生態(tài)保護(hù)紅線分區(qū)及管控研究綜述

鄧瑜兵　劉斌　鄭俊鵬　王杰

摘 要：生態(tài)系統(tǒng)科學(xué)管理的一大目標(biāo)是對(duì)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行因地制宜的保護(hù)，從而實(shí)現(xiàn)自然資源的可持續(xù)利用。對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行分區(qū)管控可以有針對(duì)性地對(duì)不同分區(qū)生態(tài)保護(hù)要素進(jìn)行科學(xué)保護(hù)，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的重要路徑?；谏鷳B(tài)保護(hù)紅線的分區(qū)理論研究成果及實(shí)踐，總結(jié)了生態(tài)空間分區(qū)管控研究面臨的主要挑戰(zhàn)。同時(shí)結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”的劃定及管控要求，提出了對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行分級(jí)分類分區(qū)管理的思路，為科學(xué)管控生態(tài)保護(hù)紅線提供參考。

關(guān)鍵詞：生態(tài)保護(hù)紅線;生態(tài)空間;國(guó)土空間規(guī)劃;分級(jí)分類分區(qū)管控

中圖分類號(hào)： X321 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)：1672-5603（2022）03-01-04

A Review on Ecological Protection Red Lines Partitioning ， Management and Control

Deng Yubing Liu Bin Zheng Junpeng Wang Jie

（1. Changsha Yongxin Land Planning Consulting Co. LTD， Changsha Hunan 410007;

2. Hunan Natural Resources Advisory Research Committee， Changsha Hunan 410004）

Abstract： One of the main targets of the scientific management on ecological system is to protect the ecological system according to local conditions， in this way， the sustainable use of natural resources could be realized. Partitioning management and control on ecological protection red lines could protect ecological protection elements in a suffient and scientific way which is also a significant method to achieve sustainability of ecological system. Based on the latest theoretical researches and practices， this study sorted out the concepts and types of ecological protection red lines. Meanwhile， by combining all research outputs and practices in different areas， this study summarizes the main trends and challenges on ecological partitioning management and control. Further more， according to the requirements on overall planning and implementation for ecological protection red lines from territorial space planning， this research proposes ideas on how to manage the ecological protection red lines under different grades， categories and areas which could provide reference for scientific ecological protection red lines management and control too.

Keywords： ecological protection red line; ecological space; land space planning; management and control of hierarchical，classification and zoning

當(dāng)前，我國(guó)已基本完成生態(tài)保護(hù)紅線的劃定及調(diào)整優(yōu)化工作，生態(tài)保護(hù)的總體格局已基本確定，生態(tài)保護(hù)紅線體系建設(shè)進(jìn)入到以管控為核心的新階段。為更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的管控，國(guó)家和地方均在生態(tài)保護(hù)紅線的管理制度建設(shè)方面進(jìn)行了諸多嘗試，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的科學(xué)分區(qū)與管控，也成為生態(tài)保護(hù)紅線管理體系建設(shè)的共識(shí)[1]。隨著國(guó)土空間規(guī)劃編制工作的深入開展，如何在新的國(guó)土空間規(guī)劃體系下實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線的科學(xué)分區(qū)與管控是平衡區(qū)域發(fā)展與保護(hù)關(guān)系、促進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線管理制度科學(xué)可執(zhí)行的重要研究課題[2]。

1 生態(tài)保護(hù)紅線的分區(qū)研究現(xiàn)狀

對(duì)生態(tài)保護(hù)要素進(jìn)行分區(qū)管理是國(guó)內(nèi)外進(jìn)行生態(tài)環(huán)境管理的普遍方式，分區(qū)管控有利于根據(jù)生態(tài)空間的不同特點(diǎn)對(duì)生態(tài)保護(hù)要素進(jìn)行差異化管理[3]。在國(guó)家生態(tài)保護(hù)紅線戰(zhàn)略提出之前，國(guó)內(nèi)外眾多學(xué)者及相關(guān)部門均對(duì)生態(tài)保護(hù)要素的分區(qū)管理進(jìn)行了相關(guān)研究。生態(tài)保護(hù)紅線戰(zhàn)略提出之后，國(guó)內(nèi)部分學(xué)者及職能部門針對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的分區(qū)管控也進(jìn)行了研究與探索。

1.1 生態(tài)保護(hù)要素分區(qū)管理的國(guó)外理論經(jīng)驗(yàn)

國(guó)外在探索生態(tài)要素的保護(hù)過程中較早地提出了分區(qū)的思想。聯(lián)合國(guó)教科文組織“人與生物圈保護(hù)區(qū)”采用單一式的分區(qū)方式將保護(hù)區(qū)劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)與過渡區(qū)，對(duì)不同分區(qū)采取不同的管理措施。這種分區(qū)模式的主要優(yōu)點(diǎn)是其分區(qū)的界限更容易識(shí)別，操作性也更強(qiáng)，得到了許多國(guó)家的認(rèn)可與實(shí)踐[1]。也有部分國(guó)家與組織提出了復(fù)合式的分區(qū)模式，世界自然保護(hù)同盟將國(guó)家公園的分區(qū)模式歸納為保護(hù)性自然區(qū)、保護(hù)性人類學(xué)區(qū)、保護(hù)性歷史或考古區(qū)等3大類8種分區(qū)，并對(duì)每類分區(qū)的開發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行了規(guī)定。復(fù)合式的分區(qū)方式更為精細(xì)，但分區(qū)識(shí)別及管理難度大，容易出現(xiàn)誤差[2]。單一式和復(fù)合式的分區(qū)思想均為我國(guó)生態(tài)保護(hù)要素分區(qū)提供了理論參考。

1.2 生態(tài)保護(hù)紅線分區(qū)管理的國(guó)內(nèi)理論研究

在國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國(guó)內(nèi)部分學(xué)者也對(duì)生態(tài)保護(hù)要素的分區(qū)管控進(jìn)行了研究。陳建偉回顧了中國(guó)自然保護(hù)區(qū)近60年的建設(shè)歷程，并認(rèn)為應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)自然保護(hù)區(qū)的分區(qū)管理[4]。廖建祥等研究了湖南省生態(tài)保護(hù)紅線劃定，提出應(yīng)將生態(tài)保護(hù)紅線劃為重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)，生態(tài)脆弱區(qū)，生態(tài)敏感的紅線保護(hù)區(qū)域三個(gè)區(qū)域，并對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行分區(qū)管理[5]。也有部分學(xué)者在其他生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域展開了相關(guān)的研究。江慧等利用遙感調(diào)查和GIS分析，將河流岸線劃分為優(yōu)先保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)管控區(qū)、一般管控區(qū)三類保護(hù)區(qū)，并提出實(shí)施分級(jí)分區(qū)管控的建議[6]。王曉潔等主張將保護(hù)區(qū)分為核心保護(hù)區(qū)、風(fēng)景發(fā)展區(qū)與一般控制區(qū)，并建立三級(jí)分區(qū)管控體系[7]。國(guó)內(nèi)關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線分區(qū)的研究大都采用單一式的方式將生態(tài)要素分為若干個(gè)分區(qū)并實(shí)施分區(qū)管控。

1.3 生態(tài)保護(hù)紅線分區(qū)管理的國(guó)內(nèi)實(shí)踐

隨著我國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作的逐步推進(jìn)，國(guó)家和地方政府也對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的管理制度進(jìn)行了有效探索，在實(shí)踐中推動(dòng)生態(tài)保護(hù)紅線分區(qū)管控的落地。2015年，生態(tài)環(huán)境部對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)禁止類活動(dòng)、允許類活動(dòng)以及已有活動(dòng)的管理進(jìn)行了明確的規(guī)定，提出生態(tài)保護(hù)紅線要參照禁止開發(fā)區(qū)的管控標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理，但未對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)部進(jìn)行分區(qū)。2016年，湖北省對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的劃定、保護(hù)和管理進(jìn)行了規(guī)定，提出將生態(tài)保護(hù)紅線劃分為一類管控區(qū)和二類管控區(qū)進(jìn)行管理。一類管控區(qū)內(nèi)僅允許必要的科學(xué)實(shí)驗(yàn)、教學(xué)研究以及現(xiàn)有法律法規(guī)允許的民生工程。二類管控區(qū)內(nèi)，制定負(fù)面管理清單。廣西壯族自治區(qū)同樣采取了分區(qū)的方式，將生態(tài)保護(hù)紅線分成一類管控區(qū)和二類管控區(qū)，其管控要求與湖北省基本一致。除此之外，江西、貴州、河北等省份也相繼出臺(tái)了相關(guān)管理辦法對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行分區(qū)管控。也有部分學(xué)者進(jìn)行了更小尺度的生態(tài)保護(hù)紅線分區(qū)研究，張聰達(dá)等對(duì)北京市的生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行了分區(qū)管控研究，根據(jù)地形地貌的不同將生態(tài)保護(hù)紅線分為山區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線、集中建設(shè)區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線、平原區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線，并提出集中建設(shè)區(qū)保數(shù)量、平原區(qū)優(yōu)布局、山區(qū)提質(zhì)量的生態(tài)保護(hù)紅線管控思路[8]。燕守廣等系統(tǒng)介紹了江蘇省生態(tài)紅線的分區(qū)管理模式，其通過生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的重要性等將生態(tài)保護(hù)紅線劃分為15類控制區(qū)，并進(jìn)行兩級(jí)管控[9]。從宏觀和微觀兩個(gè)尺度，國(guó)內(nèi)眾多理論和實(shí)踐成果都在探索對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的分區(qū)管控。

2 生態(tài)保護(hù)紅線的分區(qū)研究挑戰(zhàn)

2.1 分區(qū)的準(zhǔn)確性與管控的精細(xì)化之間的矛盾突出

對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行分區(qū)識(shí)別是對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行分區(qū)管控的基礎(chǔ)，而分區(qū)的準(zhǔn)確性直接決定著分區(qū)管控的科學(xué)性。現(xiàn)有的分區(qū)方法無法靈活有效地應(yīng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性及本身的動(dòng)態(tài)變化，宏觀的分區(qū)方式雖然精度相對(duì)較高，但由于分區(qū)的粒度較粗放，無法在更細(xì)的分區(qū)下采取更為靈活的管控方式。更為細(xì)化的分區(qū)，雖然能在更小的尺度實(shí)現(xiàn)差異化的管理，但受限于分區(qū)的準(zhǔn)確度，分區(qū)差異化管控的科學(xué)性無法得到有效保證。因此，由于生態(tài)系統(tǒng)本身的復(fù)雜性以及分區(qū)方法本身的局限，使得生態(tài)保護(hù)紅線分區(qū)的準(zhǔn)確性與管理的精細(xì)化之間的矛盾凸顯。

2.2 分區(qū)管理的精細(xì)化與可操作性之間的矛盾突出

對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行分區(qū)管控意味著不同的分區(qū)存在著不同的管控要求，不同的管控要求則對(duì)應(yīng)著不同的業(yè)務(wù)流程，從而使得生態(tài)保護(hù)紅線的管理流程會(huì)有不同程度的延伸。因此，在推進(jìn)管理的精細(xì)化過程中必然會(huì)遇到制度的可操作性問題。當(dāng)前關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線分區(qū)的研究尚未深入探討分區(qū)管控后制度實(shí)施的可操作性，如何在推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線管理精細(xì)化的過程中保證管理制度的可操作性，這是生態(tài)保護(hù)紅線分區(qū)研究面臨的重要挑戰(zhàn)。

2.3 有限人為活動(dòng)占用生態(tài)保護(hù)紅線的研究待細(xì)化

生態(tài)保護(hù)紅線并非“無人區(qū)”，進(jìn)行分區(qū)管控的一個(gè)主要目的便是在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)部實(shí)施差異化的管理，避免對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線“一禁了之”?，F(xiàn)有生態(tài)保護(hù)紅線分區(qū)研究及已公布的生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法大都提出了分區(qū)的思想，并提出在生態(tài)保護(hù)紅線的非核心區(qū)域內(nèi)允許有限的人為活動(dòng)，但對(duì)有限人為活動(dòng)的類型、開發(fā)的強(qiáng)度等未進(jìn)行更為細(xì)化的研究。有限人為活動(dòng)占用生態(tài)保護(hù)紅線的研究由于類型多，涉及面廣，技術(shù)難度較大。因此，如何通過定性、定量分析，建立有限人為活動(dòng)正面清單并確定其開發(fā)的強(qiáng)度是生態(tài)保護(hù)紅線分區(qū)研究的一大挑戰(zhàn)。

3 生態(tài)保護(hù)紅線分級(jí)分類分區(qū)管控實(shí)施路徑

生態(tài)保護(hù)紅線分區(qū)管控的核心思路是根據(jù)生態(tài)保護(hù)紅線的保護(hù)類型及等級(jí)的不同，確定各個(gè)生態(tài)保護(hù)紅線分區(qū)的事權(quán)及管控強(qiáng)度。同時(shí)以現(xiàn)有法律及相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)并結(jié)合不同分區(qū)的自然及社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，對(duì)不同分區(qū)的生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行分區(qū)管理。分區(qū)的最終目的是要在科學(xué)保護(hù)的前提下正確地處理好保護(hù)與發(fā)展的管理，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！薄４送?，分區(qū)的另一個(gè)目的是避免在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)“一刀切”地排斥所有的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，應(yīng)根據(jù)分區(qū)的要求明確各個(gè)生態(tài)保護(hù)紅線分區(qū)的管控要求與建設(shè)強(qiáng)度，對(duì)于一般控制區(qū)內(nèi)符合要求的建設(shè)活動(dòng)如原住民的生產(chǎn)生活設(shè)施修繕、基礎(chǔ)設(shè)施的修建與擴(kuò)建等人類活動(dòng)等要提供相應(yīng)的制度保障，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)的可持續(xù)發(fā)展。

3.1 生態(tài)保護(hù)紅線的分級(jí)管理路徑

生態(tài)保護(hù)紅線分級(jí)管理的作用在于明確中央和地方生態(tài)保護(hù)紅線劃定和管理職責(zé)、管理范圍與措施，中央政府能集中主要力量對(duì)核心保護(hù)要素進(jìn)行科學(xué)有效管理，確保生態(tài)總體格局的穩(wěn)定性，地方政府也能積極參與生態(tài)保護(hù)紅線的劃定及管理工作，提升生態(tài)保護(hù)紅線體系的靈活與科學(xué)性。目前，之所以采用由國(guó)家直接管理的方式主要防止地方政府因地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而隨意調(diào)整生態(tài)保護(hù)紅線。這種方式雖然剛性作用明顯，但缺乏必要的彈性，尤其是當(dāng)前生態(tài)保護(hù)紅線劃定尚未完全準(zhǔn)確的情況下，容易出現(xiàn)因生態(tài)要素識(shí)別不準(zhǔn)確影響地區(qū)發(fā)展的問題。因此，分級(jí)管理也是彌補(bǔ)當(dāng)前生態(tài)保護(hù)紅線剛性管控缺陷的有效路徑。

3.2 生態(tài)保護(hù)紅線的分類管理路徑

在明確生態(tài)保護(hù)紅線中央與地方（省級(jí)）管理事權(quán)的基礎(chǔ)上，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的不同類型進(jìn)行分類管理。針對(duì)重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)脆弱敏感區(qū)、其他具有潛在生態(tài)價(jià)值區(qū)域;自然保護(hù)地的功能與性質(zhì)的不同，對(duì)不同類型的生態(tài)保護(hù)紅線制訂不同的管理目標(biāo)。重要生態(tài)功能區(qū)以提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能為主要目標(biāo)，應(yīng)著重提升區(qū)域的水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙的能力;生態(tài)敏感脆弱區(qū)系統(tǒng)穩(wěn)定性差，容易受到外界活動(dòng)影響而產(chǎn)生生態(tài)退化且難以進(jìn)行自我修復(fù)，因此分類管理的主要目標(biāo)是開展國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)，逐步縮小水土流失區(qū)、沙漠化區(qū)、石漠化、海岸侵蝕等區(qū)域面積，提升區(qū)域應(yīng)對(duì)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的能力[10]。其他具有潛在生態(tài)價(jià)值區(qū)域由于暫時(shí)不能確定其具體的生態(tài)價(jià)值，應(yīng)著重對(duì)區(qū)域生態(tài)價(jià)值展開評(píng)價(jià)，并根據(jù)生態(tài)評(píng)價(jià)結(jié)果區(qū)域生態(tài)要素進(jìn)行差異化的管理。

3.3 生態(tài)保護(hù)紅線的分區(qū)管理路徑

分區(qū)管理的實(shí)質(zhì)是根據(jù)生態(tài)要素管理目標(biāo)、管理類型、管理對(duì)象等的不同，對(duì)不同分區(qū)因地制宜地采用不同的管理措施。考慮到分區(qū)識(shí)別方法尚未穩(wěn)定，更為細(xì)化的分區(qū)容易出現(xiàn)因識(shí)別不準(zhǔn)確導(dǎo)致管理的偏差。因此，認(rèn)為當(dāng)前生態(tài)保護(hù)紅線的分區(qū)不宜過細(xì)，建議分為核心區(qū)和一般控制區(qū)。核心區(qū)原則上禁止人為活動(dòng)，禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動(dòng)，僅允許對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)，嚴(yán)禁開展與其主導(dǎo)功能定位不相符合的開發(fā)利用活動(dòng)。生態(tài)保護(hù)紅線中未劃入核心區(qū)的劃入一般控制區(qū)，自然保護(hù)地之內(nèi)的一般控制區(qū)按照自然保護(hù)地的管控要求進(jìn)行管理，自然保護(hù)地之外的一般控制區(qū)由相對(duì)應(yīng)的省級(jí)自然資源主管部門制定相對(duì)應(yīng)的生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行管控。

4 結(jié)語

綜上，基于對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃生態(tài)保護(hù)紅線管控的要求及已有關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線分區(qū)的研究成果的分析，認(rèn)為建立“2+3+2”的分級(jí)分類分區(qū)管理機(jī)制，是對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃大背景下生態(tài)保護(hù)紅線分區(qū)管理的有效嘗試。其中“2”是指國(guó)家與省（直轄市）兩級(jí)，即生態(tài)保護(hù)紅線由國(guó)家和省（直轄市）進(jìn)行兩級(jí)管控?！?”是指三類生態(tài)保護(hù)紅線類型：重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感脆弱區(qū)、其他生態(tài)功能區(qū)?！?”是指生態(tài)保護(hù)紅線各類型的內(nèi)部分區(qū)，包括核心區(qū)及一般控制區(qū)，地方事權(quán)的一般控制區(qū)可由地方進(jìn)行分區(qū)的細(xì)化，并制定相應(yīng)的管控制度。通過建立分級(jí)分類分區(qū)管理機(jī)制實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線有層次、有目標(biāo)、有落實(shí)的科學(xué)管控。

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