設資政院和各省咨議局，將原有的都察院改革成為具有現(xiàn)代意義的行政監(jiān)察機構，并設立各級檢察廳——專司司法監(jiān)察。清末以議會監(jiān)察、行政監(jiān)察、司法監(jiān)察為主要內容的現(xiàn)代監(jiān)察制度雛形就出現(xiàn)了，盡管并未起到什么實際作用，但依然在新的歷史條件下開啟了監(jiān)審制度之間新的關系形態(tài)?！皩徲媽W本是一個非常年輕的學科或專業(yè)，而作為一個專門的研究領域，大致是近代民國以后的事?！眹裾?925年公布《監(jiān)察院組織法》，成立監(jiān)察院，下設審計科。1928年頒布了《審計院組織法》《審計法》，為了適應五權分治的政治體制，國民政府決定中央設立監(jiān)察院下設審計部。1931年，審計院改為審計部，隸屬監(jiān)察院，后又分別經(jīng)歷了監(jiān)察院與審計院并行、監(jiān)察院之下設審計部等階段。至今，我國臺灣地區(qū)的監(jiān)審關系依然出于緊密結合狀態(tài)我國臺灣地區(qū)憲法第90條規(guī)定：監(jiān)察院為臺灣最高監(jiān)察機關，行使同意、彈劾、糾舉及審計權。第104條規(guī)定：監(jiān)察院設審計長，由“總統(tǒng)”提名，經(jīng)立法院同意任命之。全國最高審計機關——審計部隸屬監(jiān)察院。。

受歷史和文化因素的影響，監(jiān)審關系的往返互動、彼此糾葛的情況也一直貫穿于百年黨史中的監(jiān)審關系，需要予以極大的關注。尤其是新時代《中華人民共和國監(jiān)察法》的出臺更是標志著我國監(jiān)察體制進入一個新的發(fā)展階段，需要在新的歷史條件下對監(jiān)審關系進行重新思考，以推進監(jiān)督體系的整體構建?；仡櫄v史，借鑒黨領導下的百年監(jiān)審關系發(fā)展所積累的豐富經(jīng)驗，無疑有益于現(xiàn)時監(jiān)審關系的良性運行，提高監(jiān)督體系的效能。

一、嘗試與探索：新民主主義時期的監(jiān)審關系

黨在建黨初期十分注重監(jiān)督制度建設，核心是“治黨”，目的是為了應對自身發(fā)展需要和外部革命環(huán)境。1921年蘇聯(lián)確立黨內監(jiān)察體制的影響，直接推動了我黨第一個監(jiān)察機關的誕生。1927年中共五大選舉產(chǎn)生了中國共產(chǎn)黨歷史上第一個黨的監(jiān)察機關——中央監(jiān)察委員會，同時在“中央領導機構中，設立了中央審計委員一職?！睂徲媰H是監(jiān)察委員會總體職能的一部分，并不獨立建制。1928年中共六大將中央監(jiān)察委員會撤銷，改設中央審查委員會，審計又僅作為中央審查委員會的一項職能而存在，內容也簡化為只負責“各級黨部之財政，會計及各機關的工作”。1931年11月，中華蘇維埃共和國成立，監(jiān)察權主要由工農(nóng)檢察部(后改為工農(nóng)檢察委員會)行使。1933年設立的黨內監(jiān)察機關——中央黨務委員會，標志著中華蘇維埃政府的監(jiān)察制度已基本定型，即黨內監(jiān)督和行政監(jiān)察并行的分察模式。

黨領導下的審計制度始建于第二次國內革命戰(zhàn)爭時期，并伴隨蘇維埃政權的鞏固走向體系化。1931年11月7日，中華蘇維埃全國第一次代表大會建立專門的審計機構。1933年9月15日，審計委員會成立，1934年1月22日召開的中華蘇維埃全國第二次代表大會，審計在蘇維埃政府中的地位和權限得以進一步提高和擴大，從財政輔助歷經(jīng)“財審合一”到“財審分離”，審計開始獨立建制和發(fā)展。1934年2月17日通過的《中華蘇維埃共和國中央蘇維埃組織法》明確規(guī)定，“中央審計委員會由中央執(zhí)行委員會領導，與中央人民委員會、中央革命軍事委員會、臨時最高法庭并列”，進一步增強了審計機構的獨立性和權威性。

這一時期部分地區(qū)(如鄂豫皖革命根據(jù)地)雖然處于監(jiān)審合一狀態(tài)，但在職能上是監(jiān)審各司其職。審計主要是經(jīng)濟監(jiān)督，其任務是應對根據(jù)地財政困難，貫徹厲行節(jié)約，防治貪污浪費；監(jiān)察主要是政治和紀律監(jiān)督，任務是防范敵特、監(jiān)督政府、發(fā)動群眾。審計與黨政監(jiān)察相互影響，彼此配合，嚴明紀律，保障生存和發(fā)展。

抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭時期，黨領導下的監(jiān)察與審計工作總體上是前期制度的延續(xù)，但監(jiān)審關系又因各個根據(jù)地和解放區(qū)政治與財政經(jīng)濟條件的不同而有所差異，特殊時代條件的影響更導致監(jiān)審關系出現(xiàn)復雜的互動模式。為了應對全面抗戰(zhàn)下的組織管理，1938年11月，《中共擴大的六屆六中全會關于各級黨委暫行組織機構的決定》，對“黨的監(jiān)察委員會”做出詳細的規(guī)劃，并在七大《中國共產(chǎn)黨黨章》中進一步確認。復雜多變的革命環(huán)境使得大多數(shù)根據(jù)地除了設立黨內監(jiān)察機構之外，并未在各級政權機構實行專門的監(jiān)察委員會和監(jiān)察委員制度，多依靠民主代議機構發(fā)揮作用。

抗戰(zhàn)和解放戰(zhàn)爭時期，緊張的環(huán)境導致審計制度體制變化頻繁《陜甘寧邊區(qū)政府組織條例》(1939)將邊區(qū)政府審計處與財政廳等其他廳處并列，并具有相對獨立的分工，實施財審分離的體制。1939年12月即被撤銷，改為在中央財政經(jīng)濟部設立審計處。1940年10月中央財政經(jīng)濟部撤銷，黨中央機關、軍隊系統(tǒng)、邊區(qū)黨政系統(tǒng)分別內設財政經(jīng)濟處，并下設審計科。1941年9月，三個財經(jīng)處撤銷，審計處重新獨立開展審計事務；1942年7月，邊區(qū)政府審計廳撤銷，邊區(qū)黨政系統(tǒng)的審計事務再次由財政廳下屬有關科室掌理。，但各根據(jù)地(邊區(qū))為了實現(xiàn)必要的經(jīng)濟監(jiān)督，審計工作依然克服困難基本維持運轉。根據(jù)戰(zhàn)爭環(huán)境與根據(jù)地建設的需要，審計機構時而獨立運行，時而財審合一，在“財審分離”與“財審合一”間往返運動。

這一時期的監(jiān)審關系具有戰(zhàn)時色彩，監(jiān)察權的行使多依靠黨內監(jiān)督，審計機構雖或隱或現(xiàn)，但審計職能一直存在。監(jiān)察工作和審計工作的開展都隨著革命需要而不斷調整，監(jiān)察主要關注黨的建設和政權建設，保證黨員的忠誠和信仰堅定，審計則主要關注應對戰(zhàn)爭需要的財政經(jīng)濟建設。

二、存廢與起伏：1949—1978年間監(jiān)審關系的曲折演變

監(jiān)察制度在建國后經(jīng)歷了建立、撤銷和恢復三個曲折的階段。1949年，根據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》的規(guī)定成立人民監(jiān)察委員會，負責“監(jiān)督各級國家機關和各種公務人員是否履行其職責，并糾舉其中之違法失職的機關和人員?！蓖暝O置了紀律檢查委員會，屬于黨內監(jiān)督部門，至此黨內監(jiān)督和行政監(jiān)察雙軌道發(fā)展的格局形成。1954年9月，根據(jù)《中華人民共和國國務院組織法》，人民監(jiān)察委員會改為監(jiān)察部。1955年，紀律檢查委員會被監(jiān)察委員會所取代。1956年八大黨章將監(jiān)察委員會規(guī)定為黨的監(jiān)察機關，但在具體實踐中，因黨政不分的原因行政監(jiān)察的重擔由監(jiān)察委員會承擔。1959年4月，二屆人大撤銷監(jiān)察部，黨的監(jiān)察機關承擔黨內和行政的雙重監(jiān)督責任，出現(xiàn)了以黨紀代管行政監(jiān)察的局面，直到1969年4月中共九大通過的新黨章中取消了關于監(jiān)察機關的條款，監(jiān)察委員會被撤銷，整個監(jiān)察工作消失。

建國初期，我國的審計制度是沿襲革命根據(jù)地、解放區(qū)的做法，在中央和許多地方的財政部門設立審計機構。審計機構主要負責“執(zhí)行年度開支計劃，審計各項支出的合法性、合規(guī)性，并書面通知主計處開出‘支付令‘憑證，巡視檢查違法亂規(guī)的專案事項。”1950年財政部草擬的《中華人民共和國暫行審計條例(草案)》是對《共同綱領》中關于審計的綱領性條文的擴充和落實，也是審計工作規(guī)范化的初步探索。同年頒布的《中央人民政府財政部設置財政檢查機構辦法》對財政檢查機構的組織架構、職責、權限等做出了明確規(guī)定。隨著財政檢查機構的陸續(xù)建立并組建監(jiān)察工作，財政檢查機構涵蓋了部分審計職能，獨立的審計機關相繼被撤銷。這一時期，監(jiān)審制度在職能上曾出現(xiàn)過短暫的交疊和替代，例如1955年頒布的《監(jiān)察部組織簡則》規(guī)定監(jiān)察部任務之一是“檢查國務院各部門、地方各級國家行政機關、國營企業(yè)執(zhí)行國民經(jīng)濟計劃和國家預算中存在的重大問題，并對上述部門、機關、企業(yè)和公私合營企業(yè)、合作社的國家資財?shù)氖罩А⑹褂?、保管、核算情況進行監(jiān)督”。伴隨著計劃經(jīng)濟的逐步推進，1958年財政檢查司也被裁撤，后雖于1962年短暫恢復，但之后又因特定事件財政檢查機關大量被撤并，審計監(jiān)督工作就此幾乎停滯。

這一時期，監(jiān)審關系的重點是“治黨”和“治國”并重，由于獲得政權后黨的建設、國家建設都需要積累經(jīng)驗以及受思想和政治等多方因素的影響，法治建設慘遭停滯，監(jiān)審關系的制度建設歷經(jīng)存廢與起伏是歷史的縮影。其間，監(jiān)察制度前后經(jīng)歷了三個階段，即創(chuàng)建階段、并存階段、單行階段，后期因文革遭到破壞。審計制度同樣在探索中經(jīng)歷了起伏，早在《共同綱領》中就被提及，但僅在1952年以前有所獨立發(fā)展，其后廢置，僅依靠財政檢查發(fā)揮作用。此外，對黨和國家監(jiān)督體系不同子系統(tǒng)之間究竟如何設置并處理其間關系的思考，對監(jiān)審關系與黨的領導、計劃經(jīng)濟體制之間關系的探索，都為以后的歷史留下了許多值得汲取的寶貴經(jīng)驗。

三、定型與充實：改革開放與市場經(jīng)濟條件下的監(jiān)審關系

1977年8月，黨的十一大決定恢復重建中央紀律檢查委員會，并在黨章中予以明確。十一屆三中全會恢復中紀委，1982年十二大通過新黨章，增設“黨的紀律檢查機關”，確立了雙重領導體制，為監(jiān)察體制的全面恢復奠定了基礎。依據(jù)1982年憲法，我國于1986年12月通過《關于提請設立中華人民共和國監(jiān)察部的議案》，決定在國務院體系內重建監(jiān)察機關。1987年7月，監(jiān)察部正式成立，普遍建立各級行政監(jiān)察機構，標志著以黨紀代替監(jiān)察局面的結束，監(jiān)察制度全面恢復。但實踐中發(fā)現(xiàn)，黨政監(jiān)察并行存在機構冗余、工作重復等一系列弊端，對此，1993年2月，黨中央決定中央紀委與監(jiān)察部實行合署辦公，按照“一套機構，兩塊牌子，兩項職能”的框架建制。黨紀與監(jiān)察結合“恢復了1952年的制度，一直延續(xù)至今”?！吨腥A人民共和國行政監(jiān)察條例》《中華人民共和國行政監(jiān)察法》《中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例(試行)》等相繼頒布實施，為監(jiān)察工作提供了基本法律框架，標志著具有中國特色的監(jiān)察制度初步形成。

1980年根據(jù)《關于財政監(jiān)察工作的幾項規(guī)定的通知》，財政監(jiān)察機關開始設立。但由于財政監(jiān)察機關內設于財政部門，并不符合審計監(jiān)督必須具有獨立性的國際慣例，也不能充分發(fā)揮審計的監(jiān)督職能，因此財政部于1981年草擬了《關于建立全國審計機構的初步建議》，提出建立一套獨立的審計機構的設想。1982年的新憲法予以肯定，成為審計事業(yè)發(fā)展的里程碑。隨后，1983年審計署正式成立，審計管理框架雛形初現(xiàn)。《中華人民共和國審計條例》《中華人民共和國審計法》《審計法實施條例》以及各地審計立法的完善，意味著具有中國特色的審計制度也初步形成。審計結果公告制度隨著《審計法》的頒布逐漸受到重視，2002年頒布的《審計署審計結果公告試行辦法》提供了直接的法律依據(jù)。2003年，審計署遵循國際通行做法推出審計結果公開制度，“審計風暴”所取得的廣泛社會效應，推動了審計影響力的提升，使人們充分體會到了審計監(jiān)督的治理價值。

這一時期隨著改革開放的推進，我國的政治文化和經(jīng)濟制度建設迅速正?；l(fā)展。1993年市場經(jīng)濟寫入憲法，1999年“依法治國，建設社會主義法治國家”被正式寫入憲法。這一系列新的歷史變化，為監(jiān)審關系進入一個新的歷史階段提供了堅實的政治、經(jīng)濟和法律保障。這一階段的監(jiān)審關系總體上表現(xiàn)為各自定型，在分離互動的模式中發(fā)展和充實。按照市場經(jīng)濟條件下政治體制的要求，監(jiān)審各有歸屬。監(jiān)察機關具有黨政合一的性質，審計機構內設于行政體系，更側重于憲法規(guī)定的“財政收支和財務收支”為核心的經(jīng)濟監(jiān)督。但兩者之間也存在職責和功能上的融合與支持，互相可提請對方協(xié)助。尤其需要注意的是：該歷史階段創(chuàng)新的經(jīng)濟責任審計在本質上是干部管理制度，體現(xiàn)了監(jiān)察特色。經(jīng)濟責任審計是我國監(jiān)審關系互動和交錯更為深刻的一個地帶，不僅反映了我國歷史上監(jiān)審關系的傳統(tǒng)，也體現(xiàn)了黨統(tǒng)一領導監(jiān)督制度體系的特色。

四、轉型與創(chuàng)新：新時代監(jiān)審關系的全面提升

黨的十八大以后，黨中央要求全面從嚴治黨，高度重視監(jiān)察體制改革。2016年1月，在十八屆中央紀委六次全會上習近平總書記強調，“要健全國家監(jiān)察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監(jiān)察體系?！边@是總書記對國家監(jiān)察組織體系提出的綱領性要求。同年11月，國家監(jiān)察體制改革試點工作開展正式啟動，2017年10月十九大提出深入推進國家監(jiān)察體制改革的目標。2018年2月，憲法修正案明確規(guī)定“各級監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機關”，組建中央及地方各級監(jiān)察委員會，并將原監(jiān)察部并入。2018年3月印發(fā)的《深化黨和國家機構改革方案》中明確國家監(jiān)察委員會同中央紀律檢查委員會合署辦公，《中華人民共和國監(jiān)察法》的頒布標志著我國監(jiān)察制度完成轉型，具有中國特色的現(xiàn)代化監(jiān)察制度正式形成。

2014年10月，《國務院關于加強審計工作的意見》中明確提出審計全覆蓋的監(jiān)督目標并強調要“持續(xù)組織對國家重大政策措施和宏觀調控部署落實情況的跟蹤審計”。2017年7月頒布的《領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定(試行)》是對審計職能的又一擴展。2017年10月，十九大明確提出要改革審計管理體制。2018年3月，從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度出發(fā)，組建中央審計委員會。新時代關于審計監(jiān)督制度一系列頂層設計加強了黨對審計工作的統(tǒng)一領導，審計監(jiān)督制度出現(xiàn)了許多創(chuàng)新。起步于2016年的審計法修法工作也步入快車道，國務院常務會議于2021年5月正式通過《中華人民共和國審計法(修正草案)》，為我國審計制度發(fā)展提供了法治依據(jù)。

這一時期的監(jiān)審關系是在中國特色社會主義進入新時代，全面加強黨的領導，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化和全面依法治國背景下展開的。在這一階段，監(jiān)審關系出現(xiàn)三個特點：第一，在堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系的系統(tǒng)工程中統(tǒng)籌布局監(jiān)審關系。第二，監(jiān)審制度法律地位的分離與全面提升。中央審計委員會的成立提升了審計監(jiān)督的政治地位，在機構設置上審計制度的法律地位依然從屬于行政權。監(jiān)察權的屬性發(fā)生了根本性變化，監(jiān)察權成為與行政權并列的權力，在機構設置上其法律地位和獨立性超過審計權，監(jiān)察機關和審計機關從同一體系(行政權)下的兩種監(jiān)督部門，變更為行政權的子系統(tǒng)與平行系統(tǒng)(監(jiān)察權)之間的關系。第三，監(jiān)督范圍皆有所擴張。監(jiān)察機關“對所有行使公權力的公職人員”進行監(jiān)督。審計機關監(jiān)督則圍繞公共資源開展綜合性經(jīng)濟監(jiān)督，兩者基于各自的監(jiān)督與治理目標進行分工與協(xié)作。

五、百年監(jiān)審關系變遷的現(xiàn)實啟示

回顧百年歷程，黨對監(jiān)審關系的制度安排從理論到實踐經(jīng)歷了探索、起伏、定型與轉型創(chuàng)新的發(fā)展歷程。由于篇幅所限，本文只能進行概覽式描繪，但不難看出，黨領導下的百年監(jiān)審關系史既繼承了我國傳統(tǒng)文化的優(yōu)秀因素，又體現(xiàn)了中國革命和建設的自身特點。梳理其歷史發(fā)展脈絡，總結其歷史經(jīng)驗，對于新時代推進反腐倡廉工作，探索中國特色行政監(jiān)察制度，具有重要的現(xiàn)實啟示。

(一)黨的領導是監(jiān)審關系根本的政治基礎

我國歷史上的監(jiān)審關系一直服務于統(tǒng)一的中央集權，并依據(jù)時代發(fā)展需要不斷調整。百年黨史中的監(jiān)審關系在不同的歷史時期有不同的表現(xiàn)形式，但監(jiān)審關系一直受黨的領導并始終堅持服務于黨和國家事業(yè)大局是一條基本的經(jīng)驗。其深刻的法理基礎在于“黨政監(jiān)察”是自近代產(chǎn)生政黨制度以來出現(xiàn)的一個新課題，共產(chǎn)黨執(zhí)政前對于政黨與監(jiān)審關系的探索主要是南京國民政府時期的監(jiān)審關系模式，其監(jiān)審關系最重要的特點是“五權分立”思想和黨政分察體制在黨政兩個系統(tǒng)中設置兩個相對獨立的監(jiān)察機構，審計隸屬于監(jiān)察。一個監(jiān)察機構設立于國民黨內，受國民黨全國代表大會領導，專司國民黨黨員的違法行為監(jiān)察；另一個監(jiān)察機關屬于國民政府,對國民政府所屬的公務人員行使監(jiān)察權。孫中山在近代歷史上一個鮮明的特征是開辟了“以黨治國”理論和道路，“黨政分察是孫中山以黨治國理論在其監(jiān)察思想上的體現(xiàn)”。。這套體制實踐證明并不成功，需要新的答案?？v觀世界，權力監(jiān)督一般具有兩種模式：權力制約權力和社會制約權力，我國的政治文化決定了新中國成立后我國必然形成權力制約權力的模式。一方面是公權力自身的不斷分化、組合、裂變，另一方面是群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督等社會制約權力的途徑，均被消解、吸收、引導或整合進入了公權力制約權力的體系。這就決定了必須在黨的統(tǒng)一領導下，不斷地依據(jù)現(xiàn)實需要，調整和完善監(jiān)審關系。

(二)不斷加強法治是監(jiān)審關系發(fā)展的關鍵

構建科學、有效的監(jiān)審關系一個重要的經(jīng)驗就是，始終堅持監(jiān)審關系的法治化。無論是在困難的革命時期，還是在新中國成立后曲折動蕩的時期，監(jiān)審關系的每一步變化都證明：堅持靠法治推動才能保證監(jiān)審關系的合法性、權威性，實現(xiàn)監(jiān)審關系的依法運行。新時代實施的全面依法治國戰(zhàn)略，無論是監(jiān)察法治還是審計法治，都不是一個孤立、封閉的過程，應當納入到中國特色社會主義法治體系中協(xié)調運行。新時代關于監(jiān)審關系的一個前所未有的舉措就是將審計監(jiān)督制度和監(jiān)察制度視為黨和國家監(jiān)督體系的八大制度支柱之一，“以黨內監(jiān)督為主導，推動各類監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調”。

2015年12月，《關于實行審計全覆蓋的實施意見》提出審計全覆蓋目標，要求“更好地發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的作用，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化做出更大貢獻。”2018年3月，《中華人民共和國監(jiān)察法》也提出了監(jiān)察全覆蓋的目標。這樣，兩種重要的監(jiān)督制度都要求實現(xiàn)“全覆蓋”監(jiān)督目標，并在職務違法、職務犯罪和反腐敗工作等方面存在重合。這就必須前所未有地站在依法治國和國家治理體系的戰(zhàn)略高度統(tǒng)一構建、合理分工、相互監(jiān)督。監(jiān)察法第七章在規(guī)定對監(jiān)察機關和監(jiān)察人員的監(jiān)督時，僅僅提及人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督和監(jiān)察機關的自我層級監(jiān)督，沒有提及審計監(jiān)督是一個缺憾。實際上監(jiān)察機關必然在兩個途徑接受審計監(jiān)督，其一是審計對監(jiān)察機關的綜合性經(jīng)濟監(jiān)督；其二是對監(jiān)察系統(tǒng)領導干部的經(jīng)濟責任審計。今后的監(jiān)察立法應當對監(jiān)察機關接受審計監(jiān)督進行明確規(guī)定。

(三)科學的分工和協(xié)同是監(jiān)審關系效能最大化的保障

結構功能主義法學認為，一個社會制度體系的不同組成部分，各有其自身的功能，并整合于社會系統(tǒng)的整體目標。作為子系統(tǒng)的每一個具體的制度必須具有社會的共享價值觀，最終促進系統(tǒng)的整體功能，共享價值觀將社會“粘”在了一起，否則，社會穩(wěn)定將走向崩潰。結構功能主義理論有助于我們分析黨和國家監(jiān)督體系背景下的監(jiān)審關系。在各個歷史時期的監(jiān)審關系，一方面總體上服從于黨和國家的奮斗目標，并適應戰(zhàn)爭與建設的具體環(huán)境需要。另一方面，兩種制度總體上存在分合關系，細微之處又在組織、依據(jù)、對象、職能、結果、過程等諸多方面都存在復雜的交錯關系。

我國監(jiān)察與審計是整個監(jiān)督體系中的子系統(tǒng)，調整的領域各不相同?！爸袊糯O(jiān)察制度萌芽于夏商周時期，確立于秦漢時期，完備于隋唐宋時期，加強于明清時期。在其發(fā)展過程中，形成了一系列頗具中國特色的機構、職能和監(jiān)察法規(guī)，切實起到了在國家機器運行中的制衡作用?！睂徲媱t圍繞吏治而展開，并總體上從屬于監(jiān)察制度。中國歷史上的監(jiān)審關系基本上是以監(jiān)察為主的互動史，大多數(shù)時候是監(jiān)察吸收和整合審計，以維護“統(tǒng)治”“吏治”為目的。近現(xiàn)代社會，由于生產(chǎn)關系和上層建筑領域高度分工，權力監(jiān)督和治理體系高度細分，監(jiān)審合一的模式已不多見。新時代，堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系的總體目標，必然需要監(jiān)審關系在黨的統(tǒng)一領導之下良性耦合，以求治理效能最大化。

縱觀黨領導下的百年監(jiān)審關系歷史，不難發(fā)現(xiàn)監(jiān)審合一較少，而分離互動的時間較多。此間原因并非客觀環(huán)境的艱難曲折，而是治理領域的客觀變化導致監(jiān)審之間出現(xiàn)質的區(qū)別。黨史上監(jiān)審關系總的規(guī)律是行政監(jiān)察制度與黨的紀律檢查制度之間不斷分離和結合，審計則與財政始終存在交織與分合。黨史上的監(jiān)察機構很多時候是黨的機構，專事黨紀監(jiān)督。新的監(jiān)察法事實上吸收了優(yōu)秀的文化基因，立足于更宏觀的政治目標，著眼于政治和紀律，構建了以監(jiān)察為中心的反腐機制。同時，現(xiàn)實的審計監(jiān)督是以依法治國家為目標的綜合性經(jīng)濟監(jiān)督，并依托專門的經(jīng)濟責任審計和經(jīng)濟監(jiān)督的二元化結構加強了與監(jiān)察在反腐問題上的協(xié)作。

監(jiān)察與審計在地位、主體、對象和手段上存在差別。在我國國家機構體系中，監(jiān)察委員會的地位高于審計機關。監(jiān)察制度的對象是所有行使公權力的公職人員，著重調查職務違法和職務犯罪。審計的監(jiān)督重點是公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源，盡管當代國家審計已經(jīng)是國家治理的組成部分，審計監(jiān)督的范圍已經(jīng)擴大到國家治理的各個領域，包括黨中央重大決策跟蹤審計等，但都圍繞綜合性經(jīng)濟監(jiān)督而展開。在立法上，我國審計法對審計監(jiān)督職責的安排從來就是一個圍繞預算和公共資源監(jiān)督而逐次遞進的自治的完整體系。因此，審計無疑主要是著眼于經(jīng)濟社會治理，反腐倡廉是其首位功能的深化和拓展。在此基礎上，必須建立健全審計與紀檢監(jiān)察、公安、檢察以及其他有關主管單位的工作協(xié)調機制。“在執(zhí)行任務時，既要注意不要與其他監(jiān)督機關相重復和相抵觸，又要相互協(xié)作，密切配合”。監(jiān)審協(xié)同治理程度越高，審計效率越高；主管部門與審計機關協(xié)同治理程度越高，審計效率越高。