湖南省設(shè)施農(nóng)業(yè)用地上圖入庫現(xiàn)狀及管理建議

莫加偉　左進(jìn)府　張偉娜　周莉

摘 要：本文梳理了湖南省設(shè)施農(nóng)業(yè)用地上圖入庫現(xiàn)狀，采用抽樣法，分析了設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理中存在的問題并提出針對(duì)性建議，為規(guī)范設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用和監(jiān)管提供參考。結(jié)果表明：（1）湖南省設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的體量總體較小，用地結(jié)構(gòu)以畜禽養(yǎng)殖為主，工廠化種植和水產(chǎn)養(yǎng)殖的比例較低;（2）湖南省設(shè)施農(nóng)業(yè)用地分布相對(duì)集中，從湘西地區(qū)到湘東地區(qū)呈階梯增長(zhǎng)，地形是制約設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要因素;（3）湖南省設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理中主要存在設(shè)施未備案、建設(shè)“小散亂”、閑置未復(fù)墾、占用永久基本農(nóng)田未補(bǔ)劃問題;（4）針對(duì)性的建議包括加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)以完善備案、制定用地標(biāo)準(zhǔn)以規(guī)范建設(shè)、嚴(yán)格進(jìn)出平衡以推動(dòng)復(fù)墾、全面核實(shí)整改以落實(shí)補(bǔ)劃。

關(guān)鍵詞：設(shè)施農(nóng)業(yè)用地;上圖入庫;規(guī)范管理;進(jìn)出平衡;湖南省

中圖分類號(hào)：F322 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1672-5603（2022）03-05-06

Current Situation of Facility Agricultural Land Maked on Drawing and Entering Database and Management Suggestions in Hunan Province

Mo Jiawei Zuo Jinfu Zhang Weina Zhou Li

（1. Hunan Land and Resources Planning Institute，Changsha Hunan 410007;

2. Department of Natural Resources of Hunan Province，Changsha Hunan 410004）

Abstract： This paper summarizes the current situation of facility agricultural land Maked on drawing and Entering Database database in Hunan Province， analyzes the problems existing in the management of facility agricultural land and puts forward targeted suggestions by sampling method， provides reference for regulating the use and supervision of facility agricultural land. The result shows： （1） The overall volume of facility agricultural land in Hunan Province is relatively small， the land structure is dominated by livestock and poultry breeding， factory farming and aquaculture have a low percentage; （2） The distribution of facility agricultural land in Hunan Province is relatively concentrated， stepped growth from western Hunan to eastern Hunan， topography is the main factor restricting the development of facility agriculture. （3） In the management of facility agricultural land in Hunan Province， the main problems include facility not record， construction “small and scattered”， idle and unreclaimed， occupation of permanent basic farmland without replenishment. （4） Targeted recommendations include strengthen dynamic monitoring to improve record， develop land use standards to regulate construction， strict in-out balance to promote reclamation， fully verify and correct to fulfill replenishment.

Keywords： facility agricultural land; maked on drawing and entering database; standardized management; in-out balance; Hunan province

設(shè)施農(nóng)業(yè)用地是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中直接用于作物種植和畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖的生產(chǎn)設(shè)施用地和輔助設(shè)施用地，作為一種重要的農(nóng)業(yè)用地類型，承擔(dān)著為城市提供蔬菜、花卉、肉蛋奶和生鮮等農(nóng)產(chǎn)品的功能[1]，有效提高了資源利用率和土地生產(chǎn)力[2]。其中，作物種植設(shè)施包括工廠化種植、栽培、育種育苗的溫室大棚等生產(chǎn)設(shè)施，看護(hù)房、防疫消毒、農(nóng)資農(nóng)機(jī)具存放場(chǎng)所、烘干晾曬、分揀包裝、保鮮存儲(chǔ)等輔助設(shè)施;畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施包括畜禽舍、養(yǎng)殖車間、進(jìn)排水渠道、場(chǎng)區(qū)內(nèi)通道、尾水處理等生產(chǎn)設(shè)施，畜禽糞污處置、檢驗(yàn)檢疫、疫病防治、消洗轉(zhuǎn)運(yùn)、看護(hù)房等輔助設(shè)施。按照現(xiàn)行《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010—2017），設(shè)施農(nóng)業(yè)用地主要對(duì)應(yīng)“設(shè)施農(nóng)用地”地類;在最新的《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》中，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地包括“種植設(shè)施建設(shè)用地”、“畜禽養(yǎng)殖設(shè)施建設(shè)用地”和“水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施建設(shè)用地”三種地類。

設(shè)施農(nóng)業(yè)用地上圖入庫是自然資源部在全國(guó)部署開展的一項(xiàng)工作，目的是及時(shí)全面掌握設(shè)施農(nóng)業(yè)用地情況、利用信息化手段加強(qiáng)監(jiān)管、實(shí)行用地全生命周期管理，對(duì)未上圖入庫的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，在管理中不予認(rèn)可。2020年9月，湖南省正式啟動(dòng)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地統(tǒng)一上圖入庫工作，在縣域范圍內(nèi)，以第三次國(guó)土調(diào)查成果為參考，結(jié)合歷年設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案資料，以項(xiàng)目為單位，實(shí)地調(diào)查項(xiàng)目的名稱、用途、生產(chǎn)期限、面積、范圍、破壞耕作層等情況，在取得用地、設(shè)施建成和變更三個(gè)階段通過“全國(guó)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地監(jiān)管系統(tǒng)”上圖入庫，并開展外業(yè)舉證掌握實(shí)際利用狀況。截至2021年12月，湖南省設(shè)施農(nóng)業(yè)用地統(tǒng)一上圖入庫工作總體完成，一方面準(zhǔn)確摸清了湖南省設(shè)施農(nóng)業(yè)用地詳細(xì)家底，另一方面全面加強(qiáng)了對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的保障和監(jiān)管，對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和設(shè)施農(nóng)業(yè)健康有序發(fā)展具有重要意義。

筆者結(jié)合上圖入庫工作開展情況，梳理了設(shè)施農(nóng)業(yè)用地現(xiàn)狀，根據(jù)抽樣的上圖入庫項(xiàng)目對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理中存在的問題進(jìn)行分析，并提出了針對(duì)性的措施和建議，為進(jìn)一步規(guī)范設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用和管理提供參考。文中，上圖入庫現(xiàn)狀數(shù)據(jù)來源于“全國(guó)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地監(jiān)管系統(tǒng)”，項(xiàng)目管理數(shù)據(jù)來源于各縣（市、區(qū)）統(tǒng)計(jì)上報(bào)信息。

1 設(shè)施農(nóng)業(yè)用地上圖入庫現(xiàn)狀

湖南是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省，高質(zhì)量發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)是從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、從農(nóng)業(yè)大省到農(nóng)業(yè)強(qiáng)省的必由之路。近年來，湖南省根據(jù)四大區(qū)域不同的地理格局、資源稟賦和農(nóng)業(yè)特色，統(tǒng)籌推動(dòng)了長(zhǎng)株潭地區(qū)都市圈農(nóng)業(yè)栽培、湘南地區(qū)湘江源優(yōu)質(zhì)蔬菜生產(chǎn)、洞庭湖地區(qū)生態(tài)水產(chǎn)養(yǎng)殖和大湘西地區(qū)優(yōu)質(zhì)果茶種植設(shè)施農(nóng)業(yè)基地建設(shè)，形成了以生豬養(yǎng)殖為主體，農(nóng)業(yè)栽培、蔬菜生產(chǎn)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、果茶種植為特色的設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)。

1.1 總體情況

湖南省上圖入庫設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目143 692個(gè)，面積25 150.15 hm?，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地占湖南省轄區(qū)面積（21.18 萬km?）的比例為1.19‰，可見湖南省土地利用結(jié)構(gòu)中設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的體量總體較小。從項(xiàng)目用途來看，作物種植項(xiàng)目23 127個(gè)，面積3 946.74 hm?，面積占比為15.69 %;畜禽養(yǎng)殖項(xiàng)目115 377個(gè)，面積20 309.12 hm?，面積占比為80.75%;水產(chǎn)養(yǎng)殖項(xiàng)目5 188個(gè)，面積894.29 hm?，面積占比為3.56%，詳見表1。湖南省設(shè)施農(nóng)業(yè)用地規(guī)模從大到小依次是畜禽養(yǎng)殖、作物種植和水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施。畜禽養(yǎng)殖設(shè)施比例超過80%，且上圖入庫主要是畜禽舍等生產(chǎn)設(shè)施，說明湖南省設(shè)施農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)以畜禽養(yǎng)殖為主，畜禽養(yǎng)殖設(shè)施中又以生產(chǎn)設(shè)施為主。作物種植和水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施比例不到20%，且上圖入庫主要是作物種植和水產(chǎn)養(yǎng)殖的輔助設(shè)施，可見湖南省作物種植和水產(chǎn)養(yǎng)殖的生產(chǎn)設(shè)施如溫室大棚、水產(chǎn)養(yǎng)殖車間等數(shù)量較少，農(nóng)作物主要在傳統(tǒng)耕地上進(jìn)行種植，水產(chǎn)品主要靠養(yǎng)殖坑塘進(jìn)行生產(chǎn)，工廠化種植和水產(chǎn)養(yǎng)殖的比例較低，規(guī)模化程度不高。

1.2 市（州）情況

從市（州）上圖入庫面積來看，湖南省設(shè)施農(nóng)業(yè)用地較多的是永州市、郴州市和衡陽市，分別達(dá)到4 216.85 hm?、3 168.56 hm?和2 856.52 hm?，這三個(gè)市（州）均位于湘南地區(qū)，屬丘陵地貌，且設(shè)施農(nóng)業(yè)用地面積達(dá)到全省的40.72%，可見湖南省設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的分布相對(duì)集中，湘南地區(qū)設(shè)施農(nóng)業(yè)較為發(fā)達(dá)。從區(qū)位來看，湘南地區(qū)處于京港澳高速和京廣鐵路沿線，有較好的交通條件;向北對(duì)接省內(nèi)經(jīng)濟(jì)龍頭長(zhǎng)株潭地區(qū)，向南對(duì)接經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的粵港澳大灣區(qū)，有較大的市場(chǎng)需求，可見優(yōu)質(zhì)的交通和市場(chǎng)條件可促進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)的發(fā)展。從市（州）設(shè)施農(nóng)業(yè)用地占轄區(qū)面積的比例來看，湖南省占比較少的是湘西自治州、張家界市和懷化市，比例分別為0.67‰、0.54‰和0.48‰，這三個(gè)市（州）均位于大湘西地區(qū)，屬典型的山地地貌，交通和經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)落后，且設(shè)施農(nóng)業(yè)用地總量同樣較少，可見地形因素對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)的發(fā)展有明顯的制約，詳見圖1。

1.3 縣（市、區(qū)）情況

從縣（市、區(qū)）上圖入庫面積來看，湖南省設(shè)施農(nóng)業(yè)用地較多的是耒陽市、寧鄉(xiāng)市、桂陽縣、瀏陽市、衡南縣、江華瑤族自治縣，面積均超過600 hm?，分別為970.49 hm?、797.64 hm?、723.27 hm?、664.99 hm?、623.13 hm?、621.42 hm?。從這6個(gè)縣（市、區(qū)）的情況來看，寧鄉(xiāng)和瀏陽市是省內(nèi)的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，同屬長(zhǎng)株潭地區(qū)，分別毗鄰長(zhǎng)沙主城區(qū)的東西兩側(cè)，設(shè)施農(nóng)業(yè)比較發(fā)達(dá)，重點(diǎn)保障了長(zhǎng)沙主城區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品需求;其余4個(gè)縣（市、區(qū)）均位于湘南地區(qū)，是省內(nèi)的設(shè)施農(nóng)業(yè)強(qiáng)縣，主要承擔(dān)著為長(zhǎng)株潭地區(qū)和粵港澳大灣區(qū)提供雙向農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)的功能。從省域內(nèi)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的分布來看，湖南省設(shè)施農(nóng)業(yè)用地呈自西向東逐級(jí)增長(zhǎng)的形態(tài)，可總體區(qū)分為三個(gè)階梯，西部面積最小，中部面積其次，東部面積最大，與湖南省自西向東呈階梯降低的地勢(shì)總輪廓（地勢(shì)高差和復(fù)雜程度）明顯呈反比，進(jìn)一步說明地形條件是制約設(shè)施農(nóng)業(yè)用地發(fā)展的主要因素，詳見圖2。

2 設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理中存在的問題

在土地管理“三大類”中，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地屬于農(nóng)用地，相對(duì)于建設(shè)用地的嚴(yán)格管理，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理力度正在逐步加強(qiáng)[3]，用地流程總體分為申請(qǐng)、備案、建設(shè)、使用和復(fù)墾五個(gè)階段。長(zhǎng)期以來，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地監(jiān)管的重點(diǎn)是“使用”階段，圍繞農(nóng)地農(nóng)用開展了“大棚房”清理整治、土地執(zhí)法督察等工作，對(duì)假借設(shè)施農(nóng)業(yè)名義從事非農(nóng)用途的情形進(jìn)行嚴(yán)厲查處，遏制了農(nóng)業(yè)設(shè)施“非農(nóng)化”問題[4]。通過統(tǒng)一上圖入庫，也進(jìn)一步鞏固了“大棚房”專項(xiàng)治理成果。鑒此，本文聚焦于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理中其他幾個(gè)階段，在湖南省四大區(qū)域內(nèi)隨機(jī)選取了6 081個(gè)項(xiàng)目，詳見表2，結(jié)合項(xiàng)目管理數(shù)據(jù)分析存在的問題。

2.1 設(shè)施未備案

湖南省設(shè)施農(nóng)業(yè)用地未備案的平均比例為92.78%，且各地區(qū)的比例非常接近，可見設(shè)施農(nóng)業(yè)用地未備案在省域范圍內(nèi)普遍存在，屬于共性問題。未備案設(shè)施中，存量設(shè)施未備案的情況占絕大多數(shù)，主要是歷史遺留問題。對(duì)新增設(shè)施，未備案的原因主要有經(jīng)營(yíng)者無意識(shí)申請(qǐng)和監(jiān)管者未及時(shí)發(fā)現(xiàn)兩種。經(jīng)營(yíng)者無意識(shí)申請(qǐng)是指由于傳統(tǒng)觀念根固和政策宣傳不足，以農(nóng)戶為代表的家庭經(jīng)營(yíng)者在承包地、自留地、宅基地周邊建設(shè)小型農(nóng)業(yè)設(shè)施，客觀上不知道應(yīng)申請(qǐng)備案或者主觀上拒絕申請(qǐng)備案，導(dǎo)致設(shè)施農(nóng)業(yè)用地“未申請(qǐng)、先建設(shè)”;監(jiān)管者未及時(shí)發(fā)現(xiàn)是指遙感監(jiān)測(cè)手段、周期和精度等技術(shù)條件限制，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)技術(shù)人員、業(yè)務(wù)、設(shè)備薄弱導(dǎo)致的外業(yè)巡查不及時(shí)、不全面，監(jiān)管者難以及時(shí)有效發(fā)現(xiàn)并制止農(nóng)業(yè)設(shè)施違規(guī)建設(shè)行為，導(dǎo)致設(shè)施農(nóng)業(yè)用地“未發(fā)現(xiàn)、已建成”。

2.2 建設(shè)“小散亂”

已有研究對(duì)“小散亂”作了定性描述[5]，本文采用“定性+定量”的形式，將“小散亂”定義為面積小于400 m²，以小規(guī)模家庭經(jīng)營(yíng)為主，設(shè)施簡(jiǎn)易、配套落后且布局散亂的農(nóng)業(yè)設(shè)施。湖南省設(shè)施農(nóng)業(yè)用地“小散亂”的平均比例為47.18%，有接近一半的比例，說明“小散亂”問題偏多。除長(zhǎng)株潭地區(qū)比例高達(dá)61.99%外，其余三個(gè)地區(qū)比例接近，長(zhǎng)株潭是湖南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的龍頭地區(qū)，市場(chǎng)需求大，農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)條件整體較好，導(dǎo)致設(shè)施建設(shè)存在利益驅(qū)動(dòng)和各自為營(yíng)的情況，規(guī)模和比例顯著高于其他地區(qū)?！靶∩y”設(shè)施規(guī)模小、產(chǎn)出少、效率低的特點(diǎn)，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“生產(chǎn)規(guī)?；?、用地集約化”的發(fā)展方向明顯背離。國(guó)土空間規(guī)劃和設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃滯后[6]，缺少統(tǒng)一的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)施亂搭亂建、亂排亂放的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，容易造成建筑安全、生物防疫、生態(tài)環(huán)境破壞風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 閑置未復(fù)墾

湖南省設(shè)施農(nóng)業(yè)用地閑置（含棄管、關(guān)停）的平均比例為9.14%，存在一定的難復(fù)墾問題，比例從高到低依次是洞庭湖、大湘西、湘南和長(zhǎng)株潭地區(qū)，分別為17.71%、12.32%、6.64%、4.31%。長(zhǎng)株潭和湘南地區(qū)閑置率較低，可見市場(chǎng)需求大、交通條件好的地區(qū)，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用率較高，不易遭到閑置，而地形和交通條件較差的大湘西地區(qū)閑置率則較高。洞庭湖地區(qū)閑置率最高，該地區(qū)水產(chǎn)養(yǎng)殖逐步向集中規(guī)?；l(fā)展，且湖區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管日趨嚴(yán)格，導(dǎo)致設(shè)施關(guān)停的比例較高。設(shè)施農(nóng)業(yè)用地不再使用的，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)履行復(fù)墾義務(wù)，在六個(gè)月之內(nèi)恢復(fù)其原用途[7]。復(fù)墾難的原因，一方面設(shè)施農(nóng)業(yè)用地普遍未備案，因此沒有繳納土地復(fù)墾保證金，復(fù)墾經(jīng)費(fèi)存在缺口;另一方面部分存量設(shè)施年代久遠(yuǎn)、荒廢多年，現(xiàn)已無從查證經(jīng)營(yíng)者，成為歷史遺留問題。閑置的農(nóng)業(yè)設(shè)施難以復(fù)墾，新的用地需求源源不斷，造成土地特別是耕地資源的浪費(fèi)。

2.4 占用未補(bǔ)劃

湖南省設(shè)施農(nóng)業(yè)用地占用永久基本農(nóng)田未補(bǔ)劃的平均比例為15.43%，可見設(shè)施農(nóng)業(yè)用地存在一定的占用未及時(shí)補(bǔ)劃問題。除大湘西地區(qū)的比例高達(dá)33.77%外，其余基地比例接近，大湘西地區(qū)是典型的山地地貌，平地較少，受地形、交通、建設(shè)成本等條件限制，中小型設(shè)施農(nóng)業(yè)用地大多在平地選址，因此使用耕地和占用永久基本農(nóng)田的比例較大。破壞耕作層的種植設(shè)施和畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施涉及占用永久基本農(nóng)田的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級(jí)自然資源和農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門論證同意，并完成補(bǔ)劃和備案后方可動(dòng)工建設(shè)?？蓪?shí)際上，部分設(shè)施農(nóng)業(yè)用地既沒有申請(qǐng)備案，也沒有先補(bǔ)劃后占用，特別是“小散亂”設(shè)施的占用行為往往沒有得到及時(shí)有力的查處和整改，單個(gè)占用雖少，但累計(jì)占用多，由此造成了永久基本農(nóng)田面積實(shí)質(zhì)性減少，直接影響糧食生產(chǎn)安全。

3 措施和建議

3.1 加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，完善設(shè)施備案

加強(qiáng)土地利用變化動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，以凍結(jié)耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)為手段，推動(dòng)新增設(shè)施完善備案。目前，湖南省已全面實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)耕地占補(bǔ)平衡，通過“省級(jí)監(jiān)測(cè)凍結(jié)指標(biāo)、市縣整改提出申請(qǐng)、省級(jí)核實(shí)解除凍結(jié)”的方式，省級(jí)組織月度衛(wèi)星動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)提取變化圖斑，經(jīng)外業(yè)核實(shí)為占用耕地的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，按減少的水田面積、耕地面積、糧食產(chǎn)能三個(gè)因子，對(duì)市縣耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)予以凍結(jié)。市縣及時(shí)組織核實(shí)整改，對(duì)符合設(shè)施農(nóng)業(yè)條件的，督促指導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者完善相關(guān)手續(xù)，在滿足簽訂用地協(xié)議、辦理備案、完成上圖入庫及舉證三個(gè)條件后，可提出指標(biāo)的解除凍結(jié)申請(qǐng)，省級(jí)核實(shí)無誤后予以解除凍結(jié);對(duì)不符合設(shè)施農(nóng)業(yè)條件的，納入違法圖斑進(jìn)行處置，經(jīng)恢復(fù)原狀后亦可提出解除凍結(jié)申請(qǐng)。對(duì)存量未備案問題，要根據(jù)上圖入庫成果分類組織整改，對(duì)大面積、經(jīng)營(yíng)性的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，提出整改臺(tái)賬并限期完善備案，否則從監(jiān)管系統(tǒng)中銷號(hào)退出，在管理中不予認(rèn)可;對(duì)小面積、自用型的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，可簡(jiǎn)化相關(guān)流程和手續(xù)，按縣域或鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍組織統(tǒng)一備案。探索將占用耕地的存量未備案設(shè)施納入動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)范疇，一并凍結(jié)耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)，加快推動(dòng)存量設(shè)施備案。

3.2 制定用地標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范設(shè)施建設(shè)

目前，國(guó)家層面尚未出臺(tái)統(tǒng)一的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)，部分地區(qū)如廣東、上海等已制定了地方性標(biāo)準(zhǔn)，湖南要結(jié)合本省實(shí)際，加快推動(dòng)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地地方標(biāo)準(zhǔn)的制定，指導(dǎo)用地標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。堅(jiān)持土地高效利用和農(nóng)業(yè)科學(xué)生產(chǎn)相結(jié)合，明確界定設(shè)施農(nóng)業(yè)用地概念、內(nèi)涵和范疇，科學(xué)制定作物種植、畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施規(guī)模、結(jié)構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)，合理測(cè)算生產(chǎn)設(shè)施、附屬設(shè)施、配套設(shè)施用地需求、比例和條件，在設(shè)施建設(shè)、建筑安全、生物防疫、生態(tài)環(huán)境等方面提出規(guī)范要求，指導(dǎo)建立設(shè)施農(nóng)業(yè)用地約束指標(biāo)、分區(qū)準(zhǔn)入和負(fù)面清單管控方式，填補(bǔ)湖南省設(shè)施農(nóng)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)的空白。對(duì)新增設(shè)施，在申請(qǐng)用地階段要嚴(yán)格審查用地標(biāo)準(zhǔn)，不符合標(biāo)準(zhǔn)的“小散亂”設(shè)施不允許備案，探索將設(shè)施農(nóng)業(yè)用地納入鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可發(fā)證范疇;對(duì)存量設(shè)施，要積極推動(dòng)整合整改，如“小散亂”比例較高的長(zhǎng)株潭地區(qū)，可先行開展研究和論證，凡是存在建筑安全、生物防疫、生態(tài)環(huán)境危害的，要提出整改目標(biāo)和期限并嚴(yán)格執(zhí)行。

3.3 嚴(yán)格進(jìn)出平衡，推動(dòng)設(shè)施復(fù)墾

在嚴(yán)格耕地用途管制背景下，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地應(yīng)當(dāng)參照建設(shè)用地管理，嚴(yán)格落實(shí)耕地進(jìn)出平衡，進(jìn)一步明確設(shè)施農(nóng)業(yè)用地取得方式和管控要求。對(duì)新增占用耕地的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，申請(qǐng)用地應(yīng)當(dāng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)“備案制”改為縣級(jí)“審批制”，既要嚴(yán)格項(xiàng)目選址論證和合規(guī)性審查，又要加強(qiáng)專業(yè)技術(shù)人才和設(shè)備的支撐。新增設(shè)施使用的耕地指標(biāo)，可通過園地、林地、草地、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地等農(nóng)用地復(fù)墾為耕地的形式取得，確保耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量不降低。對(duì)閑置未復(fù)墾比例較高的洞庭湖、大湘西地區(qū)，可探索設(shè)施農(nóng)業(yè)用地增減掛鉤管理，實(shí)行設(shè)施農(nóng)業(yè)用地本身的進(jìn)出平衡，新增設(shè)施農(nóng)業(yè)用地需要的耕地指標(biāo)，有且只能通過閑置設(shè)施復(fù)墾為耕地的方式取得，設(shè)施復(fù)墾后產(chǎn)生的新增耕地節(jié)余指標(biāo)可在縣域內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，專項(xiàng)用于新增設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，通過一定的經(jīng)濟(jì)效益來提高設(shè)施復(fù)墾動(dòng)力，進(jìn)一步推動(dòng)閑置設(shè)施復(fù)墾，優(yōu)化設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的結(jié)構(gòu)和布局。

3.4 全面核實(shí)整改，落實(shí)占用補(bǔ)劃

自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家林業(yè)和草原局《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號(hào)）已明確，自2021年11月27日起，新增建設(shè)破壞耕作層的種植業(yè)設(shè)施設(shè)畜、禽養(yǎng)殖設(shè)施和水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施，嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田。因此，新增占用永久基本農(nóng)田并破壞耕作層的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，應(yīng)當(dāng)無條件納入違法圖斑，嚴(yán)格執(zhí)行整改恢復(fù)措施，且不得在“全國(guó)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地監(jiān)管系統(tǒng)”中上圖入庫。對(duì)存量占用未及時(shí)補(bǔ)劃的農(nóng)業(yè)設(shè)施，要積極對(duì)接永久基本農(nóng)田核實(shí)整改補(bǔ)足和“三區(qū)三線”劃定工作，加強(qiáng)上圖入庫成果共享和應(yīng)用，對(duì)符合永久基本農(nóng)田調(diào)整規(guī)則的予以調(diào)出;未在上述工作中落實(shí)的，應(yīng)按有關(guān)技術(shù)規(guī)范抓緊制作補(bǔ)劃更新包上傳監(jiān)管系統(tǒng)，嚴(yán)格落實(shí)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地占用補(bǔ)劃。大湘西等占用未及時(shí)補(bǔ)劃比例較高的地區(qū)，可探索實(shí)行“恢復(fù)為主、調(diào)整為輔”的原則，分類提出允許占用、予以調(diào)整、納入整改的問題清單并限期完成恢復(fù)任務(wù)，確保永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)嚴(yán)格落實(shí)。

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