政府審計(jì)如何影響區(qū)域創(chuàng)新能力?
——基于2003—2018年省級(jí)面板數(shù)據(jù)的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)

陳 駿，單美賢

(南京審計(jì)大學(xué) 政府審計(jì)學(xué)院，江蘇 南京 211815)

一、引言

區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展離不開良好的治理環(huán)境，完善的政策體系、健全的行政體制和有力的監(jiān)督機(jī)制是創(chuàng)新活動(dòng)的基礎(chǔ)條件和重要保障。近年來，我國強(qiáng)力推行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康高質(zhì)量發(fā)展，有效的監(jiān)督機(jī)制通過倒逼相關(guān)職能部門履職盡責(zé)，充分發(fā)揮了政策的導(dǎo)向作用，營造了激勵(lì)創(chuàng)新的治理環(huán)境。然而，不合理的監(jiān)督機(jī)制也會(huì)打擊創(chuàng)新主體的積極性，各層級(jí)各類型的重復(fù)監(jiān)督與交叉監(jiān)督以及監(jiān)督依據(jù)的制度辦法脫離創(chuàng)新實(shí)踐都會(huì)給創(chuàng)新主體帶來繁重的負(fù)擔(dān)，對(duì)區(qū)域創(chuàng)新的動(dòng)力和活力產(chǎn)生負(fù)面影響，不利于形成激勵(lì)創(chuàng)新的治理環(huán)境。

作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，政府審計(jì)監(jiān)督已不僅局限于預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政收支審計(jì)等財(cái)務(wù)領(lǐng)域，更關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的熱點(diǎn)問題，防范經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)良好運(yùn)行。近年來，審計(jì)機(jī)關(guān)已圍繞優(yōu)化創(chuàng)新資源配置、營造創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境開展了豐富的審計(jì)實(shí)踐。2016年審計(jì)署發(fā)布的《關(guān)于審計(jì)工作更好地服務(wù)于創(chuàng)新型國家和世界科技強(qiáng)國建設(shè)的意見》明確提出，審計(jì)人員在審計(jì)工作中要認(rèn)識(shí)到科技創(chuàng)新的重要性，更好地服務(wù)于創(chuàng)新型國家建設(shè)和創(chuàng)新政策落實(shí)的審計(jì)目標(biāo)。圍繞科技創(chuàng)新，審計(jì)機(jī)關(guān)開展了關(guān)于科技創(chuàng)新政策和資金的專項(xiàng)審計(jì)，同時(shí)也在政策跟蹤審計(jì)、財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等項(xiàng)目中增加了科技創(chuàng)新政策、項(xiàng)目與資金等相關(guān)審計(jì)內(nèi)容。通過科技創(chuàng)新審計(jì)，審計(jì)機(jī)關(guān)揭示了科技創(chuàng)新政策執(zhí)行以及資金分配與使用中存在的問題，約束了科技創(chuàng)新中的不合規(guī)行為，提出了完善區(qū)域創(chuàng)新體制機(jī)制的措施等。

目前，關(guān)于區(qū)域創(chuàng)新能力影響因素的文獻(xiàn)主要圍繞創(chuàng)新資源投入、創(chuàng)新主體協(xié)同、政府支持以及信息化水平等方面展開了相關(guān)研究，而從監(jiān)督機(jī)制的視角探討其對(duì)區(qū)域創(chuàng)新能力影響的文獻(xiàn)還較為鮮見。監(jiān)督機(jī)制雖然不是作用于創(chuàng)新產(chǎn)出的直接因素，但可以通過影響資源配置、政策傾向、制度環(huán)境等因素間接影響區(qū)域創(chuàng)新能力和創(chuàng)新效果。目前，關(guān)于審計(jì)監(jiān)督對(duì)創(chuàng)新的影響研究也僅局限于微觀層面的國有企業(yè)，而忽視了政府審計(jì)監(jiān)督主要作用于政府治理、政策環(huán)境等宏觀層面的事實(shí)，同時(shí)尚未有研究闡明監(jiān)督機(jī)制影響創(chuàng)新能力的作用機(jī)理和傳導(dǎo)機(jī)制。

為此，本文擬基于2003—2018年省級(jí)面板數(shù)據(jù)，以《中國區(qū)域創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)報(bào)告》中披露的省級(jí)區(qū)域創(chuàng)新綜合得分作為區(qū)域創(chuàng)新能力的代理變量，運(yùn)用主成分分析法構(gòu)建政府審計(jì)效能指數(shù)，從監(jiān)督視角考察政府審計(jì)對(duì)區(qū)域創(chuàng)新能力的影響。本文可能的研究貢獻(xiàn)在于：(1)基于監(jiān)督機(jī)制的視角，研究政府審計(jì)對(duì)區(qū)域創(chuàng)新能力的影響，拓寬了區(qū)域創(chuàng)新能力的研究領(lǐng)域，有助于更全面地理解區(qū)域創(chuàng)新能力的影響因素。(2)與以往聚焦于微觀企業(yè)層面的研究不同，本文從區(qū)域?qū)用鏋檎畬徲?jì)促進(jìn)創(chuàng)新能力提供了證據(jù)支撐，有助于準(zhǔn)確理解政府審計(jì)如何影響區(qū)域創(chuàng)新能力。(3)為理解審計(jì)監(jiān)督影響區(qū)域創(chuàng)新能力的內(nèi)在機(jī)理提供了增量的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，有助于更好地理解政府審計(jì)如何通過營造激勵(lì)創(chuàng)新的治理環(huán)境、改善行政效率和優(yōu)化資源配置進(jìn)而影響區(qū)域創(chuàng)新能力的作用路徑。

二、文獻(xiàn)綜述

為了更加清晰地分析政府審計(jì)對(duì)區(qū)域創(chuàng)新的影響，本文從區(qū)域創(chuàng)新能力的影響因素、政府審計(jì)對(duì)創(chuàng)新的治理效能兩個(gè)方面對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理。

(一)區(qū)域創(chuàng)新能力的影響因素

1.創(chuàng)新資源投入。創(chuàng)新資源即創(chuàng)新要素，主要包括科研資金投入和人力資本投入?，F(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)，科研經(jīng)費(fèi)、人力投入對(duì)區(qū)域技術(shù)創(chuàng)新績效具有明顯的促進(jìn)作用。岳鵠和康繼軍研究了區(qū)域創(chuàng)新能力及其制約因素，發(fā)現(xiàn)研發(fā)人員數(shù)量和研發(fā)費(fèi)用對(duì)區(qū)域創(chuàng)新能力均具有顯著的正向影響。過凌燕和劉和東分析了研發(fā)投入的產(chǎn)出效應(yīng)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)期研發(fā)經(jīng)費(fèi)、上一期研發(fā)人員投入均能有效提升我國企業(yè)的自主創(chuàng)新能力。蘇屹等研究發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)新人力資本投入對(duì)專利授權(quán)量及新產(chǎn)品銷售收入具有正向推動(dòng)作用。

2.創(chuàng)新主體協(xié)同。區(qū)域創(chuàng)新體系依賴于三大主體(高校、科研機(jī)構(gòu)、產(chǎn)業(yè))的協(xié)同合作，要求集研究、開發(fā)、生產(chǎn)于一體。高月姣和吳和成研究發(fā)現(xiàn)，高校、科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)的創(chuàng)新活動(dòng)對(duì)區(qū)域創(chuàng)新效率的提升都有著顯著的促進(jìn)作用，但不同主體在創(chuàng)新生產(chǎn)不同時(shí)期的影響存在顯著差異。Welsh等、Li和Tan研究發(fā)現(xiàn)，企業(yè)尤其是初創(chuàng)企業(yè)會(huì)積極利用外部技術(shù)，并尋求與高?；蚩蒲袡C(jī)構(gòu)開展產(chǎn)學(xué)研合作，彌補(bǔ)其內(nèi)部資源的短缺，從而改善企業(yè)的創(chuàng)新績效。Hohberger等認(rèn)為，企業(yè)和高校的戰(zhàn)略合作對(duì)新產(chǎn)品及專利產(chǎn)出具有促進(jìn)作用，采用產(chǎn)學(xué)研合作方式的創(chuàng)新具有不可比擬的優(yōu)勢。

3.政府支持。政府支持主要是指創(chuàng)新主體所在區(qū)域政府為其技術(shù)創(chuàng)新提供的一系列支持，如財(cái)政激勵(lì)、金融支持、稅收補(bǔ)貼優(yōu)惠和非財(cái)政支持政策等。殷俊杰等基于政府科技財(cái)政支出視角考察了政府支持度與區(qū)域創(chuàng)新績效之間的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)在影響創(chuàng)新績效的眾多環(huán)境因素中，政府支持度的貢獻(xiàn)最為突出，有利的產(chǎn)業(yè)政策能夠有效提升企業(yè)創(chuàng)新績效。劉友金等在探究產(chǎn)學(xué)研協(xié)同對(duì)區(qū)域創(chuàng)新績效的影響時(shí)發(fā)現(xiàn)，政府支持在推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同和區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展中起到了至關(guān)重要的作用。劉永松等研究發(fā)現(xiàn)，區(qū)域制度環(huán)境在技術(shù)獲取與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的關(guān)系中發(fā)揮了正向調(diào)節(jié)作用。Waegenaere等、Finley等、劉放等則主要從稅收制度角度考察了政府支持對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的影響，發(fā)現(xiàn)稅收優(yōu)惠整體上有助于激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新投入，并且地區(qū)市場化程度越高，稅收激勵(lì)效果越顯著。

4.信息技術(shù)水平。隨著信息技術(shù)在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)中的作用日益增強(qiáng)，有關(guān)信息化水平與區(qū)域創(chuàng)新能力的研究逐漸成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)。Kafouros研究發(fā)現(xiàn)，互聯(lián)網(wǎng)提升了企業(yè)的研發(fā)效率；Varian、Cui等、Fores和Camison均認(rèn)為信息技術(shù)對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)具有積極影響；Paunova和Rollob對(duì)2006—2011年117個(gè)發(fā)展中國家和新興國家的50013家企業(yè)的數(shù)據(jù)進(jìn)行檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，互聯(lián)網(wǎng)對(duì)企業(yè)生產(chǎn)率和創(chuàng)新績效具有知識(shí)溢出效應(yīng)；韓先鋒等基于中國大陸2006—2017年的省級(jí)面板數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，互聯(lián)網(wǎng)顯著促進(jìn)了區(qū)域創(chuàng)新效率的提升；凌華等研究發(fā)現(xiàn)，互聯(lián)網(wǎng)可以通過推動(dòng)創(chuàng)新資本和創(chuàng)新人員的區(qū)際流動(dòng)而間接影響區(qū)域創(chuàng)新能力。

綜上，影響區(qū)域創(chuàng)新能力的因素甚多，但基于監(jiān)督視角的文獻(xiàn)卻較為鮮見。因此，本文結(jié)合中國審計(jì)實(shí)踐的發(fā)展，從監(jiān)督視角研究區(qū)域創(chuàng)新的影響因素不僅具有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值，也具有一定的理論意義。

(二)政府審計(jì)對(duì)創(chuàng)新的治理效能

審計(jì)監(jiān)督是國家治理體系中的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度安排，是提升國家治理能力的重要力量。關(guān)于政府審計(jì)治理效能的研究主要集中在宏觀與微觀兩個(gè)層面，宏觀層面主要體現(xiàn)在維護(hù)財(cái)政安全、監(jiān)督社會(huì)資源合理配置、促進(jìn)國家重大政策落實(shí)、治理貪污腐敗等方面，微觀層面主要體現(xiàn)在提高國有企業(yè)會(huì)計(jì)信息披露質(zhì)量和投資效率、抑制高管腐敗和企業(yè)政治關(guān)聯(lián)以及實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)資產(chǎn)保值增值等方面。

關(guān)于政府審計(jì)對(duì)創(chuàng)新治理效能的研究目前主要集中在微觀層面。褚劍等研究發(fā)現(xiàn)，政府審計(jì)實(shí)施后，企業(yè)的創(chuàng)新投入和產(chǎn)出均有了顯著提升。胡志穎和余麗研究發(fā)現(xiàn)，政府審計(jì)顯著增加了央企的創(chuàng)新投入，且在高管超額消費(fèi)較高即隱形腐敗程度高的企業(yè)中這一促進(jìn)作用更加顯著。潘孝珍和燕洪國研究發(fā)現(xiàn)，政府審計(jì)在稅收優(yōu)惠推動(dòng)企業(yè)科技創(chuàng)新的發(fā)展中發(fā)揮了正向調(diào)節(jié)作用。鄭偉宏和涂國前研究發(fā)現(xiàn)，政策執(zhí)行效果審計(jì)通過優(yōu)化政府補(bǔ)助和稅收優(yōu)惠等資源的分配、推動(dòng)創(chuàng)新政策落實(shí)，有效提升了被審計(jì)企業(yè)的創(chuàng)新投入和創(chuàng)新產(chǎn)出。吳秋生和王婉婷研究發(fā)現(xiàn)，政府審計(jì)通過抑制企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策落實(shí)中的亂象，保障了企業(yè)的創(chuàng)新產(chǎn)出。

上述文獻(xiàn)為政府審計(jì)促進(jìn)微觀層面的國有企業(yè)創(chuàng)新提供了經(jīng)驗(yàn)證據(jù)支撐，然而，政府審計(jì)在促進(jìn)創(chuàng)新過程中，不僅會(huì)對(duì)國有企業(yè)產(chǎn)生直接的治理效應(yīng)，還會(huì)通過監(jiān)督推動(dòng)地區(qū)層面的創(chuàng)新政策執(zhí)行、優(yōu)化創(chuàng)新資源配置、揭露創(chuàng)新政策執(zhí)行中的違規(guī)與尋租行為，同時(shí)還會(huì)對(duì)創(chuàng)新主體的未來潛在風(fēng)險(xiǎn)行為產(chǎn)生約束和威懾作用?；诖?，本文聚焦地區(qū)層面研究政府審計(jì)是否以及如何影響區(qū)域創(chuàng)新能力。

三、理論分析與假說提出

習(xí)近平總書記指出，審計(jì)就像體檢，不僅“查已病”，更是為了“治已病、防未病”。劉家義也形象地提出了審計(jì)的“免疫系統(tǒng)論”，認(rèn)為審計(jì)具有揭示、抵御和預(yù)防的功能。在上述觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，本文從理論上界定政府審計(jì)的三大治理功能：信息傳遞功能、行為威懾功能和制度糾偏功能；從實(shí)踐上探討政府審計(jì)影響區(qū)域創(chuàng)新能力的兩種邏輯效應(yīng)：一種是促進(jìn)效應(yīng)，與創(chuàng)新活動(dòng)相匹配的審計(jì)監(jiān)督有助于改善創(chuàng)新環(huán)境，提升創(chuàng)新能力；另一種是抑制效應(yīng)，缺乏科學(xué)性、靈活性的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制會(huì)抑制創(chuàng)新主體活力，降低創(chuàng)新能力。

(一)政府審計(jì)治理功能

政府審計(jì)的信息傳遞功能是政府審計(jì)最本質(zhì)的功能，是指審計(jì)人員通過檢查監(jiān)督政府貫徹執(zhí)行財(cái)政政策和相關(guān)法律法規(guī)的情況，反映財(cái)政資金的真實(shí)使用情況和發(fā)現(xiàn)財(cái)政活動(dòng)中存在的問題。在科技創(chuàng)新領(lǐng)域，政府審計(jì)通過揭示有關(guān)部門執(zhí)行國家科技創(chuàng)新政策情況、創(chuàng)新資金的分配與使用效益情況，向政府審計(jì)信息的使用者(包括上級(jí)政府、人大代表以及社會(huì)公眾)傳遞出政府在創(chuàng)新治理體系建設(shè)中存在的不足。

政府審計(jì)的行為威懾功能是以信息傳遞功能為前提，通過對(duì)審計(jì)已發(fā)現(xiàn)問題的行為人和組織進(jìn)行問責(zé)與處罰，對(duì)相關(guān)行為主體和未來的風(fēng)險(xiǎn)行為產(chǎn)生威懾作用，以遏制未來同類行為的再次出現(xiàn)。近年來，對(duì)科研資金使用領(lǐng)域的審計(jì)發(fā)現(xiàn)了一系列問題，如科研人員利用關(guān)聯(lián)公司轉(zhuǎn)移挪用甚至貪污科研經(jīng)費(fèi)；利用科研經(jīng)費(fèi)多頭管理的缺陷，多頭申報(bào)、重復(fù)申報(bào)科研課題，科研成果相互沖抵，多報(bào)甚至騙取科研經(jīng)費(fèi)等。

政府審計(jì)的制度糾偏功能是在信息傳遞功能的基礎(chǔ)上，由審計(jì)人員對(duì)審計(jì)結(jié)果中反映的典型性、普遍性、傾向性問題，從體制機(jī)制上提出整改意見和建議，從而完善制度規(guī)定和堵塞制度漏洞。政府審計(jì)能夠通過揭示影響科技創(chuàng)新的體制機(jī)制問題，有針對(duì)性地查找原因、堵住制度漏洞，并預(yù)防后續(xù)創(chuàng)新行為中再次出現(xiàn)類似問題。

(二)政府審計(jì)對(duì)區(qū)域創(chuàng)新能力的促進(jìn)效應(yīng)

首先，政府審計(jì)通過信息傳遞功能，揭示阻礙創(chuàng)新能力提升的問題。審計(jì)機(jī)關(guān)通過查出違規(guī)問題，向?qū)徲?jì)報(bào)告使用者傳遞出關(guān)于科技政策落實(shí)推進(jìn)不到位、科技資金資源配置不合規(guī)、科技項(xiàng)目管理效率低下、科研經(jīng)費(fèi)管理自主權(quán)不高等諸多阻礙創(chuàng)新能力提升的信息。為此，審計(jì)機(jī)關(guān)通過督促被審計(jì)單位對(duì)已查出問題進(jìn)行整改，推動(dòng)創(chuàng)新政策措施有效落實(shí)、創(chuàng)新財(cái)政資金安全高效使用、重大科技項(xiàng)目加快推進(jìn)和高效運(yùn)營，從而保障創(chuàng)新主體行為的合規(guī)性和創(chuàng)新活動(dòng)的正常有序開展。

其次，政府審計(jì)通過行為威懾功能，遏制未來阻礙創(chuàng)新的行為重復(fù)出現(xiàn)。審計(jì)機(jī)關(guān)通過對(duì)創(chuàng)新政策執(zhí)行中的不當(dāng)行為主體和相關(guān)行為人實(shí)施行政處罰、向被審計(jì)單位主管部門報(bào)告、將涉及違紀(jì)違法的案件和人員移送紀(jì)檢監(jiān)察或司法機(jī)關(guān)追究其法律責(zé)任等方式而形成威懾效應(yīng)，以遏制未來同類行為的再次發(fā)生。審計(jì)揭示問題后的行政處理、紀(jì)律處分或司法處罰，不僅對(duì)違規(guī)者的行為實(shí)施了懲戒，還對(duì)相關(guān)創(chuàng)新主體的未來行為產(chǎn)生了威懾作用，從而維護(hù)了創(chuàng)新政策的嚴(yán)肅性，并營造了積極向上的區(qū)域創(chuàng)新環(huán)境與氛圍。

最后，政府審計(jì)通過制度糾偏功能，彌補(bǔ)創(chuàng)新體制機(jī)制的漏洞與缺陷。審計(jì)機(jī)關(guān)在揭示創(chuàng)新活動(dòng)中存在問題的基礎(chǔ)上，對(duì)所揭示問題的產(chǎn)生原因進(jìn)行深層次分析，查找創(chuàng)新體制機(jī)制的漏洞與缺陷，消除制約創(chuàng)新的體制機(jī)制障礙，抑制和抵御開展創(chuàng)新活動(dòng)中的各種“病害”，防范創(chuàng)新活動(dòng)中的各種風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)科技創(chuàng)新制度的健全與完善。創(chuàng)新體制機(jī)制的健全與完善有助于為創(chuàng)新主體營造公平公正的創(chuàng)新環(huán)境，激發(fā)創(chuàng)新主體的積極性與活力，進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新能力提升。

綜上，本文提出研究假說H1a：

H1a：在其他條件一定的情況下，政府審計(jì)將提升區(qū)域創(chuàng)新能力。

(三)政府審計(jì)對(duì)區(qū)域創(chuàng)新能力的抑制效應(yīng)

首先，政府審計(jì)信息傳遞功能的頻率過高會(huì)分散創(chuàng)新的精力。由于創(chuàng)新領(lǐng)域?qū)徲?jì)主體多、審計(jì)項(xiàng)目多、審計(jì)規(guī)劃不足，因此一些地方出現(xiàn)了對(duì)創(chuàng)新主體進(jìn)行重復(fù)審計(jì)、交叉審計(jì)的現(xiàn)象，不利于營造區(qū)域創(chuàng)新氛圍。部分地區(qū)將“加大對(duì)科研資金審計(jì)監(jiān)督”片面理解為創(chuàng)立各種審計(jì)項(xiàng)目、增加審計(jì)次數(shù)和提高審計(jì)頻率，使得創(chuàng)新專項(xiàng)審計(jì)和創(chuàng)新經(jīng)費(fèi)審計(jì)等事務(wù)消耗了科研工作者的大量精力和時(shí)間。2018年《第四次全國科技工作者狀況調(diào)查報(bào)告》顯示，超過一半的人認(rèn)為疲于應(yīng)付經(jīng)費(fèi)審計(jì)。已有研究發(fā)現(xiàn)，迫于政府審計(jì)的監(jiān)督，部分企業(yè)可能會(huì)傾向于進(jìn)行策略性創(chuàng)新，即高專利增長但低創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化?？梢?，審計(jì)監(jiān)督的頻次過多會(huì)給創(chuàng)新主體增加額外的負(fù)擔(dān)，分散其創(chuàng)新的專注力，進(jìn)而阻礙區(qū)域創(chuàng)新能力提升。

其次，政府審計(jì)行為威懾功能的強(qiáng)度過大會(huì)弱化創(chuàng)新的動(dòng)力。審計(jì)實(shí)施處罰行為或提出問責(zé)建議的依據(jù)，應(yīng)結(jié)合創(chuàng)新活動(dòng)與科研工作的特殊性。與有計(jì)劃的生產(chǎn)建設(shè)不同，具有創(chuàng)新性的科研工作通常表現(xiàn)出靈感瞬間性、方式隨機(jī)性、路徑不確定性和高度靈活性等特點(diǎn)。若科研項(xiàng)目財(cái)政資金進(jìn)度審計(jì)考核僅按照財(cái)政政策執(zhí)行，而不考慮科研規(guī)律，則不僅會(huì)使得科研工作束手束腳，還難以形成鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗的容錯(cuò)糾錯(cuò)的科技創(chuàng)新環(huán)境。比如，在科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)中堅(jiān)持“打醬油的錢不能買醋”“專款專用”，這樣勢必會(huì)造成創(chuàng)新資金長期滯留在賬目上而難以發(fā)揮應(yīng)有的激勵(lì)效果。因此，審計(jì)人員若不能依據(jù)科研創(chuàng)新項(xiàng)目特點(diǎn)和研發(fā)周期規(guī)律進(jìn)行審計(jì)，其產(chǎn)生的威懾效應(yīng)將會(huì)導(dǎo)致創(chuàng)新效率低下。

最后，政府審計(jì)制度糾偏功能的依據(jù)不當(dāng)會(huì)降低創(chuàng)新的活力。科技創(chuàng)新活動(dòng)具有周期長和不確定性大的特征，而審計(jì)監(jiān)督會(huì)對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)中存在的體制機(jī)制漏洞與缺陷及時(shí)進(jìn)行制度糾偏。因此，在審計(jì)監(jiān)督中，時(shí)常會(huì)出現(xiàn)的問題是運(yùn)用新的科研創(chuàng)新管理制度衡量過去舊的創(chuàng)新行為，此時(shí)選用的審計(jì)依據(jù)具有明顯的不合理性。在此情形下，審計(jì)監(jiān)督非但無法促進(jìn)創(chuàng)新，反而將導(dǎo)致創(chuàng)新動(dòng)力不足。在《第四次全國科技工作者狀況調(diào)查報(bào)告》中，多數(shù)科研工作者認(rèn)為科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管不科學(xué)、不合理問題突出。因此，若審計(jì)依據(jù)的制度規(guī)范與創(chuàng)新實(shí)踐的發(fā)展規(guī)律不匹配，則可能會(huì)較大程度地挫傷創(chuàng)新主體的積極性與活力，抑制區(qū)域創(chuàng)新能力。

基于上述分析，本文提出研究假說H1b：

H1b：在其他條件一定的情況下，政府審計(jì)將抑制區(qū)域創(chuàng)新能力。

四、研究設(shè)計(jì)

表1 中國區(qū)域創(chuàng)新能力指標(biāo)體系

(一)關(guān)鍵變量衡量

1.區(qū)域創(chuàng)新能力的衡量

有關(guān)區(qū)域創(chuàng)新能力的衡量方法主要有專利授權(quán)數(shù)、專利申請(qǐng)數(shù)、專利擁有量、研發(fā)投入、國外檢索工具收錄科技論文數(shù)量、技術(shù)市場交易合同金額以及區(qū)域創(chuàng)新能力報(bào)告指數(shù)等。Griliches認(rèn)為，以專利數(shù)量、研發(fā)投入等為核心的衡量方法缺乏全面性，無法全方位衡量區(qū)域創(chuàng)新能力。因此，本文將中國科技發(fā)展戰(zhàn)略研究小組發(fā)布的《中國區(qū)域創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)報(bào)告》中的綜合指數(shù)作為區(qū)域創(chuàng)新能力的代理變量。《中國區(qū)域創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)報(bào)告》從知識(shí)創(chuàng)造能力、知識(shí)獲取能力、企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力、創(chuàng)新環(huán)境、創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)績效等方面對(duì)中國區(qū)域創(chuàng)新能力進(jìn)行了綜合評(píng)價(jià)。區(qū)域創(chuàng)新能力報(bào)告采用加權(quán)綜合評(píng)價(jià)法，將基礎(chǔ)指標(biāo)無量綱化后，用專家打分得到的權(quán)重分層逐級(jí)綜合，最后得出每個(gè)省區(qū)市創(chuàng)新能力的綜合效用值。具體指標(biāo)體系見表1。

表2 政府審計(jì)效能指數(shù)的指標(biāo)體系

2.政府審計(jì)指標(biāo)的衡量

現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)于政府審計(jì)治理指標(biāo)所采取的衡量方法并不統(tǒng)一，大多數(shù)研究主要采用單一指標(biāo)分別衡量政府審計(jì)的基本功能，如以審計(jì)查出違規(guī)金額來衡量政府審計(jì)的揭示功能，以被采納的審計(jì)建議數(shù)來衡量政府審計(jì)的抵御功能，以移送司法機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察部門和相關(guān)部門的涉案人數(shù)或涉案金額來衡量政府審計(jì)的預(yù)防功能等。與現(xiàn)有研究不同，本文將選取更全面的指標(biāo)，通過主成分分析法嘗試構(gòu)建一個(gè)包含三項(xiàng)功能維度的綜合性政府審計(jì)效能指數(shù)。構(gòu)造政府審計(jì)效能指數(shù)的基本步驟是：(1)對(duì)政府審計(jì)基礎(chǔ)指標(biāo)的原始數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理；(2)計(jì)算相關(guān)系數(shù)矩陣；(3)計(jì)算基礎(chǔ)指標(biāo)權(quán)重；(4)計(jì)算綜合評(píng)價(jià)值。由于直接對(duì)不同屬性的指標(biāo)加總會(huì)導(dǎo)致指數(shù)無法正確反映指標(biāo)的綜合結(jié)果，因此本文對(duì)適度指標(biāo)采取“倒數(shù)逆變換”方法使其正向化，從而與正向指標(biāo)趨同。政府審計(jì)效能指數(shù)的指標(biāo)體系如表2所示。

(二)模型設(shè)定與變量定義

根據(jù)前文提出的研究假說，為了考察政府審計(jì)對(duì)區(qū)域創(chuàng)新能力的影響，本文構(gòu)建模型(1)進(jìn)行OLS多元回歸檢驗(yàn)：

ln=+×-1+∑×+∑+

(1)

其中，被解釋變量是區(qū)域創(chuàng)新能力(ln)，解釋變量主要包括政府審計(jì)效能指數(shù)(-1)及信息傳遞(-1)、行為威懾(-1)、制度糾偏(-1)三項(xiàng)基礎(chǔ)功能指數(shù)。考慮到本年度審計(jì)年鑒披露的是上一財(cái)政年度審計(jì)數(shù)據(jù)，因此在模型(1)中，本文采用政府審計(jì)滯后一期的數(shù)據(jù)對(duì)當(dāng)年的區(qū)域創(chuàng)新能力進(jìn)行回歸。

表3 變量定義

表示控制變量，本文從地區(qū)宏觀經(jīng)濟(jì)特征、人口與就業(yè)特征、財(cái)政特征等方面控制了其他可能影響區(qū)域創(chuàng)新能力的變量。地區(qū)宏觀經(jīng)濟(jì)特征主要包括政府競爭程度()、固定資產(chǎn)投資()、貿(mào)易開放度()、金融發(fā)展規(guī)模()等變量；人口與就業(yè)特征主要包括人口增長率()、人力資本()等變量；地方政府財(cái)政特征主要包括財(cái)政分權(quán)()、實(shí)際稅負(fù)()等變量?？紤]到各年度的宏觀經(jīng)濟(jì)狀況會(huì)存在一定的差異，為了進(jìn)一步提高模型的精確度，本文控制了年度虛擬變量()。變量的具體定義和衡量方法見表3。

(三)樣本選擇與數(shù)據(jù)來源

為了考察政府審計(jì)對(duì)區(qū)域創(chuàng)新能力的影響，本文以省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)為樣本，研究期間為2003—2018年，包括我國大陸地區(qū)30個(gè)省區(qū)市(因西藏自治區(qū)的數(shù)據(jù)缺失嚴(yán)重，故未納入研究樣本中)的有關(guān)數(shù)據(jù)，最終得到480個(gè)觀測樣本。其中，政府審計(jì)數(shù)據(jù)來自《中國審計(jì)年鑒》，區(qū)域創(chuàng)新能力指數(shù)來自《中國區(qū)域創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)報(bào)告》，控制變量的數(shù)據(jù)來源于國泰安數(shù)據(jù)庫(CSMAR)、EPS區(qū)域經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫等。為了緩解極端值的影響，本文對(duì)所有連續(xù)變量按照上下1%的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行Winsorize處理。

表4 主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)

五、實(shí)證結(jié)果及分析

(一)描述性統(tǒng)計(jì)

表4為主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果。被解釋變量區(qū)域創(chuàng)新能力(ln)的均值和中位數(shù)分別是3326和3268，最小值和最大值分別為2732和7958，標(biāo)準(zhǔn)差為0389，表明我國區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展較不均衡，且個(gè)別地區(qū)差距懸殊。解釋變量政府審計(jì)效能指數(shù)(-1)的均值和中位數(shù)分別為6.220和6.091，最小值和最大值分別為2.798與16.420，標(biāo)準(zhǔn)差為1.703，表明在不同時(shí)期、不同地區(qū)，政府審計(jì)發(fā)揮的效能存在較大差異。其余變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果均在合理范圍內(nèi)。

(二)相關(guān)性分析

表5為主要變量的Pearson相關(guān)性檢驗(yàn)結(jié)果。區(qū)域創(chuàng)新能力(ln)與政府審計(jì)效能指數(shù)(-1)及其三項(xiàng)基礎(chǔ)性功能(-1、-1、-1)的相關(guān)系數(shù)均在1的水平上顯著為正，這在一定程度上初步支持了本文的H1a。信息傳遞功能(-1)、行為威懾功能(-1)和制度糾偏功能(-1)三者之間在1%的水平上顯著正相關(guān)，表明政府審計(jì)的三項(xiàng)功能之間相互關(guān)聯(lián)、相輔相成，在政府審計(jì)效能的分析中應(yīng)同時(shí)考慮三項(xiàng)功能產(chǎn)生的影響。各主要變量之間的相關(guān)系數(shù)多小于0.5，表明模型不存在嚴(yán)重的多重共線性問題。

表5 Pearson相關(guān)系數(shù)

(三)多元回歸結(jié)果分析

表6為區(qū)域創(chuàng)新能力與政府審計(jì)效能指數(shù)的全樣本回歸結(jié)果。表6中列(1)至列(3)分別列示了未加入控制變量、未加入年度虛擬變量以及加入控制變量和年度虛擬變量的回歸結(jié)果。政府審計(jì)效能指數(shù)(-1)與區(qū)域創(chuàng)新能力(ln)之間均在1%的統(tǒng)計(jì)水平上顯著正相關(guān)，這一結(jié)果支持了本文的H1a，說明政府審計(jì)效能發(fā)揮促進(jìn)了區(qū)域創(chuàng)新能力提升。列(3)的結(jié)果顯示，區(qū)域創(chuàng)新能力與貿(mào)易開放度()、實(shí)際稅負(fù)()、人力資本投資()的回歸系數(shù)為正，與財(cái)政分權(quán)()、政府競爭程度()、固定資產(chǎn)投資增長率()、人口自然增長率()、金融規(guī)模()的回歸系數(shù)為負(fù)，顯著性程度略有不同。

(四)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

1.替換變量

本文將分別替換解釋變量政府審計(jì)效能指數(shù)(-1)和被解釋變量區(qū)域創(chuàng)新能力(ln)進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。

表6 政府審計(jì)效能指數(shù)與區(qū)域創(chuàng)新能力

(1)替換解釋變量。本文采用構(gòu)建政府審計(jì)效能指數(shù)的一級(jí)指標(biāo)作為政府審計(jì)效能的替代變量，分別引入模型(1)中進(jìn)行回歸。表7中列(1)至列(3)分別為政府審計(jì)效能指數(shù)一級(jí)指標(biāo)與區(qū)域創(chuàng)新能力的回歸結(jié)果，政府審計(jì)信息傳遞功能(-1)、行為威懾功能(-1)、制度糾偏功能(-1)與區(qū)域創(chuàng)新能力(ln)均在1%的統(tǒng)計(jì)水平上顯著正相關(guān)，與前文結(jié)果保持一致。

(2)替換被解釋變量。借鑒現(xiàn)有研究，本文采用地區(qū)專利申請(qǐng)受理件數(shù)的對(duì)數(shù)(ln_1)作為區(qū)域創(chuàng)新能力的替代變量。表7中列(4)至列(6)分別列示了未加入控制變量、未加入年度虛擬變量以及同時(shí)加入控制變量和年度虛擬變量的回歸結(jié)果，政府審計(jì)效能指數(shù)(-1)與區(qū)域創(chuàng)新能力替代變量(ln_1)之間均在1%的水平上顯著正相關(guān)，假說H1a依然成立，本文的研究結(jié)論保持不變。

2.內(nèi)生性檢驗(yàn)

考慮到回歸結(jié)果可能會(huì)受到內(nèi)生性問題的影響，本文采用工具變量法(兩階段最小二乘法)檢驗(yàn)內(nèi)生性問題，選取地區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員數(shù)量的對(duì)數(shù)作為政府審計(jì)的工具變量，數(shù)據(jù)來自《中國審計(jì)年鑒》。選擇該項(xiàng)指標(biāo)主要基于兩個(gè)方面的原因：一是該指標(biāo)數(shù)值越大，表明政府審計(jì)效能發(fā)揮得越好；二是審計(jì)機(jī)關(guān)人員數(shù)量與區(qū)域創(chuàng)新能力之間沒有必然的相關(guān)性。表8列示了兩階段最小二乘法的回歸結(jié)果，第一階段的回歸結(jié)果顯示，工具變量的回歸系數(shù)在5%的水平上顯著為正；第二階段的回歸結(jié)果顯示，政府審計(jì)效能指數(shù)(-1)的回歸系數(shù)同樣顯著為正。以上回歸結(jié)果表明工具變量通過了兩階段最小二乘法檢驗(yàn)，本文的研究結(jié)論保持不變。

表7 政府審計(jì)效能指數(shù)與區(qū)域創(chuàng)新能力——替換變量

表8 政府審計(jì)效能指數(shù)與區(qū)域創(chuàng)新能力——內(nèi)生性檢驗(yàn)

3.PSM-DID檢驗(yàn)

借鑒已有做法，本文從2016—2018年審計(jì)署關(guān)于國家重大政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果公告中，手工收集整理了“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施”章節(jié)披露的存在創(chuàng)新資金使用不規(guī)范、政府部門違規(guī)收費(fèi)等不利于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)以及阻礙創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略落實(shí)的地區(qū)名單。同時(shí)，本文通過傾向得分匹配法將問題地區(qū)與非問題地區(qū)進(jìn)行配對(duì)分析，隨后進(jìn)行雙重差分檢驗(yàn)。在“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施”章節(jié)，審計(jì)機(jī)關(guān)重點(diǎn)揭示了以下問題：部分科技重大專項(xiàng)立項(xiàng)審批周期較長；部分地區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資金分配針對(duì)性不強(qiáng)，科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)審核不嚴(yán)，向不符合條件的個(gè)人或企業(yè)劃撥經(jīng)費(fèi)；科技創(chuàng)新型企業(yè)貸款利率優(yōu)惠政策執(zhí)行不到位，中小型科技企業(yè)融資難等。傾向得分匹配的具體過程如下：選擇城市宏觀經(jīng)濟(jì)、人口特征等作為協(xié)變量，基于選定的協(xié)變量集，利用Logit模型計(jì)算個(gè)體進(jìn)入處理組的概率(傾向值)，之后采用最鄰近匹配法將控制組中與處理組傾向得分差異最小的個(gè)體進(jìn)行匹配，最后通過-方法檢驗(yàn)是否每個(gè)處理組都有控制組與之匹配，對(duì)于沒有找到對(duì)照組的處理組(=0)樣本予以刪除。

為檢驗(yàn)跟蹤審計(jì)對(duì)區(qū)域創(chuàng)新能力的影響，本文采用多期雙重差分法構(gòu)建模型(2)：

ln_1=+×+∑×+∑+

(2)

表9 審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題地區(qū)

模型涉及的主要變量如下：(1)被解釋變量為區(qū)域創(chuàng)新能力(ln_1)，采用地區(qū)專利申請(qǐng)受理件數(shù)的對(duì)數(shù)來衡量。(2)解釋變量為跟蹤審計(jì)()，如果該地區(qū)為跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的省區(qū)市，則該地區(qū)在被審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題當(dāng)年及之后的年份全部賦值為1，否則為0。通過對(duì)跟蹤審計(jì)結(jié)果公告的整理，本文將審計(jì)發(fā)現(xiàn)的存在不利于創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略落實(shí)問題的地區(qū)進(jìn)行了匯總，如表9所示。

表10 跟蹤審計(jì)與區(qū)域創(chuàng)新能力

表10為跟蹤審計(jì)與區(qū)域創(chuàng)新能力的回歸結(jié)果，列(1)至列(3)分別列示了未加入控制變量、未加入年度虛擬變量以及同時(shí)加入控制變量和年度虛擬變量的回歸結(jié)果。列(3)的回歸結(jié)果顯示，跟蹤審計(jì)()的回歸系數(shù)為04623，值為2.01，且在5%水平上通過了顯著性檢驗(yàn)，表明跟蹤審計(jì)能夠促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新能力提升，有助于實(shí)現(xiàn)落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的根本目標(biāo)。以上回歸結(jié)果表明H1a依然成立，本文的研究結(jié)論保持不變。

六、進(jìn)一步研究

(一)制度環(huán)境異質(zhì)性分析

政府審計(jì)是一項(xiàng)重要的監(jiān)督機(jī)制，審計(jì)治理功效的發(fā)揮依賴于制度環(huán)境，不同制度環(huán)境下政府審計(jì)發(fā)揮的作用存在較大差異。一般而言，在市場化程度越高的地區(qū)，審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)問題、審計(jì)整改及建議采納的績效越好。因此，探究不同制度環(huán)境下政府審計(jì)對(duì)區(qū)域創(chuàng)新能力的作用效果是否存在差異具有一定的實(shí)踐意義。根據(jù)王小魯?shù)劝l(fā)布的《中國分省份市場化指數(shù)報(bào)告(2018)》中披露的市場化總指數(shù)評(píng)分，本文將觀測樣本劃分為制度環(huán)境強(qiáng)和制度環(huán)境弱兩組，分別對(duì)模型(1)進(jìn)行回歸。

表11 異質(zhì)性分析結(jié)果

表11中列(1)和列(2)顯示，在制度環(huán)境較弱的樣本組中，政府審計(jì)效能指數(shù)(-1)與區(qū)域創(chuàng)新能力(ln)的回歸系數(shù)為正，但不顯著；而在制度環(huán)境較強(qiáng)的樣本組中，政府審計(jì)效能指數(shù)(-1)的回歸系數(shù)在5%的水平上顯著為正。回歸結(jié)果表明，政府審計(jì)對(duì)區(qū)域創(chuàng)新能力的效應(yīng)受到所在地區(qū)制度環(huán)境的影響，在制度環(huán)境較好的地區(qū)，政府審計(jì)對(duì)區(qū)域創(chuàng)新能力的提升效果更顯著。產(chǎn)生該差異的原因可能是：地區(qū)制度環(huán)境越好，政府審計(jì)效能發(fā)揮得越好。在制度環(huán)境較好的地區(qū)，民主法制建設(shè)更加健全，人大、媒體、公眾等對(duì)政府公共受托責(zé)任履行情況關(guān)注得更多，對(duì)政府審計(jì)的理解和支持力度更大；政府對(duì)審計(jì)的干預(yù)程度更低，審計(jì)獨(dú)立性更強(qiáng)，審計(jì)機(jī)關(guān)能夠開展更高質(zhì)量的審計(jì)工作。

(二)官員晉升壓力異質(zhì)性分析

我國現(xiàn)行晉升激勵(lì)機(jī)制容易造成地方官員干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，削弱各市場主體技術(shù)創(chuàng)新的積極性和主動(dòng)性。已有研究表明，官員晉升壓力會(huì)對(duì)企業(yè)的創(chuàng)新活動(dòng)產(chǎn)生明顯的抑制作用，在地方官員晉升前期，屬地企業(yè)創(chuàng)新的數(shù)量和質(zhì)量都會(huì)顯著降低。究其原因在于：技術(shù)創(chuàng)新雖然有助于經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展，但因?yàn)槠渫顿Y大、風(fēng)險(xiǎn)高、見效慢，短期內(nèi)不能促進(jìn)GDP增長，反而容易被忽視。此外，由于受到信息不對(duì)稱、監(jiān)督成本高昂等因素的制約，中央政府很難有效約束晉升激勵(lì)機(jī)制所引發(fā)的地方官員自私短視行為，造成的直接后果是地方政府將更多的財(cái)政資源配置到易彰顯政績的生產(chǎn)性領(lǐng)域，而減少了在科技創(chuàng)新領(lǐng)域的財(cái)政支出。同時(shí)，地方政府官員晉升激勵(lì)強(qiáng)度對(duì)政府審計(jì)效能的發(fā)揮也會(huì)產(chǎn)生一定影響?；诖?，本文將圍繞地方政府官員不同晉升壓力下的治理導(dǎo)向，進(jìn)一步分析政府審計(jì)對(duì)區(qū)域創(chuàng)新能力的異質(zhì)性影響，具體以省委書記作為研究對(duì)象，當(dāng)其處于職位變更前兩年內(nèi)時(shí)，則認(rèn)定具有較大晉升壓力，其余任期時(shí)間則認(rèn)為晉升壓力較小。

表11中列(3)和列(4)的結(jié)果表明，在晉升壓力小的樣本組中，政府審計(jì)效能指數(shù)(-1)與區(qū)域創(chuàng)新能力(ln)的回歸系數(shù)在1的水平上顯著為正；在晉升壓力大的樣本組中，政府審計(jì)效能指數(shù)(-1)與區(qū)域創(chuàng)新能力(ln)的回歸系數(shù)不顯著。該回歸結(jié)果表明，政府審計(jì)對(duì)區(qū)域創(chuàng)新能力的效應(yīng)受到所在地區(qū)官員晉升壓力的影響，在晉升壓力小的地區(qū)，政府審計(jì)對(duì)區(qū)域創(chuàng)新能力的提升效能更顯著。產(chǎn)生該差異的原因可能是：當(dāng)晉升壓力較小時(shí)，政府審計(jì)揭露出的有關(guān)創(chuàng)新政策實(shí)施方面的不足與問題更能夠引起當(dāng)?shù)毓賳T的重視，并積極進(jìn)行整改；當(dāng)晉升壓力較大時(shí)，對(duì)于技術(shù)創(chuàng)新類較為耗時(shí)耗力且見效慢的問題，則不會(huì)引起當(dāng)?shù)毓賳T的高度關(guān)注。

(三)作用機(jī)制檢驗(yàn)

在驗(yàn)證H1a成立即政府審計(jì)能夠促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新能力提升的基礎(chǔ)上，本文擬從政府治理效率和資源配置效率兩個(gè)視角探討政府審計(jì)影響區(qū)域創(chuàng)新能力的作用路徑，并構(gòu)建以下中介效應(yīng)模型。其中，為中介變量，表示政府治理效率()及資源配置效率()。

=+×-1+∑×+∑+

(3)

ln=+×-1+×+∑×+∑+

(4)

1.政府治理效率

政府治理的核心問題就是政府治理效率，政府治理效率直接決定了治理的其他相關(guān)問題。促進(jìn)政府責(zé)任履行、提高政府治理效率一直是政府審計(jì)的基本職能。政府審計(jì)提高地方政府治理效率的途徑有兩個(gè)：一是政府審計(jì)通過對(duì)政府部門和國有企業(yè)的政策執(zhí)行和財(cái)政財(cái)務(wù)收支行為的監(jiān)督，規(guī)范和約束公共權(quán)力運(yùn)行，防范違法違規(guī)和腐敗行為的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)政府良治；二是政府審計(jì)通過糾正預(yù)算執(zhí)行偏差、對(duì)政府不當(dāng)行為追責(zé)等方式來提高地方政府的行政管理效率。政府治理效率是政府投入和產(chǎn)出之比，一定的人力、物力和財(cái)力的投入是政府配置生產(chǎn)資源、提供公共物品和服務(wù)、進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的前提，因此高效的政府效率是開展創(chuàng)新活動(dòng)的重要基礎(chǔ)。為了驗(yàn)證這一作用路徑，借鑒已有做法，本文將《中國省級(jí)地方政府效率研究報(bào)告》中披露的政府效率指標(biāo)作為政府治理效率()的代理變量，并將其放入中介模型中進(jìn)行檢驗(yàn)。

2.資源配置效率

在市場經(jīng)濟(jì)體制下，雖然市場機(jī)制發(fā)揮著關(guān)鍵作用，但企業(yè)發(fā)展仍然對(duì)非市場要素(如政府)具有較強(qiáng)的依賴性，如就企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)而言，政府資源配置可以糾正市場失靈所導(dǎo)致的創(chuàng)新扭曲現(xiàn)象，而政府審計(jì)是規(guī)范政府資源配置的重要手段。一方面，政府審計(jì)通過強(qiáng)有力的監(jiān)督約束財(cái)政資金分配中的策略性行為，提高政府公共資金的使用效率；另一方面，政府審計(jì)通過監(jiān)督財(cái)政資金使用行為優(yōu)化政府公共資金的支出效率，同時(shí)提升了公共服務(wù)供給水平。因此，本文試圖從地區(qū)資源配置效率入手，探究政府審計(jì)影響區(qū)域創(chuàng)新能力的作用路徑。

在檢驗(yàn)資源配置效率可能發(fā)揮中介作用的過程中，本文基于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化角度衡量了地區(qū)資源配置效率，原因是：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化程度體現(xiàn)了地區(qū)產(chǎn)業(yè)之間的有機(jī)聯(lián)系與耦合質(zhì)量，說明了資源在各個(gè)產(chǎn)業(yè)之間的配置情況，它既可以反映產(chǎn)業(yè)之間的協(xié)調(diào)程度，又能夠反映資源的有效利用程度。本文參照干春暉等的研究，在泰爾指數(shù)的基礎(chǔ)上，提出衡量產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏離度的指標(biāo)：

(5)

其中，為產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值，表示就業(yè)人數(shù)，代表不同產(chǎn)業(yè)，表示產(chǎn)業(yè)部門數(shù)。當(dāng)值為0時(shí)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)處于合理狀態(tài)；當(dāng)值不等于0時(shí)，經(jīng)濟(jì)偏離均衡狀態(tài)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。本文將=1作為資源配置效率指標(biāo)，值越小，經(jīng)濟(jì)越偏離均衡狀態(tài)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)越不合理，資源配置效率越低；值越大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)越合理，資源配置效率越高。

表12 中介效應(yīng)檢驗(yàn)

表12為中介效應(yīng)檢驗(yàn)結(jié)果。列(2)的結(jié)果顯示，政府審計(jì)效能指數(shù)(-1)與政府治理效率()在1的水平上顯著正相關(guān)，表明政府審計(jì)力度越大，政府治理效率越高。對(duì)列(3)與列(1)的回歸結(jié)果進(jìn)行對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，加入政府治理效率()后，政府審計(jì)效能指數(shù)(-1)的系數(shù)和顯著性均有所下降。同時(shí)，政府審計(jì)通過提高政府治理效率影響區(qū)域創(chuàng)新能力的中介效應(yīng)占總效應(yīng)的比例為20.94%；Bootstrap中介效應(yīng)檢驗(yàn)結(jié)果顯示，政府審計(jì)對(duì)區(qū)域創(chuàng)新能力的直接效應(yīng)顯著，政府治理效率的間接效應(yīng)也顯著。綜合檢驗(yàn)結(jié)果可以看出，政府治理效率在政府審計(jì)推動(dòng)區(qū)域創(chuàng)新能力提升的過程中發(fā)揮了部分中介作用。

列(5)的回歸結(jié)果顯示，政府審計(jì)效能指數(shù)(-1)的回歸系數(shù)在1的水平上顯著為正，即政府審計(jì)能夠起到提高資源配置效率的作用。對(duì)列(6)與列(4)的回歸結(jié)果進(jìn)行對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，加入資源配置效率這一中介變量之后，資源配置效率()與區(qū)域創(chuàng)新能力(ln)在1的水平上顯著正相關(guān)，表明資源配置效率的提高對(duì)區(qū)域創(chuàng)新能力具有顯著的促進(jìn)作用；政府審計(jì)效能指數(shù)(-1)的回歸系數(shù)仍然為正，但系數(shù)大小由模型(1)中的0.0799降為0.0438，顯著性也有所下降。同時(shí)，政府審計(jì)通過促使地區(qū)資源配置效率提高影響區(qū)域創(chuàng)新能力的中介效應(yīng)占總效應(yīng)的比例為56.28%；Bootstrap中介效應(yīng)檢驗(yàn)結(jié)果顯示，政府審計(jì)對(duì)區(qū)域創(chuàng)新能力的直接效應(yīng)顯著，資源配置效率的間接效應(yīng)也顯著。綜合檢驗(yàn)結(jié)果可以看出，政府審計(jì)促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新能力提升的部分效果可能是通過提高資源配置效率的中介效應(yīng)實(shí)現(xiàn)的。

七、研究結(jié)論與政策啟示

本文基于2003—2018年中國省級(jí)面板數(shù)據(jù)，從監(jiān)督視角實(shí)證檢驗(yàn)了政府審計(jì)影響區(qū)域創(chuàng)新的作用機(jī)理。實(shí)證結(jié)果表明：政府審計(jì)效能指數(shù)以及三項(xiàng)基本功能指數(shù)均與區(qū)域創(chuàng)新能力指數(shù)顯著正相關(guān)，表明政府審計(jì)在促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新能力提升中發(fā)揮了積極作用；政府審計(jì)通過信息傳遞、行為威懾與制度糾偏等治理功能提升了區(qū)域創(chuàng)新能力；進(jìn)一步探究作用路徑發(fā)現(xiàn)，政府審計(jì)通過提高政府治理效率和資源配置效率等提升了區(qū)域創(chuàng)新能力；異質(zhì)性分析發(fā)現(xiàn)，政府審計(jì)對(duì)區(qū)域創(chuàng)新能力的促進(jìn)效應(yīng)在官員晉升壓力較小、制度環(huán)境較好的地區(qū)中更加明顯。

本研究結(jié)論對(duì)于學(xué)術(shù)界、審計(jì)實(shí)務(wù)界、地方政府等均具有一定的現(xiàn)實(shí)意義和政策啟示。首先，本文的研究既豐富了政府審計(jì)對(duì)創(chuàng)新發(fā)展影響機(jī)理的認(rèn)識(shí)，也拓展了對(duì)區(qū)域創(chuàng)新能力影響因素的了解，有助于從國家治理體系中的監(jiān)督視角審視政府審計(jì)對(duì)區(qū)域創(chuàng)新能力提升的重要性。其次，研究結(jié)論有助于充分理解政府審計(jì)制度的有效性邊界。政府審計(jì)制度的實(shí)施會(huì)受到官員晉升壓力和制度環(huán)境的影響，在不同的地區(qū)環(huán)境特征下其促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新能力提升的作用不同。因此，在推進(jìn)審計(jì)管理體制改革和完善進(jìn)程中，應(yīng)區(qū)分不同地區(qū)的功能定位、制度特征等差異，通過提高官員考評(píng)體系中資源環(huán)境、創(chuàng)新發(fā)展等考核指標(biāo)的權(quán)重，提升審計(jì)監(jiān)督的效能。最后，審計(jì)機(jī)關(guān)在科技創(chuàng)新審計(jì)過程中應(yīng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新體制機(jī)制問題并推動(dòng)審計(jì)整改，要以服務(wù)于科技創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略、推動(dòng)創(chuàng)新治理體系改進(jìn)、更好完善容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制為目標(biāo)，為科研工作者和高新技術(shù)企業(yè)營造公平公正且寬松的創(chuàng)新環(huán)境。