數(shù)字政府建設(shè)中社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦的問題與變革

賈曉港

摘? ?要：隨著數(shù)字治理的國(guó)家治理范式興起，數(shù)字政府開始致力于政務(wù)服務(wù)的優(yōu)化，將社保經(jīng)辦深度融入數(shù)字政府建設(shè)以進(jìn)行相應(yīng)的數(shù)字化變革，是發(fā)展高質(zhì)量社會(huì)保險(xiǎn)的必然舉措。通過利用既有研究總結(jié)出的地方數(shù)字政府建設(shè)在頂層設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)管理和科技平臺(tái)上的共性經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)其描述的制度保障、組織保障和技術(shù)保障都聚焦于政務(wù)服務(wù)。而數(shù)字政府建設(shè)在政務(wù)服務(wù)上的取向是一網(wǎng)集成、便捷服務(wù)和高效經(jīng)辦，以此取向反觀社保經(jīng)辦發(fā)現(xiàn)其存在三個(gè)方面的問題：（1）集成性錯(cuò)位：業(yè)務(wù)集成而非信息集成;（2）便捷性障礙：“最后一步”而非“最后一公里”;（3）有效性缺乏：短時(shí)段反饋而非高耗時(shí)流程。將以上問題與數(shù)字政府建設(shè)的共性經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行對(duì)應(yīng)，提出相應(yīng)的改革措施：（1）在頂層規(guī)劃上，制度安排保障一網(wǎng)集成;（2）在管理機(jī)構(gòu)上，組織設(shè)計(jì)保障便捷服務(wù);（3）在科技平臺(tái)上，技術(shù)控制保障高效經(jīng)辦。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦;數(shù)字政府建設(shè);數(shù)字化轉(zhuǎn)型

中圖分類號(hào)：C913.7? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2022）14-0075-03

引言

近年來，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦呈現(xiàn)出供不應(yīng)求的狀態(tài)，其中既有體制機(jī)制和制度安排的內(nèi)在原因，也有民眾需求急劇增長(zhǎng)的外在原因，兩個(gè)向度的倒逼使得社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦面臨不得不改革的局面。在公共服務(wù)上的“供不應(yīng)求”有兩個(gè)維度的理解，一個(gè)維度是數(shù)量上的服務(wù)供給滿足不了民眾需求，另一個(gè)維度是質(zhì)量上的服務(wù)供給使得民眾有不滿意感。因而，社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)辦面臨的問題不僅僅是社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)本身面臨的問題，同時(shí)也是整個(gè)政務(wù)服務(wù)場(chǎng)域面臨的困局，基于此，從技術(shù)層面尋求問題的應(yīng)對(duì)策略便成為當(dāng)然之舉。在中共中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：要完善全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)，深入推進(jìn)社保經(jīng)辦數(shù)字化轉(zhuǎn)型，要堅(jiān)持傳統(tǒng)服務(wù)方式和智能化服務(wù)創(chuàng)新并行，針對(duì)老年人、殘疾人等群體的特點(diǎn)，提供更加貼心暖心的社會(huì)保障服務(wù)[1]?？梢?，作為政務(wù)服務(wù)的一部分，社保業(yè)務(wù)經(jīng)辦應(yīng)緊跟數(shù)字政府建設(shè)的步伐，適時(shí)加速自身的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，以滿足日益增長(zhǎng)的社保經(jīng)辦需求。本文旨在以地方數(shù)字政府建設(shè)的共性經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)、政務(wù)服務(wù)層面所秉持的基本取向?yàn)樽ナ?，?duì)標(biāo)分析當(dāng)下社保經(jīng)辦數(shù)字化在這些服務(wù)取向上尚且沒有觸及到或不足的地方，對(duì)所存問題進(jìn)行以小見大的分析和說明，進(jìn)而結(jié)合共性經(jīng)驗(yàn)提出相應(yīng)的改革措施。

一、數(shù)字政府建設(shè)中社保經(jīng)辦存在的問題

對(duì)于何謂數(shù)字政府，學(xué)界尚未形成共識(shí)，地方數(shù)字政府間的比較研究還為數(shù)不多。因此，本部分的闡述建立在學(xué)者蔣敏娟的比較研究之上[2]，從而以其數(shù)字政府概念、三個(gè)共性經(jīng)驗(yàn)簡(jiǎn)要總結(jié)出社保經(jīng)辦數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)注重的三個(gè)方向。蔣敏娟認(rèn)為，數(shù)字政府是通過建立數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)的政務(wù)新機(jī)制、新平臺(tái)，全面提升政府的治理能力，對(duì)內(nèi)實(shí)現(xiàn)高效業(yè)務(wù)協(xié)同，對(duì)外提供優(yōu)質(zhì)政務(wù)服務(wù)，提高政府運(yùn)行效率與增強(qiáng)公眾滿意度的過程[2]。其從三個(gè)地方政府的數(shù)字政府建設(shè)模式中歸納出數(shù)字政府建設(shè)的三個(gè)共性做法，分別是基于頂層設(shè)計(jì)展開數(shù)字政府建設(shè)、組建數(shù)字政府或大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)、構(gòu)建統(tǒng)一的政務(wù)云和大數(shù)據(jù)平臺(tái)提供在線服務(wù)[2]，這三個(gè)經(jīng)驗(yàn)對(duì)應(yīng)于政府服務(wù)層面的制度保障、組織保障和技術(shù)保障（如表1）。

縱覽三個(gè)地方數(shù)字政府建設(shè)共性經(jīng)驗(yàn)延伸出的制度、組織和技術(shù)保障在政務(wù)服務(wù)上的數(shù)字化表現(xiàn)，可以恰當(dāng)?shù)乩斫鉃橐痪W(wǎng)集成、便捷服務(wù)和高效經(jīng)辦這三個(gè)基本取向。以此取向反觀當(dāng)前未實(shí)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型或轉(zhuǎn)型不足的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦業(yè)務(wù)在社保實(shí)踐中的代表性意義。以下從三個(gè)方面分別論證。

（一）集成性錯(cuò)位：業(yè)務(wù)集成而非信息集成

在數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)程中，政務(wù)服務(wù)的一網(wǎng)集成在很多行業(yè)領(lǐng)域取得實(shí)效，但也存在相應(yīng)的疏漏，如在社保經(jīng)辦的很多業(yè)務(wù)上，一網(wǎng)集成還是流于信息集成，即以前的“社保經(jīng)辦+互聯(lián)網(wǎng)”的信息化模式，而非真正利用云計(jì)算和大數(shù)據(jù)等技術(shù)載體實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)的網(wǎng)上經(jīng)辦、掌上經(jīng)辦、指尖經(jīng)辦，從而建設(shè)起“互聯(lián)網(wǎng)+社保經(jīng)辦”的數(shù)字化形式。比如，筆者曾作為社會(huì)保障卡補(bǔ)換的經(jīng)辦人員，發(fā)現(xiàn)該業(yè)務(wù)在政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上僅僅只是相關(guān)信息的公示，在以銀行及各類定點(diǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)為依托的社保經(jīng)辦服務(wù)網(wǎng)絡(luò)下，依然存在社會(huì)保障卡補(bǔ)辦的困難，參保人社會(huì)保障卡一旦丟失，到銀行進(jìn)行補(bǔ)卡業(yè)務(wù)的辦理，就會(huì)面臨與銀行的“持卡人無密碼當(dāng)日難辦理、非本人當(dāng)日不辦理”等規(guī)則的沖突。這種沖突不是偶然性的，而是一般性的，在很多相同類型業(yè)務(wù)中都有體現(xiàn)。在形式上這是銀行部門與公安系統(tǒng)、民政系統(tǒng)、人社系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)不共享的問題，實(shí)質(zhì)上這是社保經(jīng)辦的數(shù)字化不足。信息和數(shù)據(jù)共享在社保業(yè)務(wù)的規(guī)劃層面就應(yīng)該解決，通過前期數(shù)字化措施實(shí)現(xiàn)該類業(yè)務(wù)的一網(wǎng)集成、全流程辦理，而非落到相應(yīng)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)上才引起重視。

（二）便捷性障礙：“最后一步”而非“最后一公里”

科學(xué)技術(shù)開啟了一次重大的時(shí)代轉(zhuǎn)型，它正在改變我們的生活以及理解世界的方式，成為新發(fā)明和新服務(wù)方式的源泉[3]。但技術(shù)雖有賦能社會(huì)生活的一面，更有另一個(gè)側(cè)面，即政務(wù)服務(wù)利用先進(jìn)技術(shù)所帶來的技術(shù)鴻溝，有一部分群體無法合適且有效地使用這些先進(jìn)文明，從而造成了公共服務(wù)提供的非均等化。例如，筆者在調(diào)研時(shí)，某人社部門領(lǐng)導(dǎo)講述到他們社保業(yè)務(wù)經(jīng)辦的痛處時(shí)說道：“老弱病殘等特殊群體根本不會(huì)使用手機(jī)和現(xiàn)代化技術(shù)設(shè)備，這就造成他們?cè)谶M(jìn)行電子賬戶的醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)報(bào)銷、養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇申領(lǐng)時(shí)就無法支取或使用，需要下面的社保經(jīng)辦人員想辦法將現(xiàn)金送到手上去，技術(shù)無法觸達(dá)，工作量自然也增大了。”這一現(xiàn)象不是個(gè)體性的問題，而是屬于某一部分人的群體性問題。技術(shù)利用本意是創(chuàng)造便捷，但卻潛在地對(duì)一部分群體形成了阻礙;原以為解決了“最后一公里”的問題，事實(shí)上是演化為“最后一步”的問題。這一困境亟需社保經(jīng)辦部門加以考量。現(xiàn)代化技術(shù)工具在改變?cè)S多基本的生活和思考方式的同時(shí)，也在推動(dòng)我們?nèi)ブ匦驴疾熳罨镜臏?zhǔn)則，包括怎樣鼓勵(lì)其增長(zhǎng)以及怎樣遏制其潛在的威脅和困境[3]。EF1C6D07-491B-4671-B60F-DA101F17A973

（三）有效性缺乏：短時(shí)段反饋而非高耗時(shí)流程

提升效率是數(shù)字政府建設(shè)的核心命題之一，而高效率更多通過標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)作來實(shí)現(xiàn)，公共服務(wù)部門須用標(biāo)準(zhǔn)化流程促進(jìn)高效率，才能增強(qiáng)其行政能力。當(dāng)下的困難是政務(wù)服務(wù)部門標(biāo)準(zhǔn)化不足，從而造成業(yè)務(wù)經(jīng)辦的低效率，如筆者作為參保人辦理失業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)助申領(lǐng)業(yè)務(wù)時(shí)，整個(gè)過程經(jīng)歷“網(wǎng)上提交申請(qǐng)—就業(yè)局工作人員電話聯(lián)系本人并通過QQ郵箱發(fā)送失業(yè)保險(xiǎn)個(gè)人登記承諾書并填寫，簽字按印后將掃描版承諾書返回該郵箱—業(yè)務(wù)辦理結(jié)束”，三個(gè)階段的流程耗時(shí)20天，對(duì)于簡(jiǎn)單的失業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)助金申領(lǐng)業(yè)務(wù)來說，這是一個(gè)極長(zhǎng)的時(shí)間跨度，效率不高是其最為明顯的問題。其標(biāo)準(zhǔn)化缺失體現(xiàn)在三個(gè)方面，一是移動(dòng)端的申請(qǐng)頁(yè)面沒有明確標(biāo)記限時(shí)辦理信息，二是個(gè)人承諾書可以通過簡(jiǎn)單的技術(shù)手段在申請(qǐng)頁(yè)面進(jìn)行確定而不用復(fù)雜化為郵箱傳送，三是經(jīng)辦人員業(yè)務(wù)審理時(shí)間的隨意性太大造成周期過長(zhǎng)。以上三個(gè)方面共同造成該社保經(jīng)辦沒有能夠做到在最短的時(shí)間內(nèi)向待遇申請(qǐng)者進(jìn)行業(yè)務(wù)問題的反饋，在某一層級(jí)政府的經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)中，這不是個(gè)別性的特殊問題，而是泛在的問題，社保經(jīng)辦的有效性還較低，需進(jìn)行相應(yīng)的機(jī)制設(shè)計(jì)以規(guī)避相似問題的不斷發(fā)生和重演。

二、數(shù)字政府建設(shè)經(jīng)驗(yàn)下社保經(jīng)辦的變革策略

社保經(jīng)辦是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)受政府委托，為參保對(duì)象提供的公共服務(wù)[4]，是政務(wù)服務(wù)中至關(guān)重要的一部分。社保經(jīng)辦的數(shù)字化建設(shè)也應(yīng)走數(shù)字政府建設(shè)的成功路徑，以地方數(shù)字政府建設(shè)的共性經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，回應(yīng)社保經(jīng)辦的數(shù)字化問題，將頂層規(guī)劃作為前提、管理機(jī)構(gòu)作為保障、科技平臺(tái)作為手段，三位一體并行改革進(jìn)而促成社保經(jīng)辦服務(wù)能力的提升。

（一）在頂層規(guī)劃上，制度安排保障一網(wǎng)集成

頂層設(shè)計(jì)通常是指從最高層次上尋求問題的解決之道，其必要性在于頂層站得高，因此對(duì)全局有比較好的把握和了解，這是下層所不及的[5]。如今我國(guó)社保經(jīng)辦服務(wù)體系改革明顯滯后于社保制度建設(shè)，亟須出臺(tái)頂層設(shè)計(jì)[6]?？v覽社會(huì)保險(xiǎn)法律法規(guī)發(fā)展的歷史脈絡(luò)可知，當(dāng)下十分缺乏關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦的專門規(guī)章條例，在《社會(huì)保險(xiǎn)法》中僅有一個(gè)章節(jié)簡(jiǎn)單陳述社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦的相關(guān)事項(xiàng)，對(duì)社保經(jīng)辦業(yè)務(wù)進(jìn)行簡(jiǎn)單羅列，缺乏專業(yè)性和針對(duì)性;且該法施行于2011年，與當(dāng)下的社會(huì)環(huán)境、文化環(huán)境和技術(shù)環(huán)境已不相容，沒有與數(shù)字化發(fā)展相呼應(yīng)的條款。因此，社保業(yè)務(wù)經(jīng)辦亟需制定相應(yīng)的數(shù)字化發(fā)展規(guī)劃與轉(zhuǎn)型制度，以回應(yīng)數(shù)字政府的數(shù)字化標(biāo)準(zhǔn)體系，從而實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。一方面，這可以完善社保業(yè)務(wù)經(jīng)辦的相關(guān)制度安排，利于提高社保經(jīng)辦的業(yè)務(wù)能力和服務(wù)水平，提升公眾滿意度;另一方面，從制度層面將社保業(yè)務(wù)經(jīng)辦與政務(wù)服務(wù)網(wǎng)形成深度契合，使得未能實(shí)現(xiàn)一網(wǎng)集成的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦業(yè)務(wù)能夠轉(zhuǎn)型為數(shù)字化經(jīng)辦，以期助推部門間的有效協(xié)同和數(shù)據(jù)共享，解決參保人“辦事繁”、“辦事難”的問題。

（二）在管理機(jī)構(gòu)上，組織設(shè)計(jì)保障便捷服務(wù)

組織設(shè)計(jì)是指重新認(rèn)識(shí)多年來在社會(huì)保險(xiǎn)制度發(fā)展下形成的，以各級(jí)社保機(jī)構(gòu)為主干、以銀行及各類定點(diǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)為依托、以社區(qū)勞動(dòng)保障工作平臺(tái)為基礎(chǔ)的社會(huì)保障服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和組織體系[7]。從《貝弗里奇報(bào)告》中對(duì)社會(huì)保障組織網(wǎng)絡(luò)的設(shè)置可知，在處理參保人不斷變化的保障需要時(shí)，社會(huì)保障部（即最高經(jīng)辦機(jī)構(gòu)）要與地方政府有關(guān)機(jī)構(gòu)適當(dāng)分權(quán)與緊密合作[8]。數(shù)字化背景下，應(yīng)重新定位各經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)的組織角色。比如，各級(jí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)數(shù)字化系統(tǒng)的建設(shè)和對(duì)其他社保經(jīng)辦平臺(tái)的數(shù)字化指導(dǎo)，以一個(gè)協(xié)調(diào)者和指揮者的角色統(tǒng)籌行政區(qū)域內(nèi)社保經(jīng)辦的發(fā)展;銀行及各類定點(diǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)將“以顧客為中心”的思維向“以公民為中心”轉(zhuǎn)變，在經(jīng)辦層面把自身視為行政事業(yè)單位的派出機(jī)關(guān)、肩負(fù)為公民服務(wù)的職能，積極致力于流程優(yōu)化、效率提升和數(shù)據(jù)共享;社區(qū)勞動(dòng)保障工作平臺(tái)是距離參保人最近的地方，也是問題最多最繁雜的地方，一些特殊群體的社保需求由于各種原因未能傳送到社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)時(shí)，社區(qū)應(yīng)發(fā)揮自身獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，向下回應(yīng)參保人需求，向上反饋參保人需求，從而在數(shù)字治理的國(guó)家治理范式下形成具有相同服務(wù)導(dǎo)向的社保經(jīng)辦服務(wù)體系，從組織設(shè)計(jì)維度使便捷服務(wù)成為現(xiàn)實(shí)。

（三）在科技平臺(tái)上，技術(shù)控制保障高效經(jīng)辦

思維方式上轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨駷橹行模枰龅氖亲尮裼X得方便，那么就需要從公民的角度出發(fā)來思考如何組織相關(guān)事項(xiàng)或流程[9]。在實(shí)際的政務(wù)服務(wù)中，一些問題固然是體制機(jī)制的深層次問題不容易解決，但還有很多問題屬于技術(shù)性問題，通過流程優(yōu)化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和技術(shù)性措施就能實(shí)現(xiàn)效率的巨大提升。一種情況是，在業(yè)務(wù)經(jīng)辦過程中，業(yè)務(wù)經(jīng)辦的冗長(zhǎng)是緣于在某些業(yè)務(wù)上缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)章條例。因此，在社保業(yè)務(wù)的經(jīng)辦過程中，規(guī)范的經(jīng)辦規(guī)程對(duì)提高經(jīng)辦能力具有特別的意義，經(jīng)辦規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)化意味著經(jīng)辦人員和參保人都有章可循，以此恰當(dāng)?shù)匾?guī)避了犯錯(cuò)和不作為的可能。另一種情況是，在數(shù)字化背景下，社保業(yè)務(wù)雖實(shí)現(xiàn)部分的網(wǎng)上經(jīng)辦，但依然固守既往的信息化經(jīng)辦方式，缺乏向大數(shù)據(jù)思維的轉(zhuǎn)變，其本質(zhì)是沒有對(duì)云平臺(tái)進(jìn)行充分利用。因此，對(duì)數(shù)字技術(shù)進(jìn)行充分運(yùn)用是解決問題的基本路徑。以上兩種情況在現(xiàn)行的社保業(yè)務(wù)經(jīng)辦中都是常見的，往往兩者共同作用使得社保經(jīng)辦低效運(yùn)行。經(jīng)辦規(guī)程或管理規(guī)章屬于制度性或觀念性的技術(shù)，而云平臺(tái)、大數(shù)據(jù)等屬于可見的物理性或?qū)嶓w性技術(shù)[10]，兩種技術(shù)并行作用于社保經(jīng)辦的基本邏輯都是以促進(jìn)社保經(jīng)辦的標(biāo)準(zhǔn)化為目標(biāo)，進(jìn)而以標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)避低效率。

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