有效投標不足三個對投標是否具有競爭性的判定

包雨霏

有效投標不足三個，評標委員會是否應該否決全部投標？招標人是否應該重新招標？許多人的理解存在偏差。當有效投標不足三個時，如果投標具有競爭性，按照法律規(guī)定，評標委員會應當對招標項目進行詳細評審。但是如何來判定有效投標不足三個投標是否具有競爭性，目前尚無法律相關規(guī)定或行業(yè)統(tǒng)一標準。

招標投標是招標人根據法律規(guī)定的交易規(guī)則，通過市場主體的公平競爭，擇優(yōu)選擇交易對象及其實施方案，確定交易價格，形成并簽訂合同的一種交易方式。招標投標的交易方式實質上是投標人之間的博弈，因此招標投標機制的適用，必須滿足市場形態(tài)處于買方市場，投標人之間具有充分的競爭性這一前提條件。只有當市場處于供給大于需求，買方處于有利交易地位時，招標人才能使用招標投標交易方式，實現投標人之間的競爭博弈，采購到物美價廉的商品或者服務。如果投標人之間的競爭性不充分，招標人將難以利用招標投標機制發(fā)揮作用。因此，招標投標活動的實質是鼓勵投標人競爭。競爭貫穿招標投標活動的全過程，在招標實施過程中的初步評審環(huán)節(jié)，當通過初步評審的有效投標人不足三家時，投標是否具有競爭性，是評標委員會決定是否否決全部投標，招標項目是流標還是繼續(xù)進入詳細評審階段的唯一評判依據。

一、有效投標不足三個處理方法的法律依據

招標工作分為招標準備及方案制定、招標實施、招標后期管理三個階段。招標準備及方案制定階段的成果為招標方案，招標實施階段的成果為招標結果，招標后期管理階段的主要工作是合同簽訂、合同履約和合同管理等。

在招標實施階段主要有三種情況造成流標：購買招標文件的潛在投標人不足三家、遞交投標文件的投標人不足三家、通過初步評審的有效投標人不足三家。前兩種情況根據《中華人民共和國招標投標法》和《中華人民共和國招標投標法實施條例》的規(guī)定，不得開標，招標人應當重新招標。

針對第三種情況的處理，《中華人民共和國招標投標法》和《中華人民共和國招標投標法實施條例》都沒有明確規(guī)定。唯一有明確規(guī)定的是七部委聯(lián)合制定下發(fā)的《評標委員會和評標方法暫行規(guī)定》（國家發(fā)展計劃委員會、國家經濟貿易委員會、建設部、鐵道部、交通運輸部、信息產業(yè)部、水利部令 第12號）第二十七條規(guī)定“評標委員會根據本規(guī)定第二十條、第二十一條、第二十二條、第二十三條、第二十五條的規(guī)定否決不合格投標后，因有效投標不足三個使得投標明顯缺乏競爭的，評標委員會可以否決全部投標。

投標人少于三個或者所有投標被否決的，招標人在分析招標失敗的原因并采取相應措施后，應當依法重新招標?！?/p>

其中的“因有效投標不足三個使得投標明顯缺乏競爭的，評標委員會可以否決全部投標?！闭f明當有效投標不足三個，必須同時滿足“投標明顯缺乏競爭”這一條件，評標委員會才可以否決全部投標。也就是說，當有效投標不足三個，如果投標具有競爭性，評標委員會不能否決全部投標。

評標委員會既然已經確定了哪些為不合格投標，哪些為有效投標，說明招標項目已經達到了開標條件即投標人大于或等于三個，且已經完成了初步評審階段的工作。而當有效投標不足三個，如果投標具有競爭性，評標委員會不能否決全部投標。此時，既不屬于第二十七條第二款所說的“投標人少于三個”又不屬于“所有投標被否決的”情況，那么依法不能重新招標，而應該進入詳細評審階段。

這一點在《工程建設項目勘察設計招標投標辦法》（中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會令第2號）中也能得到佐證?！豆こ探ㄔO項目勘察設計招標投標辦法》第四十八條規(guī)定“在下列情況下，依法必須招標項目的招標人在分析招標失敗的原因并采取相應措施后，應當依照本辦法重新招標：

（一）資格預審合格的潛在投標人不足三個的;

（二）在投標截止時間前提交投標文件的投標人少于三個的;

（三）所有投標均被否決的;

（四）評標委員會否決不合格投標后，因有效投標不足三個使得投標明顯缺乏競爭，評標委員會決定否決全部投標的;

（五）根據第四十六條規(guī)定，同意延長投標有效期的投標人少于三個的?！?/p>

其中的第（四）款說得非常清楚，當有效投標不足三個且投標明顯缺乏競爭，同時評標委員會決定否決全部投標的，才依法重新招標。那么，當有效投標不足三個，判定投標是否具有競爭性就顯得尤為重要。

二、有效投標不足三個對投標是否具有競爭性的判定

有效投標不足三個，如何來判定投標是否具有競爭性，目前尚無法律相關規(guī)定或行業(yè)統(tǒng)一標準，本文嘗試對判定方法進行一些合理的探討。

筆者認為，有效投標不足三個，要判定投標是否具有競爭性需要結合不同的項目類型及評價方法進行分析，不能一概而論。

（一）物資采購類招標項目

圖1 物資采購類招標項目

有效投標不足三個對投標是否具有競爭性判定圖

1.技術簡單或技術規(guī)格、性能、制作工藝要求統(tǒng)一的

此類物資采購招標項目一般采用經評審的最低投標價法進行評標。由于技術簡單、要求統(tǒng)一，所以此類項目評標的重點就在于價格的比較，在滿足招標文件實質性要求的前提下，價格越低的投標越有競爭優(yōu)勢。

（1）當通過初步評審的有效投標中，包含此次投標的最低價或次低價時，可認為此次投標具有競爭性。因為最低價的投標是最具有競爭力的投標，若最低價為有效投標，說明其技術、商務、資格條件各方面均滿足招標文件的要求，其價格又是最低的，招標項目理應繼續(xù)評審。當最低價的投標未通過初步評審，而次低價的投標為有效投標時，說明最低價的投標在技術、商務、資格條件中的某一方面或某幾方面不滿足招標文件的要求，此時次低價的投標實際上成為最具有競爭力的投標，其價格的絕對值又在所有投標當中是次低的，從維護招標人利益和保障生產經營需要的角度出發(fā)，招標項目也應繼續(xù)評審。

（2）當通過初步評審的有效投標中，不包含此次投標的最低價或次低價時，又分為兩種情況。一是，如果此次投標，所有投標人的投標價格相差不大，可認為此次投標具有競爭性。特別如果是限價招標，投標人的報價會比較接近，有效投標能通過初步評審就說明其投標報價沒有超過限價，其價格招標人可以接受，應當繼續(xù)評審。二是，如果此次投標，所有投標人的投標價格相差較大，可認為此次投標不具有競爭性。因為最低價和次低價的投標未通過初步評審有可能是因為制作投標文件時粗心大意，沒有抓住招標文件的重點，不一定就是產品本身不滿足招標人的需求。通過初步評審的有效投標并不是本項目最具有競爭力的投標。此時如果繼續(xù)評審，招標人很有可能會為該項目多支出一大筆采購費用，無論是從招標采購的經濟性還是招標人利益的保護上都有瑕疵。因此可認為投標缺乏競爭性，評標委員會可以否決全部投標，招標人依法重新招標。

2.技術復雜或技術規(guī)格、性能、制作工藝要求難以統(tǒng)一的

此類物資采購招標項目一般采用綜合評估法進行評標，當有效投標不足三個，不能簡單地以價格為唯一標準來判定投標是否具有競爭性，而應該重點考慮技術方面的要求。

技術復雜或技術規(guī)格、性能、制作工藝要求難以統(tǒng)一的貨物，市場上能夠滿足招標文件要求的潛在投標人數量本來就比較少，重新招標有可能還會面臨有效投標不足三個的情況。當有效投標不足三個，只要有效投標能較好地滿足招標文件的技術要求，同時價格在招標人可以接受的范圍之內，比如未超限價，則可認為此次投標具有競爭性。

（二）工程、服務類招標項目

圖2 工程、服務類招標項目

有效投標不足三個對投標是否具有競爭性判定圖

工程、服務類招標項目對投標人的技術、企業(yè)資質、人員資質等要求較高，招標人關注的重點是工程建設項目和服務項目后期完成的質量，價格不是其考慮的最重要因素。因此，工程、服務類招標項目一般采用綜合評估法進行評標。

1.當有效投標不足三個，如果有效投標中存在一家或兩家在技術實力、企業(yè)資質、人員資質、業(yè)績等方面都明顯高于招標文件要求，工期滿足要求，價格在招標人可接受范圍之內的投標人，那么不管是從保證招標項目后期完成質量的角度還是兼顧招標采購效率和公平的角度出發(fā)，此次投標當然是具有競爭性的。

2.當有效投標不足三個，如果有效投標在技術實力、企業(yè)資質、人員資質、業(yè)績等方面只是剛好滿足招標文件的要求，又分為兩種情況。

（1）該工程、服務類招標項目屬于技術相對簡單的通用項目，例如鋪設管道的配套土建工程、運輸服務類項目，只要有效投標能夠滿足招標文件的實質性要求，即能說明投標人具備完成招標項目的能力，只要有效投標價格合理，則可認為此次投標具有競爭性。在此情況下，需要特別注意的是，如果招標項目未限價，而有效投標報價虛高，遠遠超過招標人前期調研的市場價格，從保護招標人利益的角度出發(fā)，評標委員會應認定此次投標不具有競爭性。

（2）該工程、服務類招標項目屬于技術要求很高的項目，例如建筑工程、設計服務、特定行業(yè)的工程技術服務類項目。投標人的技術實力、企業(yè)資質、人員資質等不過硬不僅會影響到項目后期完成的質量，還會帶來安全、環(huán)保等方面的法律風險。在這種情況下，有效投標只是剛好滿足招標項目需求，能保證項目完成質量過關，但不能保證項目完成質量過硬，從保證項目質量和規(guī)避法律風險的角度出發(fā)，應認定此次投標不具有競爭性。

三、結論

綜上，當有效投標不足三個，一味否決全部投標然后重新招標是不符合法律精神的。招標采購的目的是應用技術、經濟的方法和市場經濟的競爭機制，擇優(yōu)選擇交易主體并確定全部交易條件。當有效投標不足三個，只要投標具有競爭性，能夠保證招標人可以擇優(yōu)選擇交易主體，那么無論是從經濟、效益還是效率的角度出發(fā)，招標項目的評審都應該繼續(xù)。

當有效投標不足三個，要判定投標是否具有競爭性，需要結合不同的項目類型及評價方法進行分析。

（一）技術簡單或技術規(guī)格、性能、制作工藝要求統(tǒng)一的物資采購類招標項目，當通過初步評審的有效投標中，包含此次投標的最低價或次低價時，投標具有競爭性;當通過初步評審的有效投標中，不包含此次投標的最低價或次低價時，如果所有投標人的投標價格相差不大，投標具有競爭性，如果所有投標人的投標價格相差較大，投標不具有競爭性。

（二）技術復雜或技術規(guī)格、性能、制作工藝要求難以統(tǒng)一的物資采購類招標項目，當有效投標能較好地滿足招標文件技術要求，同時價格在招標人可接受范圍之內時，投標具有競爭性。

（三）工程、服務類招標項目，當有效投標中存在一家或兩家在技術實力、企業(yè)資質、人員資質、業(yè)績等方面都明顯高于招標文件要求，工期滿足要求，價格在招標人可接受范圍之內的投標人時，投標具有競爭性。

（四）工程、服務類招標項目，當有效投標在技術實力、企業(yè)資質、人員資質、業(yè)績等方面只是剛好滿足招標文件的要求時，如果屬于技術相對簡單的通用項目，有效投標價格合理則投標具有競爭性，有效投標報價虛高則投標不具有競爭性，如果屬于技術要求很高的項目，那么投標不具有競爭性。

只有在評標過程中對競爭性進行認真的分析，才是真正地對招標人負責、對投標人負責，才符合招標投標公平公正的原則，才能通過招標投標提高經濟效益和社會效益，提升企業(yè)競爭力，健全市場經濟體系。

[作者單位：中國石油物資有限公司西南分公司（中國石油招標中心西南分中心）]