數(shù)字政府治理需求下的政務(wù)電子文件歸檔優(yōu)化研究

蘇煥寧　翁灝純

摘? 要：文件歸檔作為業(yè)務(wù)工作的最后一環(huán)，是數(shù)字政府建設(shè)的“最后一公里”。論文首先分析了數(shù)字政府的治理需求及其對文件歸檔的影響;其次指出了治理需求下政務(wù)電子文件歸檔在概念、主體、歸檔文件效用發(fā)揮中的問題，包括概念缺乏治理要素、歸檔主體治理能力不足、歸檔文件難以反哺數(shù)字政府治理;最后對應(yīng)提出了優(yōu)化方案，包括合理拓展與匡正政務(wù)電子文件歸檔概念，以多元主體的協(xié)同共治提升歸檔治理水平，對傳統(tǒng)歸檔進(jìn)行拆分與重組以發(fā)揮歸檔文件的治理效用。

關(guān)鍵詞：數(shù)字政府;電子文件;歸檔;電子檔案;治理

Abstract： As the last link of business work， documents filing is the 'last mile' of digital government construction. Firstly， this paper analyzes the governance needs of digital government and its impacts on documents filing. Secondly， the problems in the concept， subjects and effectiveness of documents filing under the governance needs are proposed， including are the lack of governance elements in the concept， the insufficient governance ability of management subjects， and the difficulties in feeding back to digital government governance for filed documents. Finally， the corresponding approaches are proposed， including expanding and correcting the concept of government electronic documents filing rationally， improving the filing governance capability with the co-governance of multiple subjects， and breaking down and reorganizing traditional filing contents to support governance.

Keywords：? Digital government; Electronic documents; Filing; Electronic records; Governance

政務(wù)檔案是我國檔案資源的重要組成部分，做好政務(wù)電子文件歸檔工作旨在從入口保障數(shù)字時(shí)代政務(wù)檔案資源的齊全完整。近年來，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)下，政府改革已不滿足于自我效率的提升，正向協(xié)同高效、便民利民的數(shù)字政府邁進(jìn)。數(shù)字政府建設(shè)的過程蘊(yùn)含著管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，其中，“治理”是貫穿始終的特征詞。政務(wù)電子文件客觀真實(shí)地記錄了數(shù)字政府的發(fā)展歷程，文件歸檔作為有效保存這些記錄的前提與基礎(chǔ)，有義務(wù)關(guān)注并結(jié)合前端變化，促進(jìn)后端檔案工作在數(shù)字政府背景下的優(yōu)化提升。同時(shí)，檔案部門作為政府治理主體的一員，也肩負(fù)著自我革新的使命，需要結(jié)合數(shù)字政府的治理需求，識別并突破政務(wù)電子文件歸檔的現(xiàn)有局限，為數(shù)字政府發(fā)展貢獻(xiàn)檔案力量。

1 文獻(xiàn)綜述

目前政務(wù)電子文件歸檔的研究內(nèi)容廣泛，按文件類型區(qū)分如下。（1）一般政務(wù)電子文件歸檔。陳永生等研究了電子政務(wù)系統(tǒng)中文件歸檔的內(nèi)涵、方式及選擇[1];劉越男指出了大數(shù)據(jù)政策背景下政務(wù)文件歸檔面臨的概念、范圍、體制、方式等挑戰(zhàn)[2];王赟軒研究了政府部門電子政務(wù)文件的歸檔范圍及電子檔案保管期限[3];宋華等研究了政務(wù)云環(huán)境下電子文件歸檔的安全保障策略。[4]（2）政務(wù)社交媒體文件歸檔，以肖秋會等對政務(wù)微博的歸檔范圍及流程的研究為代表。[5]（3）政務(wù)服務(wù)電子文件歸檔。陳永生等基于互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺中的文件歸檔反思了檔案學(xué)基本理論[6];還有對行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)電子文件歸檔規(guī)范》的解讀研究。[7]結(jié)合數(shù)字政府背景的電子文件歸檔研究中，浙江省政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)及政務(wù)大數(shù)據(jù)的歸檔與管理受到普遍關(guān)注[8];吉祥介紹了蘇州工業(yè)園區(qū)“一網(wǎng)通辦”單套歸檔實(shí)踐。[9]在實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，詹逸珂等提出了數(shù)字政府建設(shè)背景下檔案部門實(shí)踐“前端控制”原則的應(yīng)然路徑[10];宋鐸設(shè)計(jì)了數(shù)字政府中政務(wù)服務(wù)信息實(shí)時(shí)歸檔模型。[11]

已有研究關(guān)注了信息化發(fā)展給政務(wù)電子文件歸檔帶來的新問題與新挑戰(zhàn)，但相對忽略了數(shù)字政府建設(shè)從管理走向治理的變革路徑給政務(wù)文件歸檔帶來的影響。有關(guān)數(shù)字政府背景下的電子文件歸檔研究偏向宏觀層面，提出將歸檔作為檔案信息化建設(shè)的一部分納入數(shù)字政府建設(shè)整體規(guī)劃，或介紹相關(guān)實(shí)踐案例，或關(guān)注管理主體職責(zé)，尚缺乏將數(shù)字政府的治理需求與電子文件歸檔這一具體環(huán)節(jié)密切結(jié)合的微觀視角。在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上，論文聚焦文件歸檔環(huán)節(jié)，從理論視角分析數(shù)字政府的治理需求以及對文件歸檔的影響，并研究解決政務(wù)電子文件歸檔所面臨的問題。

2 數(shù)字政府的治理需求及其對文件歸檔的影響

數(shù)字政府建設(shè)深度融入了治理理念，實(shí)現(xiàn)了政府治理從形式到內(nèi)容的變革重組。數(shù)字政府對治理目標(biāo)的不斷追尋，改變了業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)模式與文件形成方式，從深層次影響著政務(wù)電子文件歸檔。

首先，平臺化與資源集中。在平臺化成為整個(gè)數(shù)字化領(lǐng)域發(fā)展趨勢的情況下，數(shù)字政府的業(yè)務(wù)架構(gòu)從分散化模式向平臺化模式轉(zhuǎn)變，以復(fù)用、共享和服務(wù)來降低數(shù)字政府的開發(fā)與運(yùn)行成本，提高服務(wù)和監(jiān)管效率。[12]與之相對應(yīng)，通過平臺集中檔案資源是平臺化業(yè)務(wù)環(huán)境中政務(wù)電子文件歸檔的要點(diǎn)。根據(jù)資源整合的不同程度，我國基于數(shù)字政府平臺的政務(wù)服務(wù)主要可分為兩種模式：一種是只通過平臺進(jìn)行材料受理的“窗口”模式，另一種是全流程通過平臺辦理的一體化模式。不同建設(shè)模式背后對應(yīng)著不同的檔案來源：窗口式平臺只作為材料的出入口，機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)系統(tǒng)是記錄形成的核心源;一站式平臺為機(jī)構(gòu)提供了統(tǒng)一的操作環(huán)境，記錄直接形成于平臺。面對不同的記錄來源，目前政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)電子文件歸檔普遍采用“平臺-機(jī)構(gòu)”的對接方式，即通過平臺與機(jī)構(gòu)檔案管理系統(tǒng)的對接來收集歸檔材料。這種方式引入思索對接歸檔的必要性與實(shí)用性：窗口式平臺開展對接歸檔的意義為何？一站式平臺“轉(zhuǎn)接”機(jī)構(gòu)檔案管理系統(tǒng)集中資源是否必要？回答上述問題需要充分結(jié)合數(shù)字政府的治理需求以及平臺建設(shè)特征進(jìn)行分析。

其次，整體性與協(xié)同共治。平臺化手段促生數(shù)字政府的整體性特征，“強(qiáng)調(diào)部門間和機(jī)構(gòu)間的合作、一致性和信任機(jī)制，它們之間是一種平等的、相互信任的誠信關(guān)系和合作伙伴關(guān)系”。[13]與整體型政府相伴的是科層制的逐步瓦解，“信息快速流動的扁平化和交互化打破了工業(yè)社會對治理主體、治理客體的二元分割，使得治理格局呈現(xiàn)出多中心特征”。[14]這一趨勢將引導(dǎo)政務(wù)電子文件歸檔的重新定位：單一入口的檔案管理系統(tǒng)需要面臨多元化的記錄來源問題，扁平交互的業(yè)務(wù)環(huán)境也要求歸檔收集的多維立體;同時(shí)檔案部門是政府整體之中的一員，政務(wù)電子文件亦是政府信息資源整體中的部分，多主體參與歸檔工作以及讓政務(wù)文件歸檔融入并服務(wù)于整體政府，都離不開整體型政府思維的運(yùn)用。

最后，服務(wù)性與互通共享。數(shù)字政府的治理目標(biāo)是更好地為社會提供公共服務(wù)，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要觀念的轉(zhuǎn)變和數(shù)據(jù)的支撐，政府主體“后臺化”的特征也從不同方面給文件歸檔帶來影響。針對記錄主體，強(qiáng)調(diào)服務(wù)意味著政府“主人翁”意識的弱化，同時(shí)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)成為顯現(xiàn)的關(guān)聯(lián)，對應(yīng)檔案管理工作，則代表著機(jī)構(gòu)來源的弱化以及事項(xiàng)聯(lián)系的增強(qiáng);針對歸檔對象，數(shù)據(jù)跑路是服務(wù)型政府的保障，這不僅要求資源管理的細(xì)粒度，還強(qiáng)調(diào)不同機(jī)構(gòu)間、政府與公民間數(shù)據(jù)資源的互通共享，相應(yīng)地，政務(wù)電子文件歸檔無法忽視數(shù)據(jù)資源，其中的責(zé)任權(quán)屬與共享參與也應(yīng)當(dāng)厘清。此外，數(shù)字政府平臺的搭建“減少提供公共服務(wù)的中間環(huán)節(jié)，增強(qiáng)了政府提供公共服務(wù)的時(shí)效性”，[15]這一服務(wù)愿景也給政務(wù)電子文件歸檔的環(huán)節(jié)設(shè)置以及服務(wù)價(jià)值提出更高要求。

3 治理需求下政務(wù)電子文件歸檔的問題分析

3.1 概念問題。“政務(wù)電子文件歸檔”本是一個(gè)熟知的概念，但在數(shù)字政府的治理需求下審視這一概念的傳統(tǒng)理解，便會發(fā)現(xiàn)其中的局限性。

3.1.1 文件歸檔。業(yè)務(wù)部門將辦理完畢且具有保存價(jià)值的文件及其管理權(quán)限移交至檔案管理部門的歸檔概念全面地含括了文件歸檔的要點(diǎn)。其中“辦理完畢”“資源轉(zhuǎn)移”“檔案部門”等已成為開展文件歸檔的慣性思維，在業(yè)務(wù)結(jié)束后啟動歸檔工作，并且強(qiáng)調(diào)向機(jī)構(gòu)檔案部門集中歸檔文件。但辦畢歸檔及檔案部門資源掌控的要求與數(shù)字政府的時(shí)效性及多主體協(xié)同治理有所沖突，致使政務(wù)電子文件歸檔“環(huán)節(jié)”式的存在感突出，無法真正融入數(shù)字政府的治理體系。事實(shí)上，文件歸檔的本質(zhì)是將文件納入檔案管理范疇的過程，至于如何開展這項(xiàng)工作的附屬概念，如對于“文件”“納入”以及“檔案管理”的修飾不僅不應(yīng)圈定，還需要隨數(shù)字政府的發(fā)展需求而轉(zhuǎn)變。對于歸檔概念在數(shù)字政府治理需求下的局限性問題，需要在準(zhǔn)確把握本質(zhì)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上靈活界定文件歸檔的需求性概念外延。

3.1.2 政務(wù)電子文件。作為歸檔對象，政務(wù)電子文件是另一個(gè)核心概念，然而，目前有關(guān)政務(wù)電子文件的概念仍十分模糊。較為明確的觀點(diǎn)稱政務(wù)電子文件“指機(jī)關(guān)事業(yè)單位在使用辦公系統(tǒng)處理公務(wù)的過程中，基于計(jì)算機(jī)等電子設(shè)備形成、辦理流轉(zhuǎn)、存儲管理的各種形式的信息記錄”。[16]很顯然，這一概念仍停留在辦公自動化與電子政務(wù)階段而未能包含政務(wù)服務(wù)模塊。除此之外，與政務(wù)電子文件相關(guān)的概念，如政府部門電子政務(wù)文件[17]、政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)電子文件、政務(wù)文件[18]、政務(wù)/政府信息資源[19]等概念頻繁出現(xiàn)，但上述概念或缺乏清晰界定，或局限于電子政務(wù)或政務(wù)服務(wù)某一方面，另有共同的不足在于未能揭示數(shù)字政府環(huán)境下“事項(xiàng)聯(lián)系”的治理特征。在概念具象化中，面對治理環(huán)境中數(shù)據(jù)態(tài)記錄的形成，電子文件與數(shù)據(jù)的關(guān)系梳理對于歸檔概念明晰具有必要性。

3.2 歸檔主體治理能力不足?！熬椭卫碇黧w而言，數(shù)字政府的治理形態(tài)表征為多元治理主體的協(xié)同共治。”[20]在此背景下，政務(wù)電子文件形成的多主體參與以及來源于不同主體信息資源的分散性，客觀要求以多主體共同參與文件歸檔的方式提高歸檔能力，從而確保政務(wù)檔案資源的齊全完整與安全可控。但傳統(tǒng)歸檔鎖定業(yè)務(wù)部門與檔案部門二元主體，并強(qiáng)調(diào)通過歸檔來保障檔案部門絕對控制檔案資源，致使多元治理需求下的政務(wù)電子文件既歸不全也歸不好。

一方面，歸檔所強(qiáng)調(diào)的檔案部門單一主體對資源的集中統(tǒng)一管理難以為繼。首先，只有經(jīng)過歸檔環(huán)節(jié)的檔案資源才能被納入檔案管理的范疇，檔案部門無法跨越歸檔界限管理文件，但面對五花八門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)與電子文件，“以一對多”的檔案管理系統(tǒng)的對接壓力較大，導(dǎo)致能歸入檔案管理系統(tǒng)并由檔案部門進(jìn)行集中統(tǒng)一管理的資源有限。其次，在數(shù)字政府強(qiáng)調(diào)和遵循“數(shù)據(jù)驅(qū)動范式”的當(dāng)下，業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化與再造，業(yè)務(wù)活動的變更與新增，業(yè)務(wù)、系統(tǒng)與數(shù)據(jù)之間的多元對應(yīng)關(guān)系等[21]也加深了政務(wù)電子文件形成與分布的復(fù)雜性。在這種情況下，以檔案部門集中統(tǒng)一管理為目標(biāo)的歸檔的難度與日俱增，歸檔管理的功能須考慮通過不同主體以分散的方式實(shí)現(xiàn)。另外，在數(shù)字政府建設(shè)中，面對諸如大數(shù)據(jù)管理局、大數(shù)據(jù)中心、政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局等數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立，倘若檔案部門仍強(qiáng)調(diào)歸檔后才開始管理資源，既會喪失數(shù)據(jù)管理的主動權(quán)，也不利于維護(hù)應(yīng)歸檔政務(wù)資源的齊全完整與長期可用。

另一方面，在多元共治的業(yè)務(wù)環(huán)境下，由于文件形成者不僅是單一的業(yè)務(wù)部門，傳統(tǒng)歸檔中“業(yè)務(wù)部門-檔案部門”的二元主體視角有所局限。在政務(wù)服務(wù)一體化平臺、政務(wù)微博、政務(wù)微信、公務(wù)郵箱等第三方平臺形成的數(shù)據(jù)、社交媒體文件、電子郵件等統(tǒng)一存儲于平臺，形成過程涉及多主體。針對這些資源，當(dāng)前的歸檔模式仍多由各業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)將自身形成的部分歸至單位檔案管理系統(tǒng)。但更多原始數(shù)據(jù)生成并存儲于第三方平臺，其歸屬與管理的權(quán)限握于第三方，若想確保歸檔資源的齊全完整，則須將平臺納入歸檔的能動主體范疇。從歸集的終端來看，各數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)在數(shù)據(jù)的歸集共享中積極作為，這對歸檔集中的必要性形成直接挑戰(zhàn)，因而厘清業(yè)務(wù)部門、檔案部門與數(shù)據(jù)管理部門在歸檔中的任務(wù)與職責(zé)，做好差異化的歸檔管理十分必要。

3.3 歸檔文件治理效用發(fā)揮有限。數(shù)字政府環(huán)境下的業(yè)務(wù)辦理、政府決策等都需要真實(shí)可靠的數(shù)據(jù)來支撐，但隨著政務(wù)數(shù)據(jù)資源的不斷產(chǎn)生與積累，一致性偏低、時(shí)效性較差、關(guān)聯(lián)性不足等導(dǎo)致的數(shù)據(jù)可用性不足問題逐漸暴露，亟須加強(qiáng)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理以保證數(shù)據(jù)的時(shí)效性、完整性和真實(shí)性。盡管新興的數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)同樣承擔(dān)著數(shù)據(jù)集中管理的職責(zé)，但文件歸檔所強(qiáng)調(diào)的固化保存和關(guān)聯(lián)整理兩大要點(diǎn)可分別從維護(hù)文件的原始狀態(tài)與原始關(guān)聯(lián)兩方面確保包含數(shù)據(jù)在內(nèi)的各類政務(wù)電子文件的真實(shí)性與完整性，也為數(shù)據(jù)資源的長期保存奠定專業(yè)基礎(chǔ)。經(jīng)過歸檔操作以及歸檔后一系列專業(yè)化管理的檔案能夠在不容篡改的基礎(chǔ)上維持對事件描述的連貫性和完整性，從而賦予檔案區(qū)別于一般數(shù)據(jù)資源的憑證價(jià)值與參考價(jià)值。由此可知，歸檔有助于在數(shù)字政府治理中發(fā)揮檔案資源的價(jià)值，檔案部門與數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)以不同的職責(zé)共同助力數(shù)字政府的建設(shè)與發(fā)展。

然而，當(dāng)前的文件歸檔在銜接與區(qū)分文件管理和檔案管理的過程中，形成了一道天然“鴻溝”：一方面，只有經(jīng)過歸檔的文件才能被施以檔案化的管理，也才能“成為”檔案發(fā)揮價(jià)值;但另一方面，歸檔又只能始于業(yè)務(wù)結(jié)束之后，這意味著檔案價(jià)值的獲得也在業(yè)務(wù)活動結(jié)束之后而非過程之中。相比于數(shù)字政府治理在業(yè)務(wù)活動過程中對檔案資源原始憑證價(jià)值的需要，始于業(yè)務(wù)活動結(jié)束后的傳統(tǒng)歸檔具有明顯的滯后性，致使歸檔文件難以及時(shí)有效地反哺治理。

與此同時(shí)，始于業(yè)務(wù)結(jié)束后的文件歸檔與檔案管理也意味著檔案資源利用的滯后。理想狀態(tài)下，檔案應(yīng)當(dāng)作為一種信息要素融入數(shù)字政府的信息資源池，與基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、電子證照等資源一起作為資源整體支撐政務(wù)活動的開展，但普遍認(rèn)知是，由于檔案具有一定的封閉性，文件經(jīng)過歸檔成為檔案后就很難再被便利獲取了，更不用說共享調(diào)用。事實(shí)上，在業(yè)務(wù)開展過程中，業(yè)務(wù)文件經(jīng)過固化關(guān)聯(lián)等檔案化管理后便能視作檔案資源，并且由于未歸入檔案部門，因而與其他信息資源的審批調(diào)用無異，可直接在業(yè)務(wù)辦理中發(fā)揮其應(yīng)有價(jià)值。但現(xiàn)有的文件歸檔一方面遵循業(yè)務(wù)辦理結(jié)束后的啟動機(jī)制，另一方面又強(qiáng)調(diào)檔案部門對資源檔案化管理的控制權(quán)。由于檔案部門無法在業(yè)務(wù)工作中施加檔案管理，同時(shí)歸檔后的檔案利用審批具有時(shí)滯，使歸檔文件無法基于單次借閱審批實(shí)現(xiàn)無限復(fù)用，更無法及時(shí)參與政府信息資源的互認(rèn)共享，呈現(xiàn)出極大的內(nèi)向性與滯后性，有悖于政府治理活動對消除信息不對稱，推進(jìn)系統(tǒng)互聯(lián)、業(yè)務(wù)協(xié)同的要求。對此，在業(yè)務(wù)活動中對文件施以檔案化管理無疑是解決政務(wù)檔案資源治理效用發(fā)揮有限的可行途徑，但在管理主體方面，還需打破傳統(tǒng)歸檔對檔案部門管理權(quán)限保障的固化認(rèn)知。

4 政務(wù)電子文件歸檔的優(yōu)化

4.1 合理拓展與匡正有關(guān)概念。針對文件歸檔及政務(wù)電子文件概念的局限性，此文雖未能直接給出新的定義，但結(jié)合治理需求，提出數(shù)字政府環(huán)境下合理界定政務(wù)電子文件歸檔概念的要點(diǎn)，以輔助概念的準(zhǔn)確把握與靈活理解。從本質(zhì)來看，“政務(wù)電子文件”“納入”“檔案管理”是政務(wù)電子文件歸檔的要點(diǎn)。

4.1.1 政務(wù)電子文件。首先，由于歸檔對象關(guān)涉歸檔范圍，現(xiàn)有政務(wù)電子文件概念的片面性有礙文件歸檔范圍的劃定與拓展。從業(yè)務(wù)劃分來看，政務(wù)電子文件的來源不僅指政府公務(wù)處理或政務(wù)服務(wù)的其中一種，而應(yīng)涵蓋數(shù)字政府中的一切活動;從具體對象看，政務(wù)電子文件也不應(yīng)狹隘地理解為文本形式的非結(jié)構(gòu)化信息，盡管網(wǎng)站網(wǎng)頁、社交媒體、電子郵件、政務(wù)數(shù)據(jù)等信息特征各異，需要區(qū)分并采用不同的歸檔管理方式，但都?xì)w納概括為“政務(wù)電子文件”，有助于相關(guān)理論研究與實(shí)踐工作的焦點(diǎn)統(tǒng)一，也有利于政務(wù)檔案資源的統(tǒng)籌管理;更重要的，在扁平化與服務(wù)型政府治理視角下的政務(wù)電子文件絕不僅要包含機(jī)構(gòu)主體元素，還應(yīng)當(dāng)適度體現(xiàn)“政務(wù)事項(xiàng)”這一客體元素，以更好地貼合數(shù)字政府從管理走向治理的建設(shè)成效。

其次，對于政務(wù)電子文件“辦理完畢”的修飾有待重新審視。在信息交互、多主體協(xié)同的業(yè)務(wù)環(huán)境下，對于“辦畢”的認(rèn)識已變得模糊。一方面，如政務(wù)信息的發(fā)布伴隨著互動評論與轉(zhuǎn)發(fā)，雖然互動的熱度具有時(shí)效性，但從理論上講已不存在辦畢或結(jié)束的標(biāo)志。另一方面，如政務(wù)服務(wù)中的聯(lián)合審批事項(xiàng)，在最后結(jié)果出具之前已經(jīng)歷經(jīng)多個(gè)分支審批并有流程“辦理完畢”，需要思考確認(rèn)不同的節(jié)點(diǎn)。相比之下，貫穿于政務(wù)活動中的過程性歸檔既避免了治理環(huán)境下對業(yè)務(wù)辦畢的爭議，又能將歸檔真正融入前端并確保歸檔的及時(shí)有效，但歸檔的具體實(shí)施方式有待進(jìn)一步研究。

4.1.2 歸檔概念的靈活解讀。在將政務(wù)電子文件“納入檔案管理范疇”的過程中，當(dāng)前歸檔概念在方式上要求資源轉(zhuǎn)移并集中，管理主體上強(qiáng)調(diào)檔案部門的控制權(quán)。但在整合共享與協(xié)同發(fā)展的數(shù)字政府環(huán)境下，上述突出檔案部門的意識割裂了部分與整體的關(guān)系，有礙檔案部門融入數(shù)字政府的整體發(fā)展。

對此，應(yīng)更加靈活地理解“納入檔案管理范疇”。首先，“納入”的判定應(yīng)以是否按照檔案管理要求為本，而非是否集中于檔案管理系統(tǒng)。在此并非說明檔案資源的集中管理不必要，而是提出面對復(fù)雜多元的業(yè)務(wù)環(huán)境既不能也不需要等電子文件進(jìn)入檔案管理系統(tǒng)后才按檔案要求對歸檔文件進(jìn)行管理。依照檔案管理要求進(jìn)行管理的政務(wù)電子文件，雖未歸入檔案管理系統(tǒng)，但既具有檔案的憑證參考價(jià)值又能發(fā)揮政務(wù)資源及時(shí)共享利用的作用，能更高效地服務(wù)于數(shù)字政府的各項(xiàng)治理活動。其次，與存儲位置相關(guān)，管理主體也需要以更為開闊的眼光來看待，“檔案管理的范疇”不應(yīng)以檔案部門或檔案系統(tǒng)為界限。

4.2 提升歸檔主體的治理水平。多主體協(xié)同共治是提升歸檔治理水平的重要方式。雖然業(yè)務(wù)部門和檔案部門在長期的歸檔實(shí)踐中已經(jīng)建立了相對穩(wěn)固的合作關(guān)系，但還不足以應(yīng)對數(shù)字政府給政務(wù)電子文件歸檔帶來的新問題，需進(jìn)一步尋求突破與優(yōu)化。文件工作與檔案工作界限分明的必然性決定了檔案部門無法強(qiáng)力介入前端對業(yè)務(wù)文件施以檔案化管理，但面對歸檔的滯后問題，又不能任由應(yīng)歸檔政務(wù)資源暴露于失真、失效、失控的風(fēng)險(xiǎn)之中。折中而行，可將檔案化管理的部分職責(zé)讓渡予業(yè)務(wù)部門，并尊重與發(fā)揮其他相關(guān)歸檔主體在政務(wù)電子文件歸檔中的重要作用。

多元主體協(xié)同共治必然伴隨著多元需求，明確參與各方的利益訴求、共同目標(biāo)與責(zé)任分配是促成多主體良性互動與聯(lián)合行動的基礎(chǔ)與前提。具體而言，檔案部門應(yīng)當(dāng)按照確保政務(wù)電子文件真實(shí)完整、安全可用的檔案管理要求，參與業(yè)務(wù)記錄的來源分析和相關(guān)管理規(guī)則的制定，就固化、關(guān)聯(lián)等歸檔事宜作出原則性、標(biāo)準(zhǔn)化的指導(dǎo)，使業(yè)務(wù)流程更好地兼容檔案管理要求。各業(yè)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)意識到檔案化管理對于支撐業(yè)務(wù)流程持續(xù)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要性，并自覺將檔案管理要求融入政務(wù)電子文件管理的全過程，規(guī)范業(yè)務(wù)記錄及其元數(shù)據(jù)的形成與維護(hù)，在來源于不同主體的記錄之間建立起圍繞同一事項(xiàng)的原始關(guān)聯(lián)，為政務(wù)電子文件的流動與共享，以及后續(xù)歸檔對接工作的順利開展做好充分的質(zhì)量準(zhǔn)備。信息部門應(yīng)當(dāng)綜合運(yùn)用各種技術(shù)手段在業(yè)務(wù)系統(tǒng)中內(nèi)嵌各種檔案管理規(guī)則，通過技術(shù)賦能提升檔案化管理的自動化、智能化水平，增強(qiáng)固化保存、關(guān)聯(lián)整理、歸檔對接的可操作性和可信任度。各數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)深度參與政府?dāng)?shù)據(jù)的存儲管理與共享利用，必須關(guān)注其與檔案部門在管理目標(biāo)上的異同并注重在管理手段與管理方式上的相互借鑒，從而為數(shù)字政府探索更綜合、更高效的數(shù)據(jù)治理模式。

對互聯(lián)網(wǎng)中的政務(wù)電子文件而言，其歸檔權(quán)責(zé)劃分更加復(fù)雜。如網(wǎng)站網(wǎng)頁、政務(wù)社交媒體等，由于面向社會公眾公開，歸檔主體存在選擇的可能性，目前主要存在檔案館直接捕獲歸檔、文件形成單位捕獲歸檔，以及圖書館與社交媒體平臺合作歸檔等方式，方式的多元化實(shí)則包含著機(jī)構(gòu)檔案管理階段存在之必要性的隱藏命題，亟待從制度上予以規(guī)范確認(rèn)，防止遺漏也避免重復(fù)。還需關(guān)注的是，社交媒體文件歸檔關(guān)涉第三方平臺、賬號主體與公眾權(quán)益，又要求歸檔工作必須在多元利益主體的權(quán)責(zé)博弈中找尋平衡。

更進(jìn)一步地，從政府履職的角度來看，伴隨業(yè)務(wù)辦理同步形成、流轉(zhuǎn)并存儲于政務(wù)平臺的電子文件之間存在基于事項(xiàng)的原始關(guān)聯(lián)，但由于歸檔局限于二元主體，目前即使全形成于統(tǒng)一申辦受理平臺中的文件也采用對接回機(jī)關(guān)檔案管理系統(tǒng)的歸檔方式，而非直接以平臺為單位進(jìn)行歸檔。對于維護(hù)辦事機(jī)構(gòu)的全宗而言，這種方式有其合理性，但一體化平臺未嘗不可視為一個(gè)“機(jī)構(gòu)”，構(gòu)建“辦理事項(xiàng)”的客體全宗。據(jù)此，突破既有主體局限，以平臺為“主體”直接將文件統(tǒng)一對接歸檔至平臺“檔案室”，或可成為真正維護(hù)歸檔文件事項(xiàng)關(guān)聯(lián)完整性的有效方式。

4.3 充分發(fā)揮歸檔文件的治理效用。針對在數(shù)字政府環(huán)境下，歸檔文件治理效用難以發(fā)揮的問題，關(guān)鍵是將檔案管理的要求前移，以檔案管理的特殊優(yōu)勢更好地服務(wù)于政府治理，其解決方案是對歸檔進(jìn)行拆分與重組：在業(yè)務(wù)環(huán)境中由形成者對政務(wù)電子文件進(jìn)行檔案化管理，業(yè)務(wù)結(jié)束后再將已經(jīng)過規(guī)范化檔案管理的電子文件轉(zhuǎn)交至檔案管理系統(tǒng)進(jìn)行集中統(tǒng)一管理。

對傳統(tǒng)文件歸檔和檔案管理而言，文件得以向檔案轉(zhuǎn)化，檔案價(jià)值得以獲得與存續(xù)的關(guān)鍵在于固化保存、關(guān)聯(lián)整理等一系列專業(yè)化檔案管理要求在文檔銜接和檔案管理期間的落實(shí)。向前延伸至文件管理階段，“只要按照歸檔要求對文件進(jìn)行固化保存與關(guān)聯(lián)整理，便可視為完成了檔案化管理……便能夠在業(yè)務(wù)系統(tǒng)中形成事實(shí)意義上的檔案”。[22]在此基礎(chǔ)上，業(yè)已實(shí)現(xiàn)檔案化管理的政務(wù)電子文件便具備了檔案的憑證參考價(jià)值，并且由于這些文件仍處于現(xiàn)行階段且不曾脫離業(yè)務(wù)環(huán)境，仍然可以作為一種相對靈活的政務(wù)資源提供跨地區(qū)、跨層級、跨部門的共享利用。有鑒于此，政務(wù)電子文件檔案化管理所承載與體現(xiàn)的檔案價(jià)值與治理效用便隨之得到更充分、更自由發(fā)揮。

但需要明確的是，對政務(wù)電子文件施以檔案化管理并使其在業(yè)務(wù)環(huán)境中發(fā)揮基于檔案價(jià)值的治理效用并不意味著歸檔工作可以就此中止。歸檔工作的重要價(jià)值除了保障歸檔文件質(zhì)量以外，還在于從源頭上為檔案的集中統(tǒng)一管理奠定資源的數(shù)量基礎(chǔ)。同時(shí)，盡管檔案化管理賦予了業(yè)務(wù)文件某些檔案屬性特征，但真正能夠且需要作為檔案予以長期保存的文件仍然需要經(jīng)過基于價(jià)值判斷的選留過程，才能集中資源與精力對具有歷史文化價(jià)值的部分進(jìn)行更妥善安置與專業(yè)管理。此外，相比于業(yè)務(wù)系統(tǒng)支撐業(yè)務(wù)辦理的核心目標(biāo)，檔案部門更有義務(wù)與能力考慮并兼顧檔案長久保存、長期可用的需求。因此，在業(yè)務(wù)環(huán)境中對政務(wù)電子文件施以檔案化管理之后，仍有必要通過歸檔對接實(shí)現(xiàn)檔案部門對檔案資源的集中統(tǒng)一管理。

由此來看，以治理效用發(fā)揮為目標(biāo)的檔案化管理實(shí)質(zhì)上可以認(rèn)為是對傳統(tǒng)歸檔的優(yōu)化轉(zhuǎn)型，它仍包括傳統(tǒng)歸檔的全部內(nèi)容，也強(qiáng)調(diào)文件實(shí)體與管理權(quán)限的雙重轉(zhuǎn)移，只是在時(shí)間上將檔案管理要求前移至文件管理階段，并依據(jù)業(yè)務(wù)實(shí)際適時(shí)完成后續(xù)的歸檔對接任務(wù)，以此來保障檔案部門對檔案資源的集中統(tǒng)一管理。

*本文系國家社科基金青年項(xiàng)目“電子文件歸檔的中國特色研究”（21CTQ042）的成果。

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