黑龍江省長期護理保險制度研究

韓韜

摘? ?要：當前，我國人口老齡化不斷加劇，失能老年人數(shù)量快速增加，因此，建立長期護理保險制度是“十四五”規(guī)劃綱要中“實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略”的題中應(yīng)有之義。通過以黑龍江省長期護理保險唯一試點城市——齊齊哈爾市為研究對象，分析其長期護理保險制度發(fā)展現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，并提出逐步擴大覆蓋范圍、建立獨立籌資體系、探索按比例籌資模式、構(gòu)建護理專業(yè)人才培育體系、建立預(yù)防機制、提供多元化護理服務(wù)等對策建議。

關(guān)鍵詞：長期護理保險;失能老年人;人口老齡化

中圖分類號：F207? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）14-0072-03

根據(jù)《黑龍江統(tǒng)計年鑒》2020年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2019年末，黑龍江省65歲及以上老年人口515.8萬人，占總?cè)丝诘?3.75%。按照國際標準，黑龍江省即將進入深度老齡化社會。隨著人口老齡化的不斷加劇，必然導(dǎo)致失能老年人數(shù)量的快速增加。“一人失能，全家失衡”正是許多失能老年人家庭所面臨的窘境，不僅造成這些家庭沉重的經(jīng)濟負擔(dān)，更有可能由此引發(fā)社會問題，所以亟需建立長期護理保險制度，以減輕失能老年人家庭沉重的經(jīng)濟負擔(dān)，化解潛在的社會風(fēng)險。

一、黑龍江省長期護理保險制度現(xiàn)狀

2016年6月，人力資源和社會保障部辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展長期護理保險制度試點的指導(dǎo)意見》（人社廳發(fā)〔2016〕80號），明確指出探索建立長期護理保險制度。齊齊哈爾市作為黑龍江省唯一的試點城市，積極貫徹落實黨中央的決策部署，結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，開展長期護理保險制度試點工作。2017年8月，齊齊哈爾市人民政府辦公室印發(fā)《齊齊哈爾市長期護理保險實施方案（試行）》（齊政辦規(guī)〔2017〕15號），標志著黑龍江省長期護理保險制度試點工作正式拉開帷幕。

（一）覆蓋范圍

試點起步階段，齊齊哈爾市長期護理保險參保覆蓋范圍為齊齊哈爾市市轄區(qū)（不包含梅里斯區(qū)）參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的人員，其中包含靈活就業(yè)人員。2021年2月，齊齊哈爾市人民政府辦公室印發(fā)《齊齊哈爾市深化長期護理保險制度試點實施方案（試行）》（齊政辦規(guī)〔2021〕1號，以下簡稱《實施方案》），指出，2021年要在深化原有試點的基礎(chǔ)上，增加訥河市為新的試點，之后逐步擴大到其他縣區(qū)。

（二）基金的籌集與支付

1.以依托基本醫(yī)保和個人繳費為主的籌資方式

齊齊哈爾市長期護理保險籌資主要由城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金劃轉(zhuǎn)和個人繳費兩部分組成。在試點起步階段，籌資標準為每年每人60元，醫(yī)保統(tǒng)籌基金和參保人員各承擔(dān)50%。醫(yī)保統(tǒng)籌基金籌集部分，每年初按照長期護理保險參保人數(shù)從城鎮(zhèn)職工醫(yī)保統(tǒng)籌基金中劃轉(zhuǎn)，個人繳費部分每年初由醫(yī)保經(jīng)辦機構(gòu)統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)，其中，參保人員有個人賬戶的從個人賬戶資金中劃轉(zhuǎn)，沒有個人賬戶的從門診統(tǒng)籌基金中劃轉(zhuǎn)。2021年《實施方案》發(fā)布后，籌資標準有所提高，由每年每人60元提高到每年每人100元，醫(yī)保統(tǒng)籌基金承擔(dān)部分和個人承擔(dān)部分比例不變。同時強調(diào)了參保人員個人繳費責(zé)任，沒有個人賬戶的參保人員需要從原來的門診統(tǒng)籌基金劃轉(zhuǎn)改為個人繳費，如不繳費則無法享受長期護理保險相關(guān)待遇。

2.以現(xiàn)金為主的支付方式

齊齊哈爾市長期護理保險采取按日定額支付的管理方式，不設(shè)置起付線。失能的參保人員經(jīng)過專業(yè)醫(yī)療機構(gòu)6個月及以上時間的規(guī)范治療，經(jīng)過申請、專業(yè)機構(gòu)評估符合相關(guān)標準的可以按照政策規(guī)定享受長期護理保險待遇。在醫(yī)養(yǎng)機構(gòu)和養(yǎng)老機構(gòu)接受護理的參保人員，由長期護理保險基金按月統(tǒng)一支付給機構(gòu)，抵扣參保人員的部分護理費用;選擇居家護理的參保人員，由長期護理保險基金按月打入?yún)⒈Ｈ藛T的銀行卡中。2021年《實施方案》發(fā)布后，長期護理保險基金日定額金額不變，但支付比例相比試點初期有所提高（見表1）。

（三）服務(wù)形式與服務(wù)內(nèi)容

齊齊哈爾市長期護理保險暫確定三種服務(wù)形式，分別是醫(yī)養(yǎng)護理服務(wù)機構(gòu)護理、養(yǎng)老護理服務(wù)機構(gòu)護理和居家護理。經(jīng)過評估符合條件的參保人員可根據(jù)自身需求按照相關(guān)規(guī)定申辦任意一種服務(wù)形式。服務(wù)項目按照不同程度分為Ⅰ類、Ⅱ類和Ⅲ類，以解決失能人員基本生活照料等問題為主。護理人員根據(jù)參保人員的實際需求為其提供必要、適度的護理服務(wù)。筆者通過電話調(diào)查得知，齊齊哈爾市現(xiàn)如今沒有定點機構(gòu)可以提供居家護理服務(wù)，選擇居家護理的參保人員只能通過親友提供親情照護。富拉爾基區(qū)作為齊齊哈爾市長期護理保險居家護理服務(wù)試點，由市醫(yī)保局委托第三方培訓(xùn)機構(gòu)為親情照護人員提供護理技能培訓(xùn)，以提高其護理服務(wù)質(zhì)量。截至2020年10月，收到65人申請，經(jīng)評定通過57人[1]。

（四）失能評定體系及評定流程

試點初期，齊齊哈爾市就積極探索，構(gòu)建了比較完善、公平公正的失能評定體系。其中包括制定了相關(guān)政策，委托市勞動能力鑒定委員會承擔(dān)失能人員等級評定工作，組建了醫(yī)學(xué)專家評定組，結(jié)合當?shù)貙嶋H情況構(gòu)建了《齊齊哈爾市長期護理保險日常生活活動能力評定量表》，制定了失能人員等級評定流程（見圖1），建立了較為完善的管理監(jiān)督機制等。

二、黑龍江省長期護理保險制度試點存在的問題

（一）覆蓋范圍較窄

齊齊哈爾市長期護理保險參保覆蓋范圍目前僅限于本市轄區(qū)（不包含梅里斯區(qū)）以及訥河市的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險參保人員。未參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的人員以及下屬各縣人員暫未納入?yún)⒈８采w范圍。而我國人口老齡化存在城鄉(xiāng)倒置的問題，農(nóng)村人口老齡化相比城市更為嚴重[2]，并且有學(xué)者研究表明，城鎮(zhèn)居民以及農(nóng)村居民的失能率遠大于城鎮(zhèn)職工，未將其納入?yún)⒈８采w范圍顯然不合理。并且覆蓋范圍過窄會導(dǎo)致基金籌集過少，隨著人口老齡化程度加深，可能會導(dǎo)致長期護理保險繳費人數(shù)不斷減少，從而影響長期護理保險基金的運營[3]。22CCB0A2-592E-4118-A915-A55AD34073CB

（二）嚴重依賴醫(yī)?；?，籌資模式不科學(xué)

齊齊哈爾市長期護理保險現(xiàn)行籌資模式為定額籌資，籌資標準為每年每人100元，由醫(yī)保統(tǒng)籌基金和參保個人各承擔(dān)50%，醫(yī)保統(tǒng)籌基金承擔(dān)比例明顯過高。雖然齊齊哈爾市長期護理保險基金建立了動態(tài)穩(wěn)定的籌資機制，多渠道籌集資金，但長期護理保險作為我國現(xiàn)行社會保障制度“五險”之外的一個獨立險種，長期依附于醫(yī)保統(tǒng)籌基金顯然是不現(xiàn)實的。眾多學(xué)者研究表明，近年來我國醫(yī)保統(tǒng)籌基金壓力越來越大。而齊齊哈爾市長期護理保險醫(yī)保統(tǒng)籌基金承擔(dān)比例過高，隨著參保人數(shù)不斷增加必將使醫(yī)保統(tǒng)籌基金產(chǎn)生更為沉重的負擔(dān)。

定額籌資模式雖然比較簡便、方便管理，但這種模式的籌資水平難以與地方經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，比較容易受到通貨膨脹的影響，從而使長期護理保險基金存在收支失衡的風(fēng)險[4]。

（三）護理從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)偏低

當前黑龍江省護理從業(yè)人員多為年齡偏大的下崗職工，對于失能人員的健康監(jiān)測、心理輔導(dǎo)、康復(fù)保健等這些專業(yè)性較強的知識技能明顯缺乏，且人員流動性較強。雖然黑龍江省醫(yī)學(xué)類高校大多都有護理類相關(guān)專業(yè)，但多以高職和大專院校為主，開設(shè)護理專業(yè)本科和碩士點的高校很少[5]。同時，由于工資待遇低、工作壓力大、社會認同度低等問題，基本上沒有相關(guān)專業(yè)的高校畢業(yè)生從事護理工作，導(dǎo)致護理行業(yè)高層次人才緊缺。

（四）服務(wù)內(nèi)容單一，缺乏預(yù)防機制

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，人們對醫(yī)療、護理的需求也日趨多元化，重點解決重度失能人員的基本生活照料問題，無法滿足失能人員多元化的護理需求。通過齊齊哈爾市公布的長期護理保險護理服務(wù)項目目錄來看，護理服務(wù)項目僅包括日常生活照料以及簡單的醫(yī)療照護，沒有康復(fù)以及健康指導(dǎo)等項目。這種單一的生活照料服務(wù)實際上是一種事后的消極保險制度[6]，老年人身體恢復(fù)能力差，預(yù)防機制的缺失可能會加重失能老年人病情的發(fā)展。

三、黑龍江省長期護理保險制度發(fā)展對策

（一）逐步擴大覆蓋范圍

黑龍江省應(yīng)在齊齊哈爾市原試點總結(jié)成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將長期護理保險參保覆蓋范圍擴大至全省，并將城鄉(xiāng)居民逐步納入其中。但由于長期護理保險存在“福利剛性”的問題，保障起步水平不宜過高，應(yīng)秉持廣覆蓋、低起步的原則，隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，在不影響基金正常運營的前提下適度提高保障水平。同時，參保人數(shù)的增加也可以滿足保險“風(fēng)險大量原則”的需要[7]，有利于長期護理保險基金的運營。

（二）建立獨立籌資體系，探索按比例籌資模式

黑龍江省應(yīng)在保證長期護理保險制度穩(wěn)定、高效、可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，不斷探索，建立獨立的籌資體系。強調(diào)參保人員個人繳費責(zé)任，適當提高參保人員個人繳費比例;對于特困人員經(jīng)確定繳費困難的，可以由財政代繳。明確各級財政補貼長期護理保險基金的責(zé)任[8]。通過以上手段降低醫(yī)保統(tǒng)籌基金承擔(dān)的繳費比例，逐步實現(xiàn)長期護理保險基金的獨立運營。

可以借鑒德國長期護理保險制度的經(jīng)驗，探索按比例籌資模式。將繳費水平與參保人員的收入水平掛鉤，設(shè)定為參保人員個人收入的一定比例。但保障水平以失能人員的失能等級確定，與參保時的繳費無關(guān)[9]，以此實現(xiàn)由高收入者到低收入者的轉(zhuǎn)移支付。

（三）構(gòu)建護理專業(yè)人才培育體系

當前黑龍江省護理專業(yè)人才仍存在很大缺口，隨著人口老齡化的發(fā)展，該領(lǐng)域就業(yè)潛力巨大。醫(yī)學(xué)類高?？梢约涌熳o理相關(guān)專業(yè)建設(shè)，培養(yǎng)該領(lǐng)域高層次人才。要以社會需求和市場需求為導(dǎo)向，加強與醫(yī)院、養(yǎng)老院等機構(gòu)的合作，讓學(xué)生在實踐中強化理論，以理論推動實踐，不斷培育高素質(zhì)護理專業(yè)人才。同時，要加強團隊建設(shè)，提高護理從業(yè)人員薪資待遇，通過人性化管理和關(guān)懷提升護理從業(yè)人員職業(yè)認同感[10]。制定并落實稅費優(yōu)惠等政策，鼓勵社會資本積極參與，組建專業(yè)護理公司，吸納護理專業(yè)人才就業(yè)，改變以往護理員“單兵作戰(zhàn)”服務(wù)方式，使從業(yè)人員團隊化、專業(yè)化，提升護理質(zhì)量。

（四）建立預(yù)防機制，提供多元化護理服務(wù)

在人口老齡化背景下失能老年人增多是不可避免的。黑龍江省長期護理保險制度的發(fā)展可以學(xué)習(xí)日本的“介護預(yù)防”理念，將“被動保險”轉(zhuǎn)為“主動預(yù)防”。進一步完善評定量表，將符合標準的輕度失能老年人納入保障范圍內(nèi)，及時對其健康狀況進行干預(yù)，防止其病情惡化導(dǎo)致失能程度升級[11]。這樣不僅會減少長期護理保險基金的支出，更能提升失能老年人的生活質(zhì)量，使其安享晚年，同時也與我國“積極應(yīng)對人口老齡化”、“建設(shè)健康中國”目標相一致。

應(yīng)進一步完善服務(wù)內(nèi)容，為失能人員提供多元化、多層次的護理服務(wù)，在解決失能人員基本生活照料問題的基礎(chǔ)上為其提供心理疏導(dǎo)、健康指導(dǎo)、中醫(yī)調(diào)理、康復(fù)保健和臨終關(guān)懷等服務(wù)。

參考文獻：

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[11]? ?原彰，李建國，陳沖.日本介護保險對我國長期護理保險的啟示[J].衛(wèi)生軟科學(xué)，2019，（10）：92-97.

[責(zé)任編輯? ?興? ?華]22CCB0A2-592E-4118-A915-A55AD34073CB