全域土地綜合整治試點路徑探索

張濤　曾柳絮

摘 要：全域土地綜合整治是近年來自然資源部門為助推鄉(xiāng)村振興、踐行生態(tài)文明的重要抓手。為探索新類型項目實施路徑，本文結(jié)合湖南省瀏陽市永安鎮(zhèn)全域土地綜合整治試點實踐，從區(qū)域基本情況分析制約試點區(qū)域發(fā)展存在的問題，研究了本試點的實施路徑、目標(biāo)任務(wù)及實施內(nèi)容，并對試點工作的推進(jìn)提出建議，為探索全域土地綜合整治試點路徑提供了瀏陽樣本。

關(guān)鍵詞：全域土地綜合整治;試點;路徑

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1672-5603（2022）03-33-05

Exploration on the Path of Comprehensive Land Consolidation Pilotproject

—Take Yongan Town of Liuyang City as an Example

Zhang Tao， Zeng Liuxu

（ Land Consolidation and Rehabilitation Bureau of Hunan Province， Changsha Hunan 410000 ）

Abstract： In recent years， in order to promoting rural revitalization and practicing ecological civilization， the natural resources department takes the comprehensive land consolidation as an important grasp. In order to explore the implementation path of new type of projects， this paper combines the pilot practice of comprehensive improvement of global land in Yong an Town， Liuyang City， Hunan Province， by analyzes the problems restricting the development of the pilot area from the basic situation of the region， studies the implementation path target task， implementation mode and content of the pilot， and puts forward suggestions for the promotion of the pilot work， which provides Liuyang samples for exploring the pilot path of comprehensive improvement of global land.

Keywords： comprehensive land consolidation; pilot project; path

為破解發(fā)展過程中農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)的耕地碎片化、土地資源利用低效化、生態(tài)質(zhì)量退化等問題而開展的全域土地綜合整治，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、踐行生態(tài)文明的主要支撐，是促進(jìn)耕地保護(hù)、提高土地節(jié)約集約水平的有效手段，是壯大村集體經(jīng)濟(jì)、提高農(nóng)民收入的重要途徑。瀏陽市為優(yōu)化空間布局、促進(jìn)資源集約利用、破解土地要素瓶頸、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)落地，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興，將永安鎮(zhèn)9個村作為國家全域土地綜合整治試點進(jìn)行路徑探索，以期打造全域土地綜合整治試點的瀏陽樣本。

1 試點區(qū)基本概況

1.1 區(qū)位條件

瀏陽市地處湘贛邊界、湖南東部偏北，古為“吳楚咽喉”，是省會長沙副中心和湘贛邊區(qū)域性中心城市。永安鎮(zhèn)地居瀏陽市西北部，距離瀏陽市區(qū) 35 km，距省會長沙市區(qū) 25 km，為瀏陽對接融合長沙的橋頭堡，是瀏陽金陽新城核心區(qū)。項目區(qū)距黃花國際機(jī)場 15 km，距長沙南站約 30分鐘車程，開元大道、金陽大道穿境而過，對外交通便捷。

1.2 自然地理狀況

永安鎮(zhèn)屬中亞熱帶季風(fēng)濕潤氣候，熱量充足，降水豐沛，光照較足，氣候變化隨山地垂直差異明顯;試點區(qū)域位于平原向丘陵的過渡地帶，屬于瀏陽市一級梯地。全境為丘崗平區(qū)，地勢高低起伏不大;區(qū)內(nèi)有湘江一級支流撈刀河，獅子腦（千鷺湖）等水庫，水資源豐富;土壤類型中耕地有4個土類，11個亞類，38個土屬，108個土種。

1.3 經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)條件

永安鎮(zhèn)2021年財政稅收總收入37.1億元，全年實現(xiàn)規(guī)模以上工業(yè)生產(chǎn)總值361.8億元，成功入選“全國百強(qiáng)鎮(zhèn)”排名第88位，是湖南省唯一上榜鄉(xiāng)鎮(zhèn)。永安鎮(zhèn)所在的金陽新城是瀏陽市產(chǎn)業(yè)建設(shè)“主戰(zhàn)場”和縣域發(fā)展“主引擎”，目前已形成以電子信息、生物醫(yī)藥、健康食品、智能制造為主導(dǎo)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)體系。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)雄厚，油菜、油茶、烤煙、水果、花卉苗木、生態(tài)養(yǎng)殖等特色農(nóng)業(yè)效益顯著。同時，瀏陽市是湘鄂贛蘇區(qū)中心區(qū)域，新中國十大將軍縣之一，試點區(qū)域具備深厚紅色文化底蘊。

1.4 試點優(yōu)勢情況

瀏陽市近年來大力推進(jìn)了省直管縣、強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)、園鎮(zhèn)融合、農(nóng)村宅基地制度、不動產(chǎn)統(tǒng)一登記、集體林權(quán)制度等重點改革，先行先試土地征收制度、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市兩項國家改革試點，具備改革的基礎(chǔ)和傳統(tǒng)。

1.5 項目基本情況

項目區(qū)涉及永安鎮(zhèn)大安村、督正村、永和村、西湖潭村、豐裕村、坪頭村、水山村、永新村、禮耕村等9個行政村，村莊規(guī)劃類型為城郊融合類、集聚提升類。區(qū)域內(nèi)往年實施過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、撈刀河永安段治理、灌區(qū)節(jié)水改造等工程項目，村莊內(nèi)部道路通達(dá)性較高，房屋建筑質(zhì)量整體較好，供水、排水及通訊等基礎(chǔ)設(shè)施已實現(xiàn)全覆蓋，公共服務(wù)設(shè)施配套較為完善。

2 試點區(qū)域存在的問題

2.1 耕地問題影響農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)出

永安鎮(zhèn)屬丘陵地貌，地形單元較零碎，除撈刀河兩岸耕地較為集中連片外，耕地整體分布零散，部分耕地范圍內(nèi)“非農(nóng)化”、“非糧化”情況加劇了耕地碎片化;部分區(qū)域耕地基礎(chǔ)設(shè)施配套不到位，耕種條件較差;各村農(nóng)耕歷史悠久，但缺少農(nóng)耕文化體驗場所，農(nóng)耕文明展示和文化傳承效果較差。以上耕地問題共同影響了區(qū)域的農(nóng)業(yè)規(guī)模化產(chǎn)出及農(nóng)耕文化多元化。

2.2 土地節(jié)約集約利用水平不足影響產(chǎn)業(yè)潛力釋放

區(qū)域內(nèi)部分宅基地分布較為破碎散亂，如存在零星房屋的“零星地”、戶均占地面積過大的“超占地”、房屋放棄建設(shè)擱置的“棄建地”等，不僅影響了區(qū)域整體鄉(xiāng)村風(fēng)貌，在部分工業(yè)、文旅綜合體項目落地不暢的同時，出現(xiàn)了土地資源利用低效化的問題。部分區(qū)域永久基本農(nóng)田布局制約產(chǎn)業(yè)項目落地及基礎(chǔ)設(shè)施配套等問題，也影響了產(chǎn)業(yè)潛力釋放。

2.3 局部區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量退化影響生態(tài)屏障形成

部分區(qū)域存在切坡修路或建房的情況，坡面裸露存在滑坡、泥石流等地災(zāi)隱患;廢棄礦山未及時治理，造成水土流失加劇;部分坑塘、溝渠等水利設(shè)施維護(hù)不到位，局部淤塞及水體富營養(yǎng)化嚴(yán)重等生態(tài)質(zhì)量退化問題均影響生態(tài)屏障形成。

2.4 三產(chǎn)深度融合度有待提升

試點一、二、三產(chǎn)業(yè)具備發(fā)展基礎(chǔ)，但未充分挖掘本地特色資源、未充分利用自然資源，打造休閑觀光特色品牌、生態(tài)產(chǎn)業(yè)品牌;產(chǎn)業(yè)用地配套不足，分片區(qū)塑造產(chǎn)業(yè)特色不明顯;未構(gòu)建三產(chǎn)深度融合的發(fā)展格局。

3 試點實施路徑

3.1 建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制

試點自申報以來，瀏陽市成立了以市長為組長，市委書記為顧問，自然資源、財政、水利、文旅廣體、農(nóng)業(yè)等多部門共同參與的全域土地綜合整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)立在自然資源部門，項目指揮部設(shè)立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。工作領(lǐng)導(dǎo)小組明確了試點的目標(biāo)任務(wù)、部門職責(zé)及實施辦法，形成了市政府統(tǒng)籌組織、平臺公司出資、鎮(zhèn)村配合、相關(guān)部門指導(dǎo)的實施模式，為試點的推進(jìn)提供了組織保障。

3.2 堅持規(guī)劃引領(lǐng)

試點以規(guī)劃引領(lǐng)，加強(qiáng)系統(tǒng)謀劃，綜合考慮區(qū)域地理位置、地形地貌、資源稟賦、歷史文化、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、傳統(tǒng)風(fēng)貌等因素[1]，編制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃、村莊規(guī)劃，明確了“城郊田園新鄉(xiāng)，未來智造高地”的主題定位，形成了“一軸、一廊、四區(qū)”的空間布局，劃定了綜合整治區(qū)域，確定了優(yōu)化“三生”空間布局、調(diào)整用地結(jié)構(gòu)、補(bǔ)齊生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施短板、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃引入等方面的重點項目。

3.3 盤活資金來源

本試點以瀏陽市文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司作為項目投融資主體，統(tǒng)籌資金籌措、管理;由瀏陽市財政部門統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利等部門涉農(nóng)項目資金2900萬元，全額納入試點項目配套，確保資金“拳頭”效應(yīng);通過文件明確了新增耕地的開發(fā)成本及指標(biāo)出讓標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到保障試點項目的收支平衡、減緩財政壓力的目的。為推進(jìn)試點的順利進(jìn)行，瀏陽市將農(nóng)村土地制度改革期間，實行“建設(shè)權(quán)證”管理辦法取得的3億元指標(biāo)收益作為前期啟動資金。

3.4尊重民眾意愿

全域土地綜合整治是自下而上的發(fā)展需求，試點推進(jìn)中不僅在規(guī)劃編制階段充分聽取民眾訴求，更在試點實施方案編制階段，以村民代表大會、村集體決議等方式對試點實施內(nèi)容進(jìn)行意見征求后，再對試點實施方案進(jìn)行公示。完善了農(nóng)房拆除整治補(bǔ)償、耕地保護(hù)補(bǔ)償、青苗補(bǔ)償?shù)葮?biāo)準(zhǔn)，積極引導(dǎo)農(nóng)民參與，堅決不違背農(nóng)民意愿搞合村并居、大拆大建。

4 試點目標(biāo)任務(wù)

4.1 總體目標(biāo)定位

試點圍繞“城郊田園新鄉(xiāng)，未來智造高地”的主題定位，依托項目區(qū)優(yōu)越的地理區(qū)位、豐富的自然及人文資源、良好的高新園區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)等，抓住全域土地綜合整治契機(jī)，以“新農(nóng)業(yè)、新園區(qū)、新人居”作為發(fā)展主要策略，通過鄉(xiāng)村振興示范點工程建設(shè)，融入“未來鄉(xiāng)村”理念，實現(xiàn)空間布局優(yōu)化，打造集產(chǎn)城融合、生態(tài)宜居、農(nóng)業(yè)提升于一體的全域土地綜合整治試點。

4.2 空間布局規(guī)劃

規(guī)劃形成“一軸、一廊、四區(qū)”的空間布局，其中“一軸”是以沿縱向穿境的永豐公路形成空間聯(lián)動發(fā)展軸，打造串聯(lián)各村、推動空間聯(lián)動的重要發(fā)展軸線;“一廊”是以東西貫穿項目區(qū)的撈刀河為脈絡(luò)，通過沿岸水系環(huán)境整治，打造生態(tài)廊道;“四區(qū)”是依據(jù)試點村不同資源稟賦，將大安村打造為千鷺湖生態(tài)旅游區(qū)，將督正村、永和村、西湖潭村打造為水稻烤煙輪作區(qū)，將豐裕村、水山村打造為田園樂活宜居區(qū)，將坪頭村、永新村、禮耕村打造為高新智造發(fā)展區(qū)。

4.3 綜合整治目標(biāo)

針對試點區(qū)域存在的問題，計劃通過農(nóng)用地整理實現(xiàn)零星耕地歸整提升、農(nóng)田農(nóng)地集中連片、基本農(nóng)田動態(tài)調(diào)優(yōu)、提高農(nóng)業(yè)規(guī)模產(chǎn)出的土地目標(biāo)，通過鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)、村鎮(zhèn)環(huán)境治理、設(shè)施配套完善的整治目標(biāo)，通過建設(shè)用地整理、產(chǎn)業(yè)項目引入實現(xiàn)土地調(diào)整結(jié)構(gòu)布局、產(chǎn)業(yè)集聚提升、百姓門口宜業(yè)、村鎮(zhèn)收益增長的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。

4.4 分區(qū)整治任務(wù)

（1）千鷺湖生態(tài)旅游區(qū)：進(jìn)行道路擴(kuò)建，改善區(qū)域通行條件;對零散宜耕后備資源開墾耕地，提升耕地連片程度。

（2）水稻烤煙輪作區(qū)：搬遷零散宅基地，優(yōu)化建設(shè)用地布局;實施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，開展農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)行水稻烤煙輪作。

（3）田園樂活宜居區(qū)：實施生態(tài)環(huán)境提升改造工程，改善道路通行條件，提升生態(tài)宜居水平。

（4）高新智造發(fā)展區(qū)：搬遷零散宅基地，提升建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平，保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地;打造烤煙加工基地，推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

綜合以上目標(biāo)任務(wù)，在試點區(qū)域中劃定整治區(qū)域面積1 582.1559 hm²。

5 實施內(nèi)容

瀏陽市文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司作為投資主體，統(tǒng)籌資金籌措與項目管理，將試點項目中土地開發(fā)、旱改水、增減掛鉤等產(chǎn)生的指標(biāo)進(jìn)行市場化運作，項目采取設(shè)計、施工總承包EPC模式。

5.1 農(nóng)用地整理

統(tǒng)籌推進(jìn)低效林草地和園地整理、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、現(xiàn)有耕地提質(zhì)改造等，傳承傳統(tǒng)農(nóng)耕文化，增加耕地數(shù)量，提高耕地質(zhì)量，改善農(nóng)田生態(tài)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)提升，適應(yīng)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，達(dá)到規(guī)?；?jīng)營[2]。建設(shè)內(nèi)容包括農(nóng)用地開發(fā)24.3272 hm²，未利用地開發(fā)3.1773 hm²，旱改水4.0349 hm²，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)106.0911 hm²，特色農(nóng)耕文化保護(hù)1處。

5.2 建設(shè)用地整理

統(tǒng)籌農(nóng)民住宅建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施等各類建設(shè)用地，有序開展農(nóng)村宅基地、工礦廢棄地以及其它低效閑置建設(shè)用地整理，優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地布局結(jié)構(gòu)，提升農(nóng)村建設(shè)用地使用效益和集約化水平，支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)融合發(fā)展用地。建設(shè)內(nèi)容包括拆舊復(fù)墾農(nóng)村宅基地8.6556 hm²，工礦用地復(fù)墾0.8419 hm²，盤活低效建設(shè)用地0.5040 hm²，村民建新安置用地1.3329 hm²，產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地7.9616 hm²，鄉(xiāng)村振興示范點2處，道路提質(zhì)改造1.594 km。

5.3 鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)

按照山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理的要求，結(jié)合農(nóng)村人居環(huán)境整治，優(yōu)化調(diào)整生態(tài)用地布局，保護(hù)和恢復(fù)鄉(xiāng)村生態(tài)功能，維護(hù)生物多樣性，提高防御自然災(zāi)害能力，保持鄉(xiāng)村自然景觀。建設(shè)內(nèi)容包括礦山修復(fù)2處，地質(zhì)災(zāi)害治理5處，水系治理2.5 km。

5. 4 產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃項目

瀏陽市范圍內(nèi)種植有約10 000 hm²烤煙，其中試點區(qū)域的西湖潭村、永和村、督正村水稻烤煙輪作區(qū)1 000 hm²，為推動區(qū)域一二三特色產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，為鄉(xiāng)村振興提供土地要素保障，在永新村打造烤煙加工基地項目。建設(shè)內(nèi)容包括烤煙基地綜合服務(wù)中心，烤煙初烤、復(fù)烤、天然香提取工房、香精及料基調(diào)配工房等車間，研學(xué)基地建設(shè)等。

6 進(jìn)一步做好試點工作的建議

6.1 進(jìn)一步明確監(jiān)管政策

目前全域土地綜合整治沒有具體的實施細(xì)則，也未對子項目實施、驗收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確規(guī)定，但工程的實施質(zhì)量，特別是新增耕地質(zhì)量直接影響指標(biāo)收益回籠時間，對試點的成敗有較大影響。政府需要加大對項目的實施監(jiān)管力度，規(guī)范項目管理，全時域掌握實施情況，保證項目建設(shè)質(zhì)量的同時不出現(xiàn)違法違規(guī)、破壞生態(tài)、債務(wù)風(fēng)險等問題[3]。

6.2 進(jìn)一步發(fā)揮民眾作用式

本試點采用項目設(shè)計、施工總承包的EPC模式實施，但區(qū)域民眾作為全域土地綜合整治最直接的受益群體，政府部門要充分發(fā)揮村集體組織和民眾的作用，對于實施過程中技術(shù)難度低的工程和后期管護(hù)工程，應(yīng)進(jìn)一步鼓勵加大當(dāng)?shù)孛癖姷膮⑴c力度，增加其獲得感和生活幸福感。

6.3 進(jìn)一步做好結(jié)余資金使用計劃

根據(jù)實施方案測算，項目實施后有數(shù)百萬元結(jié)余資金，政府部門應(yīng)以規(guī)劃為指導(dǎo)，做好結(jié)余資金使用計劃，將結(jié)余資金用于試點區(qū)域各村的民生基礎(chǔ)設(shè)施、公共配套設(shè)施建設(shè)提升以及村集體增收發(fā)展。

6.4 進(jìn)一步做好土地文章

緊跟政策形勢，挖掘新增耕地潛力;加大建設(shè)用地指標(biāo)盤活力度，根據(jù)不同情況針對性做好招商定位，形成可招商的“項目庫”;繼續(xù)做好土地文章，進(jìn)一步探索調(diào)整土地結(jié)構(gòu)、優(yōu)化三生空間布局、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、助力鄉(xiāng)村振興的路徑及模式。

7 結(jié)束語

本文通過對瀏陽市永安鎮(zhèn)全域土地綜合整治試點的工作路徑進(jìn)行研究，瀏陽市人民政府充分發(fā)揮了全域土地綜合整治的平臺作用，以永安鎮(zhèn)試點探索了市政府統(tǒng)籌組織、平臺公司出資、鎮(zhèn)村配合、相關(guān)部門指導(dǎo)的工作模式;堅持規(guī)劃引領(lǐng)，為試點明確了主題定位及空間布局;在試點沒有專項資金的情況下，盤活資金來源，并提供了前期啟動資金;通過EPC模式實施農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)及鄉(xiāng)村歷史文化保護(hù)等工程。建議本試點在后續(xù)監(jiān)管、民眾參與、結(jié)余資金使用、土地資源盤活等方面進(jìn)一步加大工作力度，為探索全域土地綜合整治試點路徑提供瀏陽樣本。

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