外拓型城市發(fā)展戰(zhàn)略下的城鄉(xiāng)規(guī)劃研究探述

[ 摘要 ]隨著我國城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城市人口激增，城市用地呈現(xiàn)緊張態(tài)勢，這對城市經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展帶來了新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。目前，為了緩解城市資源緊張，穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會(huì)，各級城市紛紛開展城市外拓，加強(qiáng)對科學(xué)合理的城鄉(xiāng)規(guī)劃部署工作，從多方面擴(kuò)寬城市發(fā)展空間，為城市可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。本文通過對城市空間外拓發(fā)展的必要性進(jìn)行闡釋，分析城市空間外拓模式，探究外拓型城市發(fā)展戰(zhàn)略下的城鄉(xiāng)規(guī)劃措施。

[ 關(guān)鍵詞 ]城市發(fā)展;城鄉(xiāng)規(guī)劃;外拓型

中圖分類號：TU98

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2022.06.001

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，我國城市化進(jìn)程得到了迅猛發(fā)展，面對人口激增、城市資源匱乏、城市環(huán)境污染日益嚴(yán)重、城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求無法得到滿足等問題，各級城市需要認(rèn)真探究如何有效解決上述問題的措施。在解決途徑的探究過程中，我國各級城市逐漸發(fā)現(xiàn)從城市戰(zhàn)略發(fā)展的高度，運(yùn)用科學(xué)化的方式優(yōu)化城市空間發(fā)展，達(dá)到城鄉(xiāng)規(guī)劃與城市發(fā)展的平衡，提高城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與居民生活質(zhì)量有著重要意義。因此，我國城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，外拓型城市發(fā)展戰(zhàn)略的部署，從城鄉(xiāng)規(guī)劃層面促進(jìn)城市空間有效運(yùn)用，如何運(yùn)用前瞻性、科學(xué)性的發(fā)展眼光，解決外拓型城市發(fā)展戰(zhàn)略下的城鄉(xiāng)規(guī)劃措施，是我國各級城市需要深入研究和思考的問題。

1 城市空間外拓的必要性

目前，我國城市經(jīng)濟(jì)快速提升，城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，城市發(fā)展已經(jīng)不再停留在農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的層次上，而是向著“全球城市”的更高層次發(fā)展[1]。北京、上海、廣州等城市已經(jīng)在我國城市發(fā)展中占據(jù)區(qū)域性城市體系的首位，且這些城市以國際化城市為目標(biāo)得到了一定的發(fā)展，逐漸在我國城市競爭中獲取了優(yōu)勢地位。中國在全球市場中逐漸從原材料生產(chǎn)地國家向最大消費(fèi)國家轉(zhuǎn)變，其對外經(jīng)濟(jì)形態(tài)也從低附加值的原材料輸出地向原材料輸入地轉(zhuǎn)變。作為位居我國城市化進(jìn)程發(fā)展前列位置的北京、上海、廣州等城市，更需要運(yùn)用前瞻性、科學(xué)性的眼光，審視和定位城市發(fā)展的戰(zhàn)略部署規(guī)劃，并將城市發(fā)展方向和城市空間拓展戰(zhàn)略相結(jié)合，以適應(yīng)未來城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在符合我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展的基礎(chǔ)上，制定外拓型城市發(fā)展戰(zhàn)略下的城鄉(xiāng)規(guī)劃措施。規(guī)劃以城市發(fā)展空間為依托，構(gòu)架國際性區(qū)域城市和區(qū)域性門戶性城市的城市發(fā)展框架，從而緩解城市舊城用地緊張和土地資源日益稀缺的境況，從城鄉(xiāng)規(guī)劃的角度完成外拓型城市發(fā)展戰(zhàn)略部署，達(dá)到解決城市化發(fā)展中城市空間應(yīng)用不合理的問題，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展，為城市化進(jìn)程的穩(wěn)步推進(jìn)奠定良好基礎(chǔ)。

2 城市空間外拓模式

目前，我國各級城市的城市化進(jìn)程得到快速推進(jìn)，城市市區(qū)內(nèi)的用地緊張態(tài)勢日益嚴(yán)重，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市用地緊張與城市人口激增之間的矛盾日益嚴(yán)重。為了解決舊城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配備和環(huán)境容量區(qū)域飽和的問題，降低城市承載壓力，城市在進(jìn)行空間規(guī)劃過程中已經(jīng)開始向外部拓展，也就是說城市空間拓展的戰(zhàn)略規(guī)劃問題已經(jīng)成為城市發(fā)展中亟需解決的問題之一[2]。

在城市空間外拓過程中，需要經(jīng)歷“成長→蔓延→分離”三個(gè)階段，其中：成長階段，主要體現(xiàn)在以城市中心區(qū)域?yàn)榉?wù)、就業(yè)中心，逐漸向城市外圍進(jìn)行拓展;蔓延階段，主要表現(xiàn)在城市居住空間會(huì)沿著城市交通主干線的蔓延線延伸，并快速形成城市邊緣的居民生活、工作聚集地，有效降低了城市主區(qū)域的承載壓力;分離階段，即外拓區(qū)域逐漸形成新的城區(qū)，集就業(yè)、服務(wù)、生活為一體，大幅度滿足本區(qū)居民的日常工作生活，且居民逐漸降低對主城區(qū)的依賴性，新城區(qū)與主城區(qū)的中心關(guān)聯(lián)性逐漸增強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)城市整體發(fā)展的目標(biāo)。

在我國由于區(qū)域資源分布不均、區(qū)域跨度較大等問題，造成城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)明顯差異，基于此種情況，各城市的空間發(fā)展戰(zhàn)略部署也需要結(jié)合城市發(fā)展的實(shí)際情況進(jìn)行規(guī)劃。從區(qū)域上看，我國東部、西部、南部、北部、中部各城市的城市空間規(guī)劃有明顯不同;從城市發(fā)展規(guī)模上看，國際性區(qū)域城市、地區(qū)性門戶城市和大、中、小城市在城市空間規(guī)劃上也有不同;從城市地域上來看，山地、平原、沿海城市在城市空間規(guī)劃上也略有不同。因此，城市如何規(guī)劃自身的空間發(fā)展，需要結(jié)合城市發(fā)展的實(shí)際情況，如城市規(guī)模、性質(zhì)、定位以及城市發(fā)展處于什么時(shí)期等，選擇符合城市發(fā)展的最佳空間規(guī)劃戰(zhàn)略方案，只有遵循因地制宜的發(fā)展原則，才能夠全方面保證城市空間外拓符合城市可持續(xù)發(fā)展的需求，同時(shí)也能夠滿足城市未來發(fā)展的需求[3]。

3 外拓型城市發(fā)展戰(zhàn)略下的城鄉(xiāng)規(guī)劃措施

在外拓型城市發(fā)展戰(zhàn)略的城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中，各城市需要以“因地制宜”為基本原則，結(jié)合城市發(fā)展的需求，科學(xué)合理地規(guī)劃城市空間發(fā)展戰(zhàn)略部署，才能夠?qū)崿F(xiàn)既滿足城市現(xiàn)階段發(fā)展要求的同時(shí)促進(jìn)城市長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，使城市能夠長期處于健康的可持續(xù)發(fā)展階段，從多方面提高城市的核心競爭力，提高城市居民的工作生活水平，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展[4]。

3.1 外拓型城市發(fā)展戰(zhàn)略下城鄉(xiāng)規(guī)劃存在的問題

現(xiàn)階段，雖然我國大部分大、中型城市都在向外拓型城市方向發(fā)展，其也主要成為我國城市發(fā)展的近遠(yuǎn)期可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)保障，但外拓型城市發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施并不是一帆風(fēng)順的，在實(shí)踐過程中也存在新舊城區(qū)發(fā)展不平衡、綜合協(xié)調(diào)不及時(shí)等問題[5]。就以廣州為例，為了更好地在經(jīng)濟(jì)全球化中得到發(fā)展，提高自身的城市競爭力，廣州市在2000年對城市總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)行了重新編制并得到了通過。在這份城市總體發(fā)展戰(zhàn)略中，明確地制定了外拓型城市發(fā)展需要從“南拓、北優(yōu)、東進(jìn)、西聯(lián)”的空間布局，從而全方位地保證城市在國際競爭中的核心競爭力。在具體的規(guī)劃實(shí)施過程中，雖然新制定的城市空間布局對城市發(fā)展有突破性的助力，但在舊城區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展工作上仍顯不足，從后期發(fā)展中能夠明顯發(fā)現(xiàn)綜合發(fā)展的效果不理想，導(dǎo)致舊城區(qū)的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展呈現(xiàn)滯緩情況?；诖朔N情況，在2006年的中國城市規(guī)劃年會(huì)上，國內(nèi)權(quán)威的城鄉(xiāng)規(guī)劃專家對廣州的外拓型城市發(fā)展空間布局提出了意見和建議。在年會(huì)上部分專家指出，廣州的空間布局明顯缺乏“中部規(guī)劃”，導(dǎo)致“空城”問題出現(xiàn)，這些建議得到了廣州相關(guān)部門的高度重視，并修正了城市空間規(guī)劃，將“中調(diào)”空間規(guī)劃納入到廣州外拓型城市發(fā)展空間戰(zhàn)略布局中。其中明確強(qiáng)調(diào)“調(diào)優(yōu)、調(diào)高、調(diào)強(qiáng)、調(diào)活”的戰(zhàn)略部署，具體如下。

3.1.1 調(diào)優(yōu)：即從城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、居民工作生活環(huán)境、公共服務(wù)設(shè)施三方面進(jìn)行優(yōu)化。在現(xiàn)有舊城區(qū)延續(xù)“退二進(jìn)三”的基礎(chǔ)上調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，加快第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度;針對現(xiàn)有舊城區(qū)人口、建筑密度進(jìn)行調(diào)研，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行密度優(yōu)化，進(jìn)一步提高居民的工作生活環(huán)境質(zhì)量;完善舊城區(qū)的公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施配套，使其達(dá)到便民服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。

3.1.2 調(diào)高：提高舊城區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益。即在現(xiàn)有的應(yīng)用空間中，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)以質(zhì)取勝的目標(biāo)，達(dá)到高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為高效服務(wù)為依托，聚集高級化的生產(chǎn)力要素，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)向總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展，盡快打造集互聯(lián)網(wǎng)信息、金融等現(xiàn)代服務(wù)行業(yè)，實(shí)現(xiàn)將舊城區(qū)打造成為精品區(qū)的目標(biāo)。

3.1.3 調(diào)強(qiáng)：即通過對現(xiàn)有城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展支撐和管理控制能力的強(qiáng)化，提高舊城區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)效率，增強(qiáng)舊城區(qū)與新城區(qū)的溝通協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展。

3.1.4 調(diào)活：提高創(chuàng)新體制的機(jī)制優(yōu)勢，激發(fā)舊城區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力和生機(jī)。以舊城區(qū)的城市體系創(chuàng)新為契機(jī)，優(yōu)化社會(huì)管理，建設(shè)新型社區(qū)，構(gòu)建完善的公共服務(wù)平臺，從而發(fā)揮創(chuàng)新性新體制的機(jī)制優(yōu)勢，使舊城區(qū)煥發(fā)生機(jī)。

在融入“中調(diào)”空間布局的同時(shí)還需要與原有的“八字方針”空間戰(zhàn)略部署相互結(jié)合，形成協(xié)調(diào)互動(dòng)機(jī)制，從而達(dá)到從全局性的角度實(shí)現(xiàn)廣州市城市空間應(yīng)用的優(yōu)化和提升。

3.2 “中調(diào)戰(zhàn)略”的落實(shí)與城鄉(xiāng)規(guī)劃部署——以廣州市為例

廣州在開始落實(shí)“南拓、北優(yōu)、東進(jìn)、西聯(lián)”的外拓型城市空間戰(zhàn)略規(guī)劃后，能夠在一定程度上解決城市空間在外拓過程中與城市密集區(qū)之間的用地矛盾，但是具體落實(shí)中舊城區(qū)的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)平衡與可持續(xù)發(fā)展問題極容易被忽視，導(dǎo)致舊城區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)遲滯，發(fā)展水平與新城區(qū)出現(xiàn)差異。為了有效解決上述問題，廣州市通過以科學(xué)實(shí)施城市空間外拓戰(zhàn)略為依托，解決城鄉(xiāng)規(guī)劃和空間外拓之間的問題[6]。

廣州市充分落實(shí)“中調(diào)戰(zhàn)略”，對白云新城地區(qū)、白鵝潭周邊地區(qū)等4個(gè)區(qū)域進(jìn)行空間規(guī)劃和建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了改善中心區(qū)域的居民工作生活環(huán)境、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高城市文化內(nèi)涵和品位、繼承發(fā)展城市歷史文化等，從多個(gè)方面提升廣州市舊城區(qū)的空間應(yīng)用效率，達(dá)到鞏固城市核心競爭力，促進(jìn)城市化進(jìn)程發(fā)展的目的。同時(shí)，通過優(yōu)化城市公路運(yùn)輸線路，推進(jìn)城市中心區(qū)域轉(zhuǎn)變，緩解了城市交通壓力，解決了城市用地緊張等問題，提高了廣州市的城市空間使用效率。

此外，廣州市在落實(shí)“中調(diào)戰(zhàn)略”的同時(shí)也在進(jìn)行“北優(yōu)、西聯(lián)”，即拓展廣州市北部腹地，拓展西部與佛山空間資源的深度整合，依托“中調(diào)”的區(qū)域中心職能，促進(jìn)城市由單一中心向多中心模式轉(zhuǎn)變，例如結(jié)合城市發(fā)展戰(zhàn)略部署實(shí)際情況，合理規(guī)劃白云新城地區(qū)中心職能，實(shí)現(xiàn)將“調(diào)優(yōu)、調(diào)高、調(diào)強(qiáng)、調(diào)活”落實(shí)到實(shí)地的目標(biāo)，提升區(qū)域的服務(wù)功能和空間應(yīng)用靈活性，利用白云新區(qū)的“北帶”的引擎地帶作用，向北拓展腹地[7]。

從白云機(jī)場北移工作開始逐漸拉開廣州市北部空間應(yīng)用的序幕，拓展城市用地資源。在這個(gè)過程中，廣州市首先面臨的就是白云新區(qū)的道路擁擠、城市邊緣地帶拓展延伸協(xié)調(diào)不夠的問題。因此，廣州市根據(jù)白云新區(qū)的實(shí)際道路規(guī)劃情況進(jìn)行空間布局優(yōu)化，通過優(yōu)化城市中心位置，達(dá)到緩解城市交通壓力，降低城市邊緣蔓延協(xié)調(diào)性差的問題。在此基礎(chǔ)上將城市的中心區(qū)域拓展到花都、從化、新白云國際機(jī)場的主要道路上，從而促進(jìn)新區(qū)域的人流、物流集散地發(fā)展。

隨著廣州市外拓型城市發(fā)展戰(zhàn)略中城鄉(xiāng)規(guī)劃逐漸落實(shí)，白云新城地區(qū)作為廣州市在未來城市建設(shè)的重點(diǎn)區(qū)域，有望在未來能夠成為廣州市新的集貿(mào)易、服務(wù)、文化、居住為一體的中心區(qū)域。廣州市在城市發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的定位和制定上，通過對區(qū)域、市域、“中調(diào)”及北部地區(qū)的分析和研究，逐漸提出將白云新城地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略定位為“國際性的管理服務(wù)中心與總部基地”，逐漸將其打造為“世界級的文化交流場所”，保證其能夠在未來成為廣州市引領(lǐng)民眾時(shí)尚生活的高級社區(qū)[8]。從空間整體布局上，遵循“北商、南居”的用地規(guī)劃原則，結(jié)合城市中部現(xiàn)階段的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)情況，進(jìn)行公共服務(wù)設(shè)施優(yōu)化，同時(shí)利用東、西兩側(cè)的土地資源，結(jié)合現(xiàn)在的分布狀態(tài)進(jìn)行科學(xué)合理的用地規(guī)劃優(yōu)化，將該區(qū)域的用地規(guī)劃布局為“一帶、兩軸、四片區(qū)”，實(shí)現(xiàn)全面提高該區(qū)域的公共服務(wù)能力，使居民生活工作水平得到大幅度提升，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)符合城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展定位的長遠(yuǎn)期望。

4? ? 結(jié) 論

綜上所述，隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，外拓型城市發(fā)展戰(zhàn)略是城市發(fā)展的必經(jīng)之路。但是，在實(shí)際的應(yīng)用過程中，各級城市需要充分考慮城市發(fā)展的綜合情況，研究符合城市發(fā)展基礎(chǔ)的外拓型城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。堅(jiān)持以“因地制宜，因時(shí)制宜”為原則，依托城市現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民工作生活環(huán)境、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況等，結(jié)合城市近期、遠(yuǎn)期的發(fā)展目標(biāo)，從科學(xué)性、前瞻性的角度進(jìn)行外拓型城市發(fā)展戰(zhàn)略中的城鄉(xiāng)規(guī)劃，從而保證城市的長遠(yuǎn)穩(wěn)定發(fā)展。

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[ 作者簡介 ]

周輝，男，安徽利辛人，宣城市自然資源和規(guī)劃局，城市規(guī)劃工程師，碩士研究生，研究方向：國土空間規(guī)劃管理工作。