國土空間規(guī)劃新時(shí)代旅游規(guī)劃的定位與轉(zhuǎn)型

余偉

摘要：國土空間規(guī)劃是國土資源開發(fā)利用、整治保護(hù)等起到重要指導(dǎo)和管控作用的綜合規(guī)劃系統(tǒng)，在實(shí)踐中，往往對土地、礦產(chǎn)等資源有著嚴(yán)格的管控要求。進(jìn)入到國土空間規(guī)劃新時(shí)代，規(guī)劃科學(xué)規(guī)范化、合理化已經(jīng)成為國土資源開發(fā)利用和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本要求。因此，基于國土空間規(guī)劃新時(shí)代背景下的旅游規(guī)劃應(yīng)重新定位，探尋轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑，才能實(shí)現(xiàn)旅游規(guī)劃的可持續(xù)發(fā)展。文章以旅游規(guī)劃為立足點(diǎn)，首先，系統(tǒng)地闡明了旅游規(guī)劃與國土空間規(guī)劃新時(shí)代要求之間的不適應(yīng)問題;然后，對旅游規(guī)劃的新定位和轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)行研究，以期推動(dòng)我國旅游產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量和轉(zhuǎn)型升級發(fā)展。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃;新時(shí)代;旅游規(guī)劃;定位;轉(zhuǎn)型

對于國土空間規(guī)劃而言，主要是指國家為實(shí)現(xiàn)國土資源整合利用，并優(yōu)化配置國土資源而編制的戰(zhàn)略指導(dǎo)方案，在此規(guī)劃指導(dǎo)下，可以實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)的健康、長遠(yuǎn)發(fā)展。而旅游規(guī)劃作為區(qū)域旅游資源開發(fā)的統(tǒng)籌安排，具有突出的空間融合性特征，與國土空間規(guī)劃息息相關(guān)。因此，在國土空間規(guī)劃進(jìn)入新時(shí)代背景下，旅游規(guī)劃要實(shí)現(xiàn)合理化、規(guī)范化和現(xiàn)代化的目標(biāo)，應(yīng)基于國土空間規(guī)劃新時(shí)代的具體要求，重新定位旅游規(guī)劃，推動(dòng)我國旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和高質(zhì)量發(fā)展，繼而為我國社會經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。

一、旅游規(guī)劃與國土空間規(guī)劃新時(shí)代要求之間的不適應(yīng)問題分析

就我國旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展來說，旅游規(guī)劃始終起到重要的促進(jìn)作用，但是長期以來，我國旅游規(guī)劃存在范圍廣、操作性差、與規(guī)劃銜接不足等現(xiàn)實(shí)問題，使得旅游規(guī)劃存在一定缺陷，進(jìn)而一定程度上制約了我國旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。并且在旅游行程中，涉及多個(gè)地點(diǎn)，空間規(guī)劃的合理性非常關(guān)鍵。

另外，經(jīng)濟(jì)最大化一直是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要參考指標(biāo)，而最大化地開發(fā)旅游資源和促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長，已經(jīng)成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要方式之一，也成為各地區(qū)旅游規(guī)劃的共同訴求。但是由于當(dāng)前旅游業(yè)仍然存在自然資源開發(fā)利用不合理、產(chǎn)能過剩等問題，與國土空間規(guī)劃中的資源優(yōu)化配置、大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)等要求不相吻合，這使得旅游規(guī)劃與國土空間規(guī)劃新時(shí)代要求存在諸多問題。

（一）資源環(huán)境保護(hù)和擴(kuò)張規(guī)劃要求不相適應(yīng)

在傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)展中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度至上的價(jià)值導(dǎo)向下，旅游規(guī)劃往往以地區(qū)旅游資源開發(fā)最大化和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)，使得旅游規(guī)劃始終充當(dāng)推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展和建設(shè)的政策工具，尤其是在地方政府業(yè)績提高驅(qū)動(dòng)下，超前目標(biāo)設(shè)定、全域資源開發(fā)等隨之成為各類旅游規(guī)劃的根本目標(biāo)。在此背景下，旅游區(qū)出現(xiàn)了規(guī)?？焖贁U(kuò)張、無序重復(fù)投資建設(shè)等不良現(xiàn)象，不僅使得旅游項(xiàng)目質(zhì)量難以提高，還浪費(fèi)了大量旅游資源和土地資源。由此可見，旅游產(chǎn)業(yè)存在的產(chǎn)能過剩、資源利用率低等問題，與旅游規(guī)劃的擴(kuò)張理念密切相關(guān)。在國土空間規(guī)劃新時(shí)代要求下，旅游規(guī)劃應(yīng)尋求與資源優(yōu)化配置、資源集約利用等規(guī)劃理念相適應(yīng)的路徑，才能在提高旅游資源利用率的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)旅游產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)。

（二）空間界限不確定性和管控要求不相適應(yīng)

就我國旅游規(guī)劃來說，長期缺乏科學(xué)和精細(xì)化的空間分析技術(shù)，主要以功能為主導(dǎo)進(jìn)行總體分區(qū)布局，未能對旅游空間進(jìn)行價(jià)值識別和利用進(jìn)行深度研究，與其他產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)等，出現(xiàn)了空間重疊問題。不僅如此，在旅游項(xiàng)目布局方面，旅游規(guī)劃所采用的模式是點(diǎn)狀布局模式，未能明確界定項(xiàng)目空間界限，進(jìn)而使得整個(gè)旅游規(guī)劃建設(shè)存在邊界、建設(shè)規(guī)模、用地需求等關(guān)鍵性空間要素控制指標(biāo)不明確。但是國土空間規(guī)劃新時(shí)代強(qiáng)調(diào)空間開發(fā)強(qiáng)度和主要控制線的管控，具體是通過科學(xué)合理地確定“三區(qū)三線”，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類空間規(guī)劃，且重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)在各專項(xiàng)規(guī)劃中明確空間邊界及用地需求。由此可見，在國土空間規(guī)劃新時(shí)代背景下，旅游規(guī)劃需要對空間界限、用地需求等進(jìn)行明確，才能適應(yīng)新時(shí)代的具體要求。

二、國土空間規(guī)劃新時(shí)代下旅游規(guī)劃的新定位分析

關(guān)于國土空間規(guī)劃新時(shí)代下的旅游規(guī)劃的新定位，應(yīng)基于不同空間尺度進(jìn)行重新定位。具體情況如下：第一，國家和省級層面的旅游規(guī)劃定位。旅游產(chǎn)業(yè)管理工作由文旅行政部門負(fù)責(zé)，往往在產(chǎn)業(yè)調(diào)控方面表現(xiàn)出較強(qiáng)的能力，但是在空間方面缺乏較高的直接控制能力。因此，國家和省級層面的旅游規(guī)劃應(yīng)重新定位為戰(zhàn)略規(guī)劃，工作側(cè)重點(diǎn)為政策調(diào)控和戰(zhàn)略謀劃，具體包括研究和規(guī)劃旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策等。第二，旅游潛力優(yōu)勢薄弱市、區(qū)域的旅游規(guī)劃定位，旅游產(chǎn)業(yè)管理工作主要由市級文旅行政部門負(fù)責(zé)，其旅游規(guī)劃工作的重點(diǎn)是協(xié)調(diào)、引導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)各市縣區(qū)的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，體現(xiàn)出弱產(chǎn)業(yè)屬性、弱空間屬性。因此，在旅游規(guī)劃定位上，應(yīng)重新定位為協(xié)調(diào)規(guī)劃，工作側(cè)重點(diǎn)為引導(dǎo)重點(diǎn)產(chǎn)品建設(shè)、區(qū)域內(nèi)旅游業(yè)的協(xié)同發(fā)展及區(qū)域外旅游合作、區(qū)域線路組織及旅游地形象建設(shè)等。第三，縣級層面的旅游規(guī)劃定位。在縣級層面的旅游規(guī)劃工作，往往在產(chǎn)業(yè)調(diào)控和空間配置方面有著突出的能力優(yōu)勢，且在具體的規(guī)劃工作中體現(xiàn)出較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)屬性和空間屬性，從而將旅游規(guī)劃重新定位為發(fā)展規(guī)劃。第四，旅游潛力強(qiáng)市的旅游規(guī)劃定位，由于旅游產(chǎn)業(yè)管理工作往往由地方政府直接負(fù)責(zé)，其旅游規(guī)劃一般會表現(xiàn)出較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)屬性和空間屬性，從而在旅游規(guī)劃定位方面，也要重新定位為發(fā)展規(guī)劃，其工作重點(diǎn)是研究和規(guī)劃旅游產(chǎn)品體系、項(xiàng)目布局、配套設(shè)施、旅游市場開發(fā)建設(shè)等。第五，跨行政邊界的區(qū)域旅游規(guī)劃定位，由于跨行政邊界而使得旅游規(guī)劃管理部門缺乏對產(chǎn)業(yè)和空間調(diào)控配置的能力，這種情況下，為確保區(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展，應(yīng)將跨行政邊界的區(qū)域旅游規(guī)劃重新定位為協(xié)調(diào)規(guī)劃，側(cè)重點(diǎn)是引導(dǎo)區(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。第六，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和旅游地塊的旅游規(guī)劃定位，由于這些地區(qū)的旅游規(guī)劃具有顯著的空間性特征，同時(shí)缺乏旅游產(chǎn)業(yè)政策調(diào)控能力，使得其缺乏較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)屬性。因此，在旅游規(guī)劃定位上，往往定位為開發(fā)規(guī)劃更加匹配。由此可見，在不同空間尺度下的旅游規(guī)劃有著不同的工作側(cè)重點(diǎn)和規(guī)劃方向，但是需要正確認(rèn)識的一點(diǎn)是戰(zhàn)略規(guī)劃、協(xié)調(diào)規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃三者，都屬于《旅游規(guī)劃通則》發(fā)展規(guī)劃的范疇，是《旅游規(guī)劃通則》發(fā)展規(guī)劃的細(xì)化分類?；诖?，在不同行政層次的旅游專項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)進(jìn)行不同類型的細(xì)分分類，才能確保旅游規(guī)劃中各項(xiàng)內(nèi)容與國土空間規(guī)劃新時(shí)代的具體要求保持一致，進(jìn)而才能通過旅游規(guī)劃的科學(xué)合理定位，推進(jìn)我國旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型高質(zhì)量發(fā)展。

三、國土空間規(guī)劃新時(shí)代下旅游規(guī)劃的轉(zhuǎn)型發(fā)展思路

（一）規(guī)劃技術(shù)轉(zhuǎn)型，強(qiáng)調(diào)技術(shù)革新和融合應(yīng)用

在旅游規(guī)劃中，虛擬現(xiàn)實(shí)、地理信息系統(tǒng)等新技術(shù)雖有所應(yīng)用，但是相比其他規(guī)劃來說，旅游規(guī)劃嚴(yán)重缺乏技術(shù)體系，甚至沒有建立完善的統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范體系，使得旅游規(guī)劃實(shí)踐工作存在過多的主觀判斷，嚴(yán)重缺乏數(shù)據(jù)支撐，不利于旅游規(guī)劃科學(xué)合理水平的提高。因此，旅游規(guī)劃應(yīng)強(qiáng)調(diào)技術(shù)革新和技術(shù)融合使用。首先，加強(qiáng)運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)，不斷豐富旅游規(guī)劃技術(shù)手段，如運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)分析區(qū)域旅游市場，以便針對性開發(fā)旅游項(xiàng)目，有效提高旅游項(xiàng)目的吸引力。其次，針對旅游空間分析、旅游項(xiàng)目規(guī)劃等進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，如旅游空間分析技術(shù)，應(yīng)從原先全域空間模式的技術(shù)分析向以地塊為核心的空間精細(xì)劃分轉(zhuǎn)變。最后，革新旅游資源評價(jià)技術(shù)，針對當(dāng)前評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)僅適用于觀光資源，而對度假資源等類型的資源評價(jià)，缺乏適用性。不僅如此，旅游資源評價(jià)往往以旅游資源單位為對象，但是不可否認(rèn)的是旅游資源單體只是旅游資源價(jià)值構(gòu)成的一部分，土地、生態(tài)環(huán)境、氣候條件等都是旅游資源價(jià)值的重要構(gòu)成，這使得原來的旅游資源評價(jià)技術(shù)缺乏可行性。針對這種情況，在旅游資源評價(jià)方面，應(yīng)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，大量研究人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)、旅行費(fèi)用法等技術(shù)方法，才能切實(shí)提高評價(jià)的科學(xué)合理性，從而有利于提高國土空間規(guī)劃新時(shí)代下的旅游規(guī)劃水平和質(zhì)量。

（二）規(guī)劃內(nèi)容轉(zhuǎn)型，由廣而全轉(zhuǎn)變?yōu)閷６?/p>

在國土空間規(guī)劃新時(shí)代要求下，旅游規(guī)劃應(yīng)致力于其他專項(xiàng)規(guī)劃問題的解決。因此，在新時(shí)代下的旅游規(guī)劃應(yīng)具體解決五個(gè)方面的核心問題：一是深化旅游資源市場研究，科學(xué)合理地預(yù)測旅游市場規(guī)模和結(jié)構(gòu)，確保旅游規(guī)劃與旅游市場發(fā)展方向保持一致，從而有效提高旅游規(guī)劃的科學(xué)合理性，進(jìn)而確定旅游產(chǎn)品開發(fā)方向，并明確旅游規(guī)劃產(chǎn)品及配套產(chǎn)品。二是科學(xué)確定旅游規(guī)劃的重點(diǎn)空間區(qū)域，基于旅游資源價(jià)值、產(chǎn)品開發(fā)適宜度等內(nèi)容的評價(jià)，并考慮國土資源規(guī)劃新時(shí)代的具體要求，合理地將旅游規(guī)劃區(qū)域劃分為四類空間，分別是旅游功能區(qū)、非旅游區(qū)、旅游融合區(qū)等，并確定各旅游功能區(qū)的開發(fā)秩序。三是根據(jù)旅游規(guī)劃重點(diǎn)空間區(qū)域，結(jié)合旅游產(chǎn)品開發(fā)方向、項(xiàng)目等，有效解決旅游功能結(jié)構(gòu)、建設(shè)規(guī)模等問題，以此提高旅游規(guī)劃工作的有效性和合理性。四是根據(jù)旅游規(guī)劃空間、項(xiàng)目、產(chǎn)品等，合理地安排旅游產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施、內(nèi)容等，比如針對旅游文創(chuàng)商品，可以和旅游裝備產(chǎn)業(yè)平臺形成“3+3+1”模式標(biāo)準(zhǔn)。五是制定旅游市場推廣策略。根據(jù)旅游規(guī)劃的自然條件、文化傳統(tǒng)，不斷地從中凝練特色產(chǎn)品，打造特色形象品牌，并根據(jù)市場分析來確定目標(biāo)客群，繼而有針對性確定旅游市場推廣渠道、策略等。

（三）規(guī)劃理念轉(zhuǎn)型，強(qiáng)調(diào)融合理念和空間思維

基于某種角度來說，規(guī)劃是一種政策工具。因此，在國土空間規(guī)劃新時(shí)代下的旅游規(guī)劃，應(yīng)注重理念轉(zhuǎn)型，強(qiáng)調(diào)融合理念和空間思維。在實(shí)踐中，應(yīng)在以下方面進(jìn)行革新。一是樹立底線思維，遵循生態(tài)文明建設(shè)、綠色發(fā)展等基本原則，具體來說，旅游規(guī)劃中的項(xiàng)目和設(shè)施建設(shè)，不得破壞生態(tài)環(huán)境、文化遺產(chǎn)等，要對合理地開發(fā)利用自然景觀資源和地方文化，強(qiáng)調(diào)存量空間提升規(guī)劃。二是基于文旅行政部門事務(wù)權(quán)力劃分，合理地確定旅游規(guī)劃的任務(wù)邊界，并基于旅游產(chǎn)業(yè)的綜合性特征，對旅游規(guī)劃中的農(nóng)業(yè)、交通、城鄉(xiāng)建設(shè)等提出具體的要求，并要對各項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容提出詳細(xì)且明確的銜接規(guī)劃要求，總之是旅游規(guī)劃應(yīng)解決能夠一切可以解決的問題。三是分類型劃分旅游規(guī)劃空間，有效解決旅游規(guī)劃工作中長期存在的邊界不明確的問題。在實(shí)踐中，旅游規(guī)劃邊界的確定最好是根據(jù)旅游功能與其他功能的融合程度，將旅游空間合理地劃分為旅游功能區(qū)、旅游融合區(qū)、非旅游區(qū)等空間類型。同時(shí)，國土空間規(guī)劃新時(shí)代下的旅游規(guī)劃應(yīng)強(qiáng)調(diào)融合理念和空間思維，這要求依托旅游規(guī)劃區(qū)域的各類產(chǎn)業(yè)、文化傳統(tǒng)和自然景觀等，疊加開發(fā)旅游設(shè)施和功能，使得旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)與當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等可以完美銜接的同時(shí)，有機(jī)融合在一起，才能真正發(fā)揮區(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)的作用，推動(dòng)地區(qū)其他產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值的提升。如圖2所示，為旅游空間規(guī)劃示意圖。

四、結(jié)語

通過本文分析可知，國土空間規(guī)劃新時(shí)代下的旅游規(guī)劃出現(xiàn)了一系列銜接問題，使得其難以保障規(guī)劃效果，不利于旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也不利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，在國土空間新時(shí)代下的旅游規(guī)劃要重新定位，并注重規(guī)劃理念、規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃技術(shù)等的轉(zhuǎn)型發(fā)展，才能促進(jìn)旅游規(guī)劃水平和質(zhì)量的提升，繼而才能推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和高質(zhì)量發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]朱鶴，張圓剛，林明水，劉敏，王立龍，王磊，龍飛，張書穎，余文婷，劉軍勝.國土空間優(yōu)化背景下文旅產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展：特征、認(rèn)識與關(guān)鍵問題[J].經(jīng)濟(jì)地理，2021，41（03）：1-15.

[2]趙健彬，李杰.國土空間規(guī)劃背景下新時(shí)期旅游規(guī)劃研究——以山西省臨縣為例[J].城市建筑，2021，18（08）：53-55.

[3]莊凱月，楊培峰，譚少華，劉詩芳.國土空間規(guī)劃體系重構(gòu)語境下鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃編制探索——以重慶市興隆鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃為例[J].小城鎮(zhèn)建設(shè)，2021，39（02）：38-47.

[4]李響，農(nóng)宵宵.略談桂林市中心城區(qū)的國土空間規(guī)劃編制[J].中國土地，2020（12）：52-53.

[5]王志玲，董彥，張琳，羅春梅.鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃編制重點(diǎn)及對策——以廣西融水縣香粉鄉(xiāng)國土空間總體規(guī)劃為例[J].規(guī)劃師，2020，36（11）：40-48.

[6]黃燕如，鄭玉萍，廖楠.基于國土空間規(guī)劃背景的雙評價(jià)應(yīng)用研究——以廣州市番禺區(qū)生態(tài)適宜性評價(jià)為例[J].現(xiàn)代信息科技，2020，4（11）：121-125.

[7]陳仁志.國土空間規(guī)劃視野下的旅游規(guī)劃思考[J].中國地名，2020（05）：65.

[8]王瑩.國土空間規(guī)劃背景下的多產(chǎn)業(yè)融合全域旅游規(guī)劃研究——以山西省朔州市為例[J].建材與裝飾，2020（14）：116+119.

[9]莊艷美，候成哲，李瑋.國土空間視角下杭州市旅游用地規(guī)劃探索[J].中華建設(shè)，2020（04）：76-77.

[10]李巍，楊承興，王錄倉，馮斌，權(quán)金宗.魅力國土空間：重塑區(qū)域特色的國土空間規(guī)劃策略[J].自然資源學(xué)報(bào)，2020，35（03）：501-512.

（作者單位：廣西旅發(fā)中盛旅游發(fā)展有限公司）