房地產良性循環(huán)之土地財政改革

關鍵詞：房地產;良性循環(huán);“競價排名”;土地財政;“招拍掛”

中圖分類號：F293.33 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2022）04 — 0089 — 03

2021年國家為了調控房地產市場出臺了“三條紅線”等政策。由于對房地產商的脆弱性估計不足，導致國內整個房地產市場嚴重受挫，多家房地產企業(yè)經營出現問題。因此12月6日中央明確提出了要“支持商品房市場更好滿足購房者的合理住房需求，促進房地產業(yè)健康發(fā)展和良性循環(huán)”。作為房地產市場主導機構的地方政府以及施行多年的土地財政必然是改革重點。土地財政的“招、拍、掛”制度與國內互聯網企業(yè)百度的“競價排名”制度頗為相似。本文通過對二者進行類比分析，深入剖析土地財政的弊端并提出相應地改革建議。

百度成立于2000年，2005年在美國納斯達克（NASDAQ）上市，是全球最大的中文搜索引擎公司，服務10億互聯網用戶，每天響應來自100多個國家和地區(qū)數十億次的搜索請求，信息流位居全國第一，是網民獲取中文信息的最主要入口。百度的營業(yè)收入包括在線營銷收入和其他收入，其中在線營銷收入主要是指其“競價排名”制度帶來的廣告業(yè)務收入。所謂“競價排名”，也稱付費搜索，是搜索公司基于搜索技術向客戶提供的一種非中立，以同一關鍵詞付費高低決定客戶網站鏈接在搜索結果頁面排名順序，并按效果付費的網絡推廣方式，目的是為付費公司進行商品或服務的推廣宣傳[1-3]。通俗地說，就是搜索公司拍賣關鍵詞，購買者出價越高關鍵詞背后關聯的網站或者廣告鏈接搜索排名越靠前，越容易被用戶在搜索關鍵詞時看到、點擊甚至購買推廣的商品或服務。通過對百度發(fā)展歷史和“競價排名”制度對百度營業(yè)收入的影響研究發(fā)現，國內地方政府土地財政存在的問題與其極其相似。

（一）資源壟斷。國內搜索引擎公司主要有百度、好搜360、神馬和搜狗等，百度擁有絕對的優(yōu)勢地位，在廣告定價方面擁有更強的話語權和對資源的調配權，即百度可以根據客戶對同一關鍵詞的出價高低來決定他們在搜索結果中的排名順序，誘導客戶之間進行價格競爭，而百度坐收漁利。與自然排序相比，這種制度破壞了搜索結果的客觀性和公正性，侵犯了用戶的知情權，左右了用戶的選擇，降低了用戶體驗，甚至損害了用戶利益[4]。

百度雖然依靠持有搜索引擎核心技術在同行業(yè)中占有很高的市場份額，但也不乏競爭對手。基于中國土地的國有性質，地方政府對土地卻擁有絕對的壟斷地位，既是土地管理者，又是土地經營者，集“裁判員”與“運動員”于一身，地方政府可以通過在征地過程中壓低補償費用，賣地過程中調節(jié)土地供應量和掌控土地出讓價格獲取巨額土地出讓收入的主要根源。土地作為房屋建設的必要條件，房地產開發(fā)商沒有選擇的余地，只能跟地方政府進行交易，把土地成本通過高房價轉移到購房者身上，增加普通群眾的購房壓力和負擔。

（二）行為企業(yè)化。李彥宏在百度2019年第二季度的財務報告發(fā)布之后給公司員工的內部信中說：“搜索是百度的根基，是百度的核心價值，百度要始終堅定地投入，做最好的搜索?！卑俣戎匀绱丝粗厮阉鳂I(yè)務，是因為這是百度唯一的“現金?！睒I(yè)務[2]。百度這幾年雖然也試圖轉型，但是并不成功。

與搜索之于百度重要性的情況類似，地方政府對土地財政也有嚴重的依賴性。1994年國家實行分稅制改革，財權上收、事權下放，造成地方政府收不抵支。2002年4月國土資源部頒布了《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》，明確要求，出讓除工業(yè)用地之外的經營性用地必須實施“招拍掛”制度。也就是說，地方政府出讓土地，哪家企業(yè)出錢多，哪家就能獲得拍賣土地的開發(fā)權。土地“招拍掛”制度有效的解決了地方財政問題，提供了城市建設的資金，推進了中國的城市化進程，但也讓地方政府食髓知味、樂此不疲、難以割舍。這種做法導致的后果，一方面是房價節(jié)節(jié)攀升和出現炒地行為。土地價格上漲導致房價高企，高房價又促進了高地價，二者互為因果、相互作用，導致地方政府對房地產市場調控的積極性不高。地價上漲也導致有些企業(yè)拿地后不開發(fā)坐等升值轉手，土地利用效率低、結構不合理，造成土地資源浪費和影響城市建設，破壞城市生態(tài)環(huán)境和居住的舒適性。另一方面是保障性住房建設用地為無償劃撥或者協(xié)議出讓，地方政府無法從保障性住房建設中獲得財政收入，再加上保障性住房的大量增加又會抑制商品房價格，商品房價格又會影響土地價格，地方政府缺乏建設保障性住房的經濟激勵[5]。保障性住房數量的不足，導致商品房市場“供不應求”、價格攀升和出現投資、投機行為。其中蘊含的金融、財政和社會風險等一旦爆發(fā)，將會對經濟和社會發(fā)展產生嚴重的損害。

（三）缺乏監(jiān)管。企業(yè)為了自身的生存和發(fā)展追逐利潤無可厚非，但要講究“君子愛財、取之有道”，在生產經營過程中履行作為社會公民應當遵守的道德和法律責任[6]。百度“競價排名”制度的核心是價高者得，百度為了盈利在對關鍵詞進行拍賣時只關注價格而不對競標客戶進行身份審查，導致李鬼大行其道，有些用戶在使用百度搜索時被不法企業(yè)蒙騙，造成財產損失和人身傷害，其中最典型的就是“魏則西事件”。這一事件把百度推向了輿論的風口浪尖，網民們對其見利忘義的惡行鞭撻譴責。2016年習近平總書記在網絡安全和信息化工作座談會上強調，“做搜索的不能僅以給錢的多少作為排位的標準”。

國內房地產是一個“借雞生蛋”、“空手套白狼”的行業(yè)，房地產企業(yè)主要通過銀行貸款、發(fā)行債券等融資方式募集資本和拖欠建筑承包商工程款維持運轉。地方政府在土地“招拍掛”過程中只注重競標價格而忽視對企業(yè)資質的要求，導致有些中小企業(yè)在取得土地開發(fā)權后因為經營管理不善或者資金鏈斷裂造成樓盤爛尾，對購房者的生活產生嚴重影響。房、財兩空的購房者們對房地產開發(fā)商進行憤怒地聲討和譴責，但鮮有人認識到這跟地方政府在土地出讓過程中對房地產企業(yè)缺乏把控有很大關系，地方政府應當為此承擔一定的責任。

（四）權力尋租和腐敗。百度是國內搜索行業(yè)的開拓者?；诎俣鹊闹群驮谒阉餍袠I(yè)的近乎壟斷地位，百度是人們進行信息查詢時候的首選甚至唯一渠道。百度利用自身優(yōu)勢，通過“競價排名”人為干涉搜索結果，甚至通過惡意點擊，制造虛假流量效果以向客戶攫取更多利益。

土地出讓收入作為非稅收入和預算外收入對地方政府的誘惑也很難讓其進行自我監(jiān)督，因此產生了很多權力尋租和腐敗行為[7]。比如，有些地方政府官員和房地產開發(fā)商相互勾結、暗箱操作，以低成本征用土地然后高價拍賣借機斂財;利用手中職權，為房地產企業(yè)負責人、建筑工程承包商等在項目建設審批、監(jiān)督檢查、土地“招拍掛”出讓、置換、測量和辦理手續(xù)或者工程監(jiān)管、驗收、工程款支付等各個環(huán)節(jié)非法收受財物或者以低價購房、投資之名受賄搞權錢交易等。近些年來涉案的貪腐官員遍及國土系統(tǒng)、城建、房管、規(guī)劃等多個層級多個部門，甚至形成窩案。

（五）形象、聲譽受損?！案們r排名”制度給百度帶來了巨大利益，卻也在社會上產生了十分惡劣且深遠的影響，損害了百度的企業(yè)形象和聲譽。比如，2016年“魏則西事件”發(fā)生后百度股價在美國當地時間5月2日一天內暴跌7.92%[8]，投資者以腳投票表明了對百度信任的喪失。百度李彥宏在“魏則西事件”發(fā)生后也曾經反思到，百度從管理層到員工對短期KPI的追逐導致百度的價值觀被擠壓變形，業(yè)績增長凌駕于用戶體驗之上，簡單經營代替了簡單可依賴，與用戶漸行漸遠，與創(chuàng)業(yè)初期堅守的“讓人們最平等便捷地獲取信息找到所求”的使命漸行漸遠。

同樣，對地方政府進行GDP考核和土地財政下發(fā)生的暴力征地、房價上漲、樓盤爛尾、行政不作為和腐敗等行為也損害了國家和地方政府在人民群眾心中的地位和形象，降低了人民群眾對地方政府的信任，疏遠了人民群眾和地方政府的距離，影響了地方政府的施政效果和公信力。

（一）完善稅制。百度曾經是中國市值最大的互聯網公司，和阿里巴巴、騰訊并稱互聯網三巨頭，俗稱“BAT”。但是這些年百度股票市場表現疲軟，市值已經被阿里巴巴和騰訊遠遠甩在身后。主要原因就在于“競價排名”制度產生的豐厚的廣告業(yè)務收入讓百度不思進取，缺乏創(chuàng)新動力?！岸〕悦Z”、提前透支后幾十年土地出讓收入的土地財政注定也難以持久，國家和地方政府必須盡早破局、轉變思路，擺脫對土地財政和房地產行業(yè)的嚴重依賴。一是可以完善分稅制，使地方政府財權和事權相匹配。二是可以按照中國人民銀行行長易鋼的提議，完善地方稅制，提高直接稅占比。但是與很多國外土地私有性質不同，我國土地歸國家所有，只出讓70年產權。如何在土地出讓金和房產稅之間取舍和平衡，征收房產稅要考慮的因素很多，需要謹慎考慮、穩(wěn)妥推進。

（二）還原地方政府社會管理者角色和社會公共服務屬性。地方政府屬于非營利性組織，保障人民群眾安居樂業(yè)，尤其是保障中低收入者的住房需求是地方政府應當承擔的社會責任。保障性住房作為準公共物品，必然要由地方政府主導建設[5]。地方政府提高土地出讓價格推升房價和將大多數購房者推向商品房市場，與民爭利顯然不太合適。新加坡之所以房價控制的好，就是因為新加坡建設了約110多萬套組屋（相當于國內的保障性住房），其總量占整個新加坡房屋總量的70%以上，覆蓋了80%以上的購房者。新加坡組屋價格與人均收入嚴格掛鉤，充足的供給也讓新加坡房地產市場價格穩(wěn)定，不存在因擔心價格上漲而提前購房的現象。我國地方政府可以借鑒新加坡房地產開發(fā)模式，以國有房地產企業(yè)為主體，建立多層次住房結構和加強保障性住房建設，滿足中低收入人群的住房需求，促進房地產市場健康發(fā)展。

（三）土地出讓“招拍掛”過程中對房地產開發(fā)商資質進行嚴格審核?！拔簞t西事件”發(fā)生后，百度公布與實施了如“修改付費搜索方式和限制展示數量、主動采用嚴格的白名單”等多項信任修復行為[8]。2016年國家互聯網信息辦公室發(fā)布了《互聯網信息搜索服務管理規(guī)定》，明確要求互聯網信息搜索服務提供者提供付費搜索信息服務時應當依法查驗客戶資質[4]。同理，地方政府在進行土地出讓時，也不應當只以房地產企業(yè)舉牌價格高低作為中標的標準，而應當根據城市整體規(guī)劃，對房地產開發(fā)商的各種資質，如財務健康狀況、房地產開發(fā)經驗、經營管理能力、企業(yè)品牌形象等綜合考慮，從源頭加強對房地產企業(yè)的行為約束，提高房地產企業(yè)的質量，保護購房者權益。

（四）建立對地方政府的監(jiān)管、問責機制。2016年國家工商行政管理總局發(fā)布了《互聯網廣告管理暫行辦法》，以規(guī)章形式將爭論已久的醫(yī)療、藥品、保健食品等在互聯網搜索付費的發(fā)布定義為廣告。如果再有不良廣告侵害用戶的行為，百度會成為行政處罰對象和民事責任承擔者[2]。為了保證房地產市場的健康發(fā)展，中央政府也必須要對地方政府土地出讓和與房地產市場相關的工作行為進行監(jiān)管，將城市規(guī)劃是否科學、土地價格是否合理、樓盤爛尾現象是否嚴重以及對樓盤爛尾的處理能力、腐敗行為等納入政績考核范圍，對執(zhí)行不力的地方政府追究相應責任。

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[5]李勇輝，林森，劉孟鑫.土地財政、地方政府行為激勵與保障性住房供給[J].湘潭大學學報（哲學社會科學版），2020，44（04）：85-91.

[6]原志剛.企業(yè)到底應當承擔哪些社會責任？[J].企業(yè)管理，2020（12）：53-55.

[7]劉云.地方政府擺脫過度依賴土地財政的路徑分析[J].吉林省經濟管理干部學院學報，2015，29（01）：31-33.

[8]李建良，李冬偉，張春婷，沈鵬熠.互聯網企業(yè)負面事件信任修復策略的市場反應研究——基于百度“魏則西”與“競價排名”事件的案例分析[J].管理評論，2019，31（09）：291-304.

〔責任編輯：孫玉婷〕

收稿日期：2022 — 04 — 07