行政公益訴訟案件管轄權(quán)優(yōu)化研究

陳蕾　朱文玉　劉興晨

摘 要：2017年7月以來，行政公益訴訟在全國已實施4年多的時間，行政公益訴訟案件管轄權(quán)的運行模式基本確立。隨著辦案實踐的發(fā)展，行政公益訴訟案件管轄權(quán)的基本運行模式對辦案效果的發(fā)揮產(chǎn)生了一定制約。以H省辦案實踐為研究依據(jù)，提出制定統(tǒng)一的公益訴訟專門性法規(guī)、以基層同級管轄為主、適時提級管轄、靈活運用異地管轄和集中管轄、簡化指定管轄流程等有針對性的優(yōu)化路徑，為推動行政公益訴訟辦案實踐發(fā)展提供參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟;管轄權(quán);訴前管轄;訴訟管轄

中圖分類號：D9? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2022）03-0081-04

檢察公益訴訟制度在我國全面實施。理論界關(guān)于檢察公益訴訟制度的探討圍繞制度構(gòu)建、案件范圍、管轄設(shè)置、訴訟程序等方面開展。行政公益訴訟本身具有的非私益性及客觀性等特征決定其與一般的行政訴訟存在一定差異。具體實踐中，行政公益訴訟應(yīng)在遵循行政訴訟相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，更加強調(diào)保護國家利益和社會公共利益，并兼顧行政訴訟被訴一方的權(quán)益。通過對行政公益訴訟管轄權(quán)進(jìn)行研究，優(yōu)化現(xiàn)行行政公益訴訟管轄權(quán)運行模式，借助程序公正實現(xiàn)實體公正。

一、研究背景

檢察機關(guān)提起公益訴訟制度是公益訴訟制度與中國特色社會主義法律體系相結(jié)合的產(chǎn)物，也符合憲法對檢察機關(guān)的職能定位。檢察公益訴訟包括民事公益訴訟和行政公益訴訟兩類。從辦案實踐看，行政公益訴訟案件在檢察機關(guān)公益訴訟辦案實踐中占有較大比重。行政公益訴訟從訴的本質(zhì)上講仍屬于行政訴訟，因此應(yīng)遵照行政訴訟實體和程序的設(shè)置要求。在訴訟程序理論中，管轄權(quán)是一項非常重要的內(nèi)容構(gòu)成。管轄意即管理統(tǒng)轄，古文中關(guān)于“管轄”中“管”字的含義為樞要，“轄”則是指車軸上的銅制部件，可見在古代“管轄”對控制車身起到至關(guān)重要的作用[1]。訴訟程序理論中，管轄權(quán)內(nèi)容不但包括“管”的具體劃分，也涵蓋“轄”的具體表現(xiàn)。管轄權(quán)設(shè)置就像訴訟制度“這輛車”的重要部件，通過控制“車身上”的司法資源以及運行軌跡，從而實現(xiàn)訴訟制度的效果發(fā)揮。目前，檢察公益訴訟作為國家司法制度的一項新機制，其管轄問題關(guān)系著刑事訴訟、民事訴訟以及行政訴訟三大訴訟秩序，也是判斷公益訴訟制度是否具有國民預(yù)測可能性的重要標(biāo)尺，是度量公益訴訟效果能否穩(wěn)定發(fā)揮的重要手段。因此，對其管轄權(quán)設(shè)置問題進(jìn)行探討具有十分重要的意義。

二、行政公益訴訟案件管轄權(quán)設(shè)置的前期實踐

2015年7月，最高人民檢察院設(shè)立公益訴訟試點，試點地區(qū)的探索實踐為公益訴訟制度的構(gòu)建與發(fā)展積累了寶貴的經(jīng)驗，案件管轄也形成了基本的運行模式[2]。2017年6月末，十二屆全國人大常委會通過了對《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）和《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）進(jìn)行修改的《決定》，該《決定》明確了在兩大訴訟法中增加檢察機關(guān)辦理公益訴訟的規(guī)定，從立法層面來看，這是我國公益訴訟制度的里程碑。試點過程中，最高法和最高檢針對公益訴訟分別制定頒行了《審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》（以下簡稱《審理辦法》）和《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》），分別明確了行政公益訴訟案件在實踐中最基本的管轄權(quán)設(shè)置[3]。

修改后的《行政訴訟法》對行政公益訴訟的規(guī)定設(shè)置在第四章即“訴訟參加人”中，該規(guī)定原則性較強，也未明確具體如何設(shè)置管轄權(quán)。2018年3月2日，最高法、最高檢聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》），并于2020年12月28日予以修正，《解釋》中涉及行政公益訴訟案件管轄權(quán)的內(nèi)容為第五條第二款。自檢察公益訴訟全面實施以來，H省主要實行以基層同級管轄為主、兼有指定管轄以及異地管轄等的案件管轄模式。隨時間推移，公益訴訟案件的范圍和相關(guān)情形在逐漸演變，當(dāng)前行政公益訴訟案件管轄權(quán)的運行模式暴露出一定缺陷和問題，阻礙了公益訴訟職能的充分發(fā)揮，對行政公益訴訟案件管轄問題進(jìn)行優(yōu)化設(shè)置研究變得尤為迫切。

三、現(xiàn)行行政公益訴訟案件管轄權(quán)運行實踐

黨的十八屆四中全會明確提出探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。黨中央對檢察機關(guān)開展公益訴訟給予高度重視，檢察公益訴訟的理論和實踐發(fā)展日益成熟。2020年9月28日，最高檢委會審核通過《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡稱《辦案規(guī)則》），并于2021年7月1日施行，《辦案規(guī)則》對行政公益訴訟的管轄權(quán)設(shè)置進(jìn)行了明確，其主要內(nèi)容規(guī)定在第二章第一節(jié)“管轄”中，包括基層同級管轄、提級管轄、指定管轄、異地管轄、集中管轄等方式。

（一）基層同級管轄

基層同級管轄被《解釋》及《辦案規(guī)則》明確為行政公益訴訟案件管轄的最基本方式，并且和《行政訴訟法》《審理辦法》《實施辦法》中有關(guān)行政公益訴訟案件管轄權(quán)的設(shè)置相符合。以H省公益訴訟辦案實踐為例，2020年1—12月，H省共受理公益訴訟案件線索4 722件。其中，民事公益訴訟案件線索314件，占6.6%;行政公益訴訟案件線索4 408件，占93.4%。共立案4 362件。其中，民事公益訴訟案件291件，占6.7%;行政公益訴訟案件4 071件，占93.3%。共提出檢察建議和發(fā)布公告3 927件。其中，民事公益訴訟訴前程序282件，占7.2%;行政公益訴訟訴前程序3 645件，占92.8%。共提起公益訴訟232件，提起公益訴訟后法院支持率100%，監(jiān)督行政機關(guān)督促受損公益得到及時恢復(fù)。上述數(shù)據(jù)可看出，行政公益訴訟案件在全部公益訴訟案件中占比很高。上述行政公益訴訟訴前程序案件中，省級檢察機關(guān)自辦案件2件，市級檢察機關(guān)自辦案件49件，基層檢察機關(guān)自辦案件3 594件，基層所辦案件比例占全省行政公益訴訟案件的98.6%，本地基層同級管轄在H省的實際運用表明目前該方式系行政公益訴訟案件管轄的最基本方式，是被運用得最為充分的管轄方式。

（二）異地管轄和集中管轄

異地管轄（也可稱跨行政區(qū)劃管轄）系由非被訴行政機關(guān)所在地的檢察機關(guān)對被訴行政機關(guān)公益監(jiān)督的管轄方式，其有利于破除地方保護主義壁壘，便于維護司法公正和權(quán)威[4]。集中管轄系由上級檢察機關(guān)對相關(guān)同類行政公益訴訟案件予以整合并交由特定檢察機關(guān)管轄的方式，有利于集中優(yōu)勢資源，實現(xiàn)專案專辦，提升辦案效率。以H省辦案實踐為例，2018年6月，H省抽調(diào)全省四地市檢察機關(guān)開展異地監(jiān)督，對387個小煤礦進(jìn)行實地調(diào)查，聚焦土地資源、林業(yè)資源、生態(tài)環(huán)境、污水排放、大氣污染等監(jiān)管領(lǐng)域的相關(guān)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為問題，四地市檢察機關(guān)依法開展檢察監(jiān)督工作，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)和犯罪問題線索132件，形成卷宗652卷;對公益受損案件，以檢察建議督促主管機關(guān)履職，取得了良好成效。H省開展的小煤礦專項整治公益監(jiān)督實踐既運用了異地管轄方式，也運用了集中管轄方式，兩種管轄方式之間存在交叉。兩種管轄方式的并用不僅淡化了同一地區(qū)檢察機關(guān)與同級行政機關(guān)之間的關(guān)系，破除了地方保護主義的壁壘，同時也實現(xiàn)了專案專辦、集中優(yōu)勢破解痼疾難題的效果。

（三）提級管轄

提級管轄（也可稱為提辦）系由上級檢察機關(guān)對應(yīng)由下級檢察機關(guān)管轄的行政公益訴訟案件上提至更高級別的檢察機關(guān)管轄的方式，此種管轄方式除了能夠減少同級行政機關(guān)對于行政公益訴訟的干預(yù)問題，還能借助訴前程序與訴訟程序的分離，確保需進(jìn)行提級管轄的案件規(guī)模處于相對可控的范圍中，不會對上級檢察機關(guān)形成較大的辦案壓力。同時該管轄方式能夠充分運用上級檢察機關(guān)較下級檢察機關(guān)更強的辦案能力和辦案資源，從而保證確有必要進(jìn)行提級辦理的案件取得良好的辦案效果。目前H省檢察機關(guān)行政公益訴訟案件辦理實踐中提級管轄未被運用。

（四）指定管轄

指定管轄是一般基層同級管轄的例外，系由上級檢察機關(guān)將某一行政公益訴訟案件指定由原具有管轄權(quán)以外的檢察機關(guān)進(jìn)行管轄的方式。該管轄方式不僅包括對立案管轄進(jìn)行指定，同時也包括對訴訟管轄進(jìn)行指定。通過指定可解決相關(guān)專門性檢察機關(guān)以及一些特殊案件的辦理問題。在H省的辦案實踐中，指定管轄主要運用于專門性檢察機關(guān)的公益訴訟辦案實踐中。2020年，H省按照相關(guān)規(guī)定和要求，對農(nóng)墾、林區(qū)、鐵路三個專門性檢察機關(guān)的行政公益訴訟案件管轄權(quán)做出了個案指定管轄的設(shè)置，即“一事一請，一案一請”。2020年1—12月，H省三個專門性檢察機關(guān)通過指定管轄辦理的案件已達(dá)67件。H省檢察機關(guān)對指定管轄的運用不僅解決了專門性檢察機關(guān)的公益訴訟辦案權(quán)限問題，同時也適應(yīng)了本地行政改革需要。

四、行政公益訴訟案件管轄模式運行弊端

（一）立案管轄與訴訟管轄分離導(dǎo)致檢法銜接不暢

《辦案規(guī)則》實行立案管轄與訴訟管轄相分離的管轄模式，關(guān)于檢察機關(guān)立案管轄權(quán)的設(shè)置較審判機關(guān)訴訟管轄權(quán)的設(shè)置內(nèi)容多且復(fù)雜，審判機關(guān)的公益訴訟管轄權(quán)主要依據(jù)為《行政訴訟法》第三章以及《解釋》第五條，且《行政訴訟法》第三章中關(guān)于行政訴訟的管轄權(quán)內(nèi)容并非為行政公益訴訟的特有規(guī)定，而是一般意義上的行政訴訟普通規(guī)定，行政公益訴訟因其本身具有一定特殊性，行政訴訟的相關(guān)規(guī)定在行政公益訴訟中的實際運用效果可能差強人意。雖然H省目前并未涉及行政公益訴訟的訴訟管轄問題，但作為行政公益訴訟程序中的一個環(huán)節(jié)，訴訟階段的管轄問題也不應(yīng)忽視。

在行政公益訴訟中，普通行政訴訟原則“原告就被告”的具體表現(xiàn)形式即為基層同級管轄[5]，公益訴訟全面實施之后，關(guān)于公益訴訟的管轄也逐步按照司法改革方向調(diào)整。由于檢察機關(guān)和審判機關(guān)司法改革并未完全同步，審判機關(guān)關(guān)于行政訴訟案件管轄權(quán)的改革步伐稍早于檢察機關(guān)行政公益訴訟實踐，因此在《辦案規(guī)則》第十六條中，最高檢將檢察機關(guān)的立案管轄和訴訟管轄進(jìn)行了分離設(shè)置。如此做法暫時解決了檢法銜接不暢的問題，但需要考慮的是案件起初承辦檢察機關(guān)與最終提起訴訟的檢察機關(guān)不一致會否影響庭審效果從而影響國家利益和社會公共利益保護的效果，這些都是需要重新審視的問題。

（二）基層力量薄弱制約基層同級管轄效果

行政公益訴訟案件管轄模式以一般基層同級管轄為主，且從H省公益訴訟辦案實踐來看，此種管轄方式在全部公益訴訟案件中占據(jù)重要地位。但結(jié)合基層檢察機關(guān)實際情況來看，基層同級管轄效果的發(fā)揮受制于基層檢察機關(guān)公益訴訟辦案力量的大小。目前，H省檢察機關(guān)在之前進(jìn)行的檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革中，根據(jù)編制部門對檢察機關(guān)職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制的有關(guān)批復(fù)，50人以下的基層檢察院只能設(shè)置5個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，H省有49.3%的基層院未單獨設(shè)立公益訴訟檢察部門，而是將公益訴訟同民事檢察、行政檢察等業(yè)務(wù)合署辦公，即“三大”一部，2至3名干警身兼數(shù)職，疲于應(yīng)付各類截然不同的業(yè)務(wù)，為公益訴訟工作分配的時間和精力難以保證。同時，由于公益訴訟業(yè)務(wù)所需具備的知識面非常廣，僅具備公益訴訟基礎(chǔ)法律知識無法滿足當(dāng)前辦案需要。當(dāng)前H省基層檢察力量無法滿足辦案需求，制約了行政公益訴訟案件質(zhì)效提升。

（三）省、市級檢察機關(guān)辦案主體作用虛置

目前，H省檢察機關(guān)行政公益訴訟案件辦理數(shù)量呈“沙漏型”分布，全省大部分行政公益訴訟案件由基層檢察機關(guān)承辦。雖然《辦案規(guī)則》明確規(guī)定了轄區(qū)內(nèi)“重大、復(fù)雜”的案件或者公益損害區(qū)域包括兩個以上行政區(qū)域的案件可由上一級檢察機關(guān)辦理，但按照當(dāng)前辦案程序設(shè)置要求，省級檢察機關(guān)和市級檢察機關(guān)大部分時間用于審批基層檢察機關(guān)請示案件和指導(dǎo)基層檢察機關(guān)辦案實踐，且因“一案一請”的審批程序設(shè)置，上級檢察機關(guān)在審批程序中消耗大量精力，作為一級辦案主體的作用被虛置。從辦案數(shù)據(jù)來看，自2017年7月公益訴訟在全國全面開展以來，H省16個市（分）院作為辦案主體所辦理的行政公益訴訟案件50余件，即平均每個市（分）院每年所辦理的案件不超過1件，這與市級檢察機關(guān)擁有比基層檢察機關(guān)更專業(yè)的辦案團隊和更強大的辦案力量的實際狀況不匹配，省、市級檢察機關(guān)作為一級辦案主體其作用明顯被虛置[6]。

（四）異地管轄和集中管轄加大司法成本

司法制度創(chuàng)設(shè)和構(gòu)建需要考慮的重要因素就是效果，如果某項制度在設(shè)計時只考慮了程序設(shè)置，并未考量效果因素，那么該司法制度在發(fā)展中必會受到一定阻礙。異地管轄和集中管轄雖然暫時割裂了被訴行政機關(guān)與所在地檢察機關(guān)的聯(lián)系，避免地方保護主義對公益監(jiān)督職能的過多干預(yù)，但檢察機關(guān)需進(jìn)行異地調(diào)查取證，而被訴行政機關(guān)則需異地應(yīng)訴，無形中增加了較大的司法成本[7]。同時，由于訴前檢察建議本身剛性有限，且異地檢察機關(guān)囿于地域因素，對行政機關(guān)履職整改情況無法及時掌握，導(dǎo)致督促行政機關(guān)履職盡責(zé)的力度不足，辦案效果不理想。

（五）指定管轄司法效果不佳

指定管轄作為一般基層同級管轄的例外，在辦案實踐中也必不可缺?！缎姓嬖V訟案件辦案指南（試行）》中對指定管轄予以明確規(guī)定，且《辦案規(guī)則》對指定管轄的情形進(jìn)行了明確，為指定管轄在行政公益訴訟中的運用提供了遵循。但目前H省所實行的三個專門性檢察機關(guān)“一事一請，一案一請”的指定管轄流程較為煩瑣，具體辦案程序包括線索發(fā)現(xiàn)、管轄權(quán)請示、管轄權(quán)審查、指定管轄批復(fù)等環(huán)節(jié)，辦案時效性不高，此管轄程序設(shè)置為農(nóng)墾、林區(qū)、鐵路檢察機關(guān)開展公益訴訟工作增加了程序負(fù)累，影響辦案時效。

五、優(yōu)化行政公益訴訟案件管轄權(quán)設(shè)置的路徑選擇

（一）制定統(tǒng)一的公益訴訟專門性法規(guī)

一項司法制度的建構(gòu)和推行必須由中央自上而下逐步推行，前提和基礎(chǔ)是做好立法規(guī)劃和頂層設(shè)計，從而確立穩(wěn)定統(tǒng)一的司法制度，實現(xiàn)同質(zhì)化司法效果。目前，審判機關(guān)已進(jìn)行多輪管轄改革，包括但不限于行政案件、環(huán)境資源保護案件以及知識產(chǎn)權(quán)案件管轄改革等，其管轄權(quán)運行的架構(gòu)已逐步穩(wěn)定。由于檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革剛剛完成，司法管轄權(quán)限及職能劃分還不穩(wěn)定，因改革產(chǎn)生的管轄問題仍進(jìn)一步顯現(xiàn)，因此中央立法機關(guān)、最高人民法院以及最高人民檢察院應(yīng)當(dāng)及時對公益訴訟進(jìn)行立法規(guī)劃，通過創(chuàng)設(shè)公益訴訟專門性法律法規(guī)或修訂公益訴訟專門性司法解釋來進(jìn)一步確立公益訴訟制度的獨立地位。在公益訴訟專門性法規(guī)中，中央立法機關(guān)或者最高法和最高檢應(yīng)就公益訴訟管轄問題達(dá)成統(tǒng)一的意見，構(gòu)建統(tǒng)一的管轄權(quán)設(shè)置模式，從而減少在個案中通過協(xié)商、指定等方式確定管轄權(quán)而影響當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利的問題。

（二）以基層同級管轄為主，補強基層隊伍力量

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，當(dāng)前將基層同級管轄作為行政公益訴訟案件管轄運行模式中的主要管轄方式是必要且適宜的[8]。公益訴訟作為新的業(yè)務(wù)職能，其職權(quán)范圍和具體內(nèi)容都較以往普通刑事、民事、行政檢察業(yè)務(wù)更為復(fù)雜多樣，不僅需要辦案檢察官具備基礎(chǔ)的民事刑事等法律知識，更要具備食品藥品安全、環(huán)境資源保護、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓、公共安全、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域的行政法律知識。為確保基層同級管轄的價值切實充分顯現(xiàn)，亟須強化基層檢察機關(guān)公益訴訟辦案隊伍的力量和提高辦案人員的專業(yè)水平。當(dāng)然，專業(yè)化公益訴訟辦案團隊的建立并非一蹴而就，公益訴訟檢察人才的培養(yǎng)應(yīng)遵循人才培養(yǎng)規(guī)律，建議各地檢察機關(guān)對公益訴訟工作給予足夠重視，為公益訴訟檢察部門配齊配強專門辦案團隊，同時通過開展定期培訓(xùn)、實戰(zhàn)練兵、案例剖析、學(xué)習(xí)交流等方式，強化基層辦案人員的知識儲備和專業(yè)辦案技能，切實提升基層隊伍的辦案水平[1]82-83。

（三）適時提級管轄，發(fā)揮省、市兩級院主體作用

為統(tǒng)一上下行政治理的方向和舉措，開展行政公益訴訟應(yīng)適時提級管轄，發(fā)揮省、市兩級檢察機關(guān)的辦案主體作用。一方面從案件程序上，建議將由基層檢察機關(guān)和審判機關(guān)管轄的一審行政公益訴訟起訴案件由市級檢察機關(guān)和中級人民法院提級管轄。不僅能避免基層地方行政機關(guān)的司法干預(yù)，同時其本身具備的較基層審判機關(guān)更強的司法資源和審判團隊能增加案件審判結(jié)果的司法公信力。為保持與審判機關(guān)基本協(xié)調(diào)，一審行政公益訴訟起訴案件亦應(yīng)由市級檢察機關(guān)提級辦理，并進(jìn)行同級監(jiān)督。當(dāng)然，不容忽視的是此種管轄方式仍然割裂了訴前管轄和訴訟管轄的一致性，難以保證案件辦理質(zhì)量和效果，需進(jìn)一步探討。另一方面以案件類別與案件影響力大小對行政公益訴訟案件管轄做出劃分，重大、疑難、復(fù)雜的行政公益訴訟案件，建議由上級檢察機關(guān)提級管轄，充分彰顯省、市兩級檢察機關(guān)作為一級辦案主體的地位，運用好上級檢察機關(guān)專業(yè)辦案團隊的優(yōu)勢，確保案件辦理質(zhì)量和效果。

（四）靈活運用異地管轄和集中管轄，建立統(tǒng)一指揮中心

積極推進(jìn)公益訴訟檢察指揮中心建設(shè)，統(tǒng)籌管理公益訴訟資源力量，靈活運用異地管轄和集中管轄。按照本地區(qū)檢察機關(guān)辦案力量及資源的具體分布，在市級或省級檢察機關(guān)創(chuàng)設(shè)公益訴訟指揮中心，從而實現(xiàn)統(tǒng)籌梳理不同地區(qū)所摸排的公益訴訟案件線索并集中研判，對于跨行政區(qū)劃、重大疑難復(fù)雜或者影響較大的案件靈活運用異地管轄和集中管轄，統(tǒng)一組織調(diào)用辦案力量集中辦理。統(tǒng)一指揮中心的投入使用，有助于異地檢察機關(guān)借助違法行使職權(quán)或不作為的行政機關(guān)所在地的檢察機關(guān)辦案力量和辦案場所進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查取證、談話詢問以及調(diào)閱卷宗、跟進(jìn)整改落實情況等，提高案件辦理質(zhì)效，克服辦案成本耗費較高的問題，以最小的資源消耗換取最大收獲。

（五）簡化案件辦理流程，優(yōu)化指定管轄效果

結(jié)合辦案實踐，建議通過明確劃分辦案權(quán)限的方式實現(xiàn)辦案程序由繁到簡的轉(zhuǎn)變。具體可對行政公益訴訟辦案權(quán)限做如下劃分：一是省級檢察機關(guān)的辦案權(quán)限。省級檢察機關(guān)主要負(fù)責(zé)各市級檢察機關(guān)尚未辦理過的全市范圍內(nèi)首例“等”外領(lǐng)域行政公益訴訟的立案審批程序以及農(nóng)墾、林區(qū)、鐵路等專門性檢察機關(guān)尚未辦理過的首例行政公益訴訟案件。對于非常重大、疑難、復(fù)雜或在全省范圍內(nèi)有較大影響的行政公益訴訟案件，各地檢察機關(guān)應(yīng)呈報省級檢察機關(guān)，并由省級檢察機關(guān)決定是否自行辦理或交由市級檢察機關(guān)辦理。二是市級檢察機關(guān)和專門性檢察機關(guān)的辦案權(quán)限。市級檢察機關(guān)主要負(fù)責(zé)審批基層檢察機關(guān)辦理的“等”外領(lǐng)域訴前程序案件以及各基層檢察機關(guān)尚未辦理過的首例行政公益訴訟案件，負(fù)責(zé)辦理省級檢察機關(guān)交辦的重大、疑難、復(fù)雜公益訴訟案件以及有較大影響的行政公益訴訟案件，對于一審行政公益訴訟起訴案件，市級檢察機關(guān)應(yīng)主動提級辦理。農(nóng)、林、鐵等專門性檢察機關(guān)負(fù)責(zé)辦理省級檢察機關(guān)指定的行政公益訴訟案件以及與已辦理過的省級檢察機關(guān)指定管轄案件同類的案件。需要強調(diào)的是，指定管轄流程簡化后，專門性檢察機關(guān)應(yīng)以定期報備程序替代“一事一請，一案一請”，從而提高案件辦理時效，節(jié)約司法辦案精力。三是基層檢察機關(guān)的辦案權(quán)限?；鶎訖z察機關(guān)負(fù)責(zé)辦理除應(yīng)由省、市級檢察機關(guān)辦理的行政公益訴訟案件以外的案件。目前，基層檢察機關(guān)在辦理行政公益訴訟案件方面已開展大量實踐并積累了一定經(jīng)驗，對同類型案件的辦理流程和要求已較為熟悉，此類案件無須再經(jīng)過上級檢察機關(guān)審批即可自行辦理，但應(yīng)定期向上級檢察機關(guān)備案。對此前尚未辦理過的其他類型的案件以及“等”外領(lǐng)域案件，基層檢察機關(guān)應(yīng)經(jīng)上級檢察機關(guān)審批后方可向行政機關(guān)制發(fā)訴前檢察建議。

六、結(jié)語

檢察公益訴訟仍處于探索和發(fā)展階段，不管是在理論層面還是實踐層面均存在一定弊端?！秾徖磙k法》《實施辦法》《行政訴訟法》《解釋》和《辦案規(guī)則》等法律法規(guī)雖然已規(guī)定了行政公益訴訟管轄權(quán)的相關(guān)內(nèi)容，但仍不符合行政公益訴訟實踐發(fā)展的需求。行政公益訴訟作為一項新的檢察監(jiān)督職能，對其研究處于實踐摸索與發(fā)展同步進(jìn)行的狀態(tài)，行政公益訴訟雖然具有一定的特殊性，仍應(yīng)遵循最基本的檢察工作規(guī)律和訴訟制度規(guī)律，并從機構(gòu)設(shè)置和實際情況出發(fā)來完善行政公益訴訟管轄權(quán)制度設(shè)計，通過行之有效的制度構(gòu)建和優(yōu)化盡可能滿足行政公益訴訟的實際辦案需求，推動形成具有中國特色的檢察公益訴訟制度。

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收稿日期：2021-11-17

基金項目：2021年度最高人民檢察院檢察應(yīng)用理論研究課題“行政公益訴訟案件管轄權(quán)優(yōu)化設(shè)置研究——以H省為研究對象”（2021-07-17）

作者簡介：陳蕾，主任，檢察官，從事檢察理論研究;朱文玉，副院長，副教授，博士，碩士生導(dǎo)師，從事知識產(chǎn)權(quán)法學(xué)研究;劉興晨，檢察官助理，從事檢察理論研究。