新時期構建農民工和諧勞動關系的對策建議

王皓田　諶云聰

新時期構建農民工和諧勞動關系，要考慮到我國經濟社會發(fā)展大的背景，同時也要準確把握農民工的自身及群體結構特點。當前，我國進入高質量發(fā)展新階段，貫徹新發(fā)展理念、立足新發(fā)展格局，構建農民工和諧勞動關系不僅要聚焦于制度環(huán)境、社會文化、勞工權益等傳統(tǒng)勞動關系的分析框架，而且也要著重針對農民工群體的特殊性，新經濟快速發(fā)展等對農民工勞動關系產生的新特點進行分析，梳理當前存在的突出問題，研究提出構建農民工和諧勞動關系的思路與建議。

一、新時期農民工勞動關系呈現的特點

一是規(guī)模程度決定了農民工仍是我國勞工方的主體。2021年全國農民工總量2.9億人，其中外出就業(yè)農民工1.7億人。從時間序列上看，農民工增量在2010年達到峰值后開始下降，增速逐步放緩，特別是受到新冠肺炎疫情的影響，2020年為負增長，減少了517萬人。從年齡結構來看，2020年，農民工平均年齡為41.7歲，40歲及以下農民工所占比重為48.2%，50歲以上農民工所占比重為27.3%，青壯年農民工是主力。

二是加強基本權益保障始終是構建和諧勞動關系的重點。中共中央、國務院印發(fā)的《關于構建和諧勞動關系的意見》，明確提出要依法保障職工基本權益。農民工與城鎮(zhèn)職工收入分配不均衡，農民工拖欠工資、工作超時、同工不同酬等狀況時有發(fā)生，損害農民工的合法權益。

三是就業(yè)方式變化使得農民工勞動關系更具靈活性。在新經濟、新業(yè)態(tài)的推動下，農民工就業(yè)的邊界和范圍不斷延伸，導致勞動關系更具靈活性，主要表現在簽訂勞動合同更加靈活，通過互聯網平臺注冊，審核通過即可;勞動方式更加靈活，包括生產資料提供方式和勞動提供方式兩個方面;勞動合同的解除和終止更加靈活，這對于現行法律法規(guī)要盡快適應農民工勞動關系的變化。

二、農民工勞動關系的事實描述

農民工勞動關系中最為重要的是基本權益保障的問題，農民工作為進城務工群體，這一問題主要表現在農民工的收入分配、工作時長、簽訂勞動合同率、接受技能培訓、享受城市基本公共服務，以及維權情況等方面。

一是收入分配仍不均衡。2021年農民工月平均收入為4432元，全國城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員月平均工資為8903元，城鎮(zhèn)私營單位就業(yè)人員月平均工資為5240元，農民工平均收入低于全國城鎮(zhèn)就業(yè)人員平均工作水平。不僅如此，農民工工資收入增長速度2015年后開始下降，且低于城鎮(zhèn)就業(yè)人員工資平均增長速度，收入差距會進一步拉大。

二是拖欠工資情況有所緩解。2013年以來隨著國家治理農民工拖欠工資的各項制度不斷出臺，農民工拖欠工資的數量逐步下降。2016年被拖欠工資的農民工人數為236.9萬人，被拖欠工資的農民工比重為0.84%，比2013年下降0.16個百分點。人社部公開數據顯示，2021年全國各級勞動保障監(jiān)察機構共查處各類勞動保障違法案件10.6萬件，其中查處工資類違法案件6.3萬件，共為85.3萬名勞動者追發(fā)工資等待遇79.9億元。

三是簽訂勞動合同比率相比全國仍然較低。近年來，全國勞動合同簽訂比率大幅上升，2015年以來全國企業(yè)勞動合同簽訂率基本保持在90%以上。2012年農民簽訂勞動合同的比率為41.3%，2016年下降到35.1%，2016年以后《農民工監(jiān)測調查報告》不再統(tǒng)計這項內容。雖然各地加大推進勞動合同制度，但農民工簽訂合同比率相比全國整體情況來講差距仍然較大。

四是居住狀況不斷改善。進城農民工人均居住面積不斷提高，從2016年的人均面積19.4平方米，增加到2021年的21.7平方米;居住設施不斷改善，2021年進城農民工住戶中擁有的洗澡設施、洗衣機、電冰箱分別占86.5%、70.8%、68.9%。

五是隨遷兒童教育保障逐步加強。3—5歲隨遷兒童的入園率，從2016年的82.7%提高到2021年的88.2%。2021年義務教育階段隨遷兒童在校率為99.6%，其中84.4%小學年齡段隨遷兒童、88.2%的初中年齡段隨遷兒童在公辦學校就讀，農民工集中反映的“費用高、本地升學難”問題得到有效緩解。

六是依靠政府和法律的維權意識逐步增強。根據2017年農民工監(jiān)測調查報告顯示，當權益受損時，農民工選擇解決途徑依次是：與對方協(xié)商解決占36.3%，比2016年下降0.5個百分點;向政府相關部門反映占32.7%，比2016年提高2.6個百分點;通過法律途徑解決占28.3%，比2016年提高1.1個百分點。

三、農民工勞動關系當前存在的問題

農民工勞動關系逐漸受到黨和國家的重視，制定了一系列法律法規(guī)和政策措施并作出工作部署，頒布了新《勞動合同法》，加大對農民工欠薪治理、保障勞動報酬等基本權益，健全勞動關系的協(xié)調機制、矛盾調處機制，積極營造和構建和諧勞動關系良好環(huán)境，對構建和諧的農民工勞動關系取得了積極的成效。但是隨著農民工總量與結構的改變，以及就業(yè)行業(yè)和就業(yè)方式的變化，農民工利益訴求越來越多元化，農民工勞動關系存在的舊癥結與新問題交織，構建農民工和諧勞動關系的任務仍然艱巨繁重。

（一）勞務派遣中農民工基本權益保障問題依然嚴重

當前，我國勞務派遣工數量已超過4000萬人，其中大多數為農民工群體。雖然我國勞務派遣法律法規(guī)不斷在優(yōu)化，新《勞動合同法》也對勞務派遣形式的用工做出了具體的規(guī)定，但是農民工在勞務派遣中的基本權益保障仍然存在一些問題。

一是同工不同酬的現象依然嚴重，雖然新《勞動合同法》有了明確規(guī)定，而對于同工同酬并沒有做出具體的實施細則，導致其認定和操作都存在困難，特別是對于“同工”的問題，沒有一個具體的標準。二是五險一金繳付的問題，雖然新《勞動合同法》有明確規(guī)定，用人單位也基本迫于法律壓力勞務派遣農民工購買了保險，但是社保與工資不同，工資是要同工同酬，社保法并沒規(guī)定所有員工的社保要一樣多，導致用人單位基本都按照最低標準來交，而且對于住房公積金，勞動法沒有相關規(guī)定，只是《公積金條例》有規(guī)定，目前來看住房公積金的執(zhí)行并不普遍。三是對于勞務派遣轉為勞務外包的情況，派遣單位與用工單位的關系由原來的“勞動力租賃合同關系”變成了“項目委托合同關系”，雖然對于用工的要求沒有發(fā)生變化，適用法律發(fā)生了變化，如果沒有重新簽訂合同，勞務發(fā)包單位對勞務承擔單位的員工不承擔任何責任。

（二）農民工維權機制仍然不健全

一是農民工長效討薪維權機制需進一步完善。農民工工資拖欠、克扣是影響和諧勞動關系的突出問題之一。國家從2003年以來，出臺一系列政策文件推進拖欠工資農民工的治理。2016年國務院辦公廳以國辦“1號文”發(fā)布《關于全面治理拖欠農民工工資問題的意見》，從規(guī)范企業(yè)工資支付行為等五方面提出十六條治理措施。2019年國務院通過了《保障農民工工資支付條例》，明確用人單位主體責任、政府屬地責任和部門監(jiān)管責任，要求按約定及時足額支付農民工工資。各地實施欠薪專項行動，拖欠勢頭得到有效遏制，但拖欠事件時有發(fā)生，薪資拖欠問題仍需進一步根治。

二是農民工工傷維權周期太長、成本太高。根據我國《企業(yè)勞動爭議處理條例》規(guī)定，一般勞動仲裁處理大概需要3個月，一旦走法律程序往往需要一年時間，農民工維權需要足夠的時間、財力，周期太長、成本太高往往使得農民工被迫放棄維權。同時，訴訟時需要農民工向工傷認定機構遞交資料加以認定，由于農民工法律意識淡薄，對于法律知識欠缺，往往忽略證據的收集。

（三）工會組織發(fā)揮作用需進一步加強

隨著全國總工會啟動農民工入會集中行動，工會組織對農民工的覆蓋面逐年提高，2021年14.3%的進城農民工加入工會組織，相比2018年提高4.5個百分點，參加工會活動的占比也得到提高。但是，真正通過工會進行維權的農民工卻很少，2017年僅有2.8%的農民工權益受損時通過工會途徑來解決，比2016年下降0.7個百分點。

以集體協(xié)商為例，工資集體協(xié)商是集體協(xié)商中重要的內容，農民工工資協(xié)商機制并沒有真正落實，關鍵的原因是協(xié)商雙方不對等，工會不敢談。根據中國社會科學院上海市人民政府上海研究院調查數據顯示，2018年上海市被調查的某區(qū)中，非公企業(yè)《工資集體合同》簽署率僅為71%和45%，遠遠低于全市90%的整體覆蓋率水平。而且，集體協(xié)商沒有被確定為法定的強制性義務，這就導致工會沒有足夠的底氣與企業(yè)進行集體協(xié)商。

（四）新經濟對勞動關系法律法規(guī)提出挑戰(zhàn)

一是勞動關系認定較難。新經濟、新業(yè)態(tài)產生多樣化的用工方式，勞動關系的主體得到較大擴展，比如外賣平臺經濟涉及到平臺企業(yè)、商戶、騎手等多個主體，不同主體間的關系更加復雜，原先只有用工單位、勞動者和勞務派遣機構的認定標準發(fā)生了變化，導致出現大量勞動關系認定的法律糾紛。

二是勞動時間等基準無法適應。以客戶需求為導向的新經濟，與傳統(tǒng)勞動關系下相對固定和集中的勞動時間相比發(fā)生了較大的變化，服務時間更長，活動場所不固定，勞動時間、工資等勞動基準無法適用，區(qū)域性差異較大，對構建和諧勞動關系提出新的挑戰(zhàn)。

三是零工經濟、靈活就業(yè)權益保障更加困難。管理方式扁平化、工作時間碎片化、工作性質兼職性等特點，不僅與《勞動合同法》中合同期限為依據處理爭議產生沖突，而且以自愿原則加入的社會保險項目，將使得靈活就業(yè)人員游離其范圍之外。

四、新時期構建農民工和諧勞動關系的總體思路

一是農民工和諧勞動關系構建的問題：著力解決不平衡不充分。農民工勞動關系主體間的不平衡，主要表現在農民工與其他勞動群體權益保護的不平衡，不同類型用人單位遵守勞動法律程度不平衡，各地政府對于農民工勞動關系治理能力不平衡，工會、工商聯等組織發(fā)展程度不平衡;還表現在農民工與城鎮(zhèn)職工就業(yè)公平性不平衡、與城鎮(zhèn)職工收入分配不平衡。農民工勞動關系的不充分，主要表現在勞動法規(guī)范層次與農民工流動性強、靈活就業(yè)形式等非標準勞動關系就業(yè)制度供給不充分;勞資協(xié)商機制強調沖突、勞動爭議，而忽視合作和事后處理;勞動關系維持注重勞動管理，忽視農民工作為主體的協(xié)商參與。

二是農民工和諧勞動關系構建的原則：實現共建共享。構建農民工和諧勞動關系就是要統(tǒng)籌處理好促進企業(yè)發(fā)展和維護農民工權益的關系。這既包括區(qū)域性、行業(yè)性集體協(xié)商，也包括國家宏觀層面的三方協(xié)商機制，還包括企業(yè)微觀層面的協(xié)商機制;既包括民主參與管理和利益分享的協(xié)商，也包括勞動合同締結和勞動爭議處理的協(xié)商。這就要求要堅持政府主導，完善協(xié)調機制，充分發(fā)揮政府在農民工勞動關系中的主導作用;強調合作共贏，構建我國的信任合作勞動關系;強化農民工參與，推進民主協(xié)商。

三是農民工和諧勞動關系構建的路徑：推進農民工市民化。構建農民工和諧勞動關系的根本路徑是農民工市民化，需要以平等為核心建立勞動關系的保障體系，推進基本公共服務均等化。一方面要穩(wěn)步推進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，以戶籍制度改革為契機，打破城鄉(xiāng)二元結構，形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)融合的新型工農城鄉(xiāng)關系;另一方面要完善基本公共服務供給制度，著力實現義務教育制度、社會保障制度、公共衛(wèi)生制度、勞動就業(yè)制度等的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，切實保障農民工的各項基本權益，讓農民工進城務工無后顧之憂。

五、新時期構建農民工和諧勞動關系的對策建議

（一）健全農民工勞動關系協(xié)調機制

一是更好發(fā)揮工會維權功能。加強基層工會職能建設，要發(fā)揮工會組織在農民工集體協(xié)商方面的作用，加強立法支持，通過集體協(xié)商維護農民工勞動權益，提高農民工就業(yè)質量，有效避免勞資沖突、建立和諧的勞動關系。各級總工會既要提高自身集體協(xié)商的能力，也要主動代表基層工會直接與企業(yè)集體協(xié)商。

二是加強勞動監(jiān)管力度。中共中央、國務院在《關于構建和諧勞動關系的意見》中明確指出，要健全勞動保障監(jiān)察制度。對于農民工群體，勞動監(jiān)管部門要重點關注農民工勞動合同的訂立與履行，特別是在勞動合同發(fā)生糾紛時，要妥善解決農民工當前存在的維權丟工的癥結問題，加強有關事項的用人備案，防止用人單位鉆法律空子。同時，要把部分權利賦予工會等勞動者組織當中，讓工會等組織起到協(xié)作配合的作用。

（二）加強農民工基本權益保障

一是促進農民工高質量就業(yè)。切實保障農民工獲得勞動報酬的權利、勞動安全衛(wèi)生保護權利、休息休假權利，加大對超時工作、過度勞動危害的宣傳力度，明確企業(yè)的侵權賠償責任，努力實現農民工與城鎮(zhèn)就業(yè)人員同工同酬同待遇。

二是建立農民工工資支付保障長效機制。全面落實《保障農民工工資支付條例》，規(guī)范農民工工資支付行為，保障農民工按時足額獲得工資。其一，明確政府責任，“縣級以上地方人民政府對本行政區(qū)域內保障農民工工資支付工作負責”;其二，建立農民工專用工資賬戶，實行分包單位農民工工資委托施工總承包單位代發(fā)制度，實施工資保證金制度、實名制用工管理制度及施工現場維權信息公示制度;其三，加大對拖欠農民工工資行為的懲戒力度，支付拖欠工資的利息，實施誠信制度和重大違法行為社會公布制度，實行失信聯合懲戒制度。

（三）強化法律法規(guī)對農民工勞動關系的規(guī)制

一是以從屬性和繼續(xù)性的用工關系為原則應對靈活多樣就業(yè)形勢。依據事實勞動關系從屬性和繼續(xù)性的用工準則，將達到一定程度的從屬性與有繼續(xù)性的農民工可以認定為具有勞動關系。

二是加強對口頭勞動合同的法律效力。農民工群體由于其特殊性和弱勢地位，在沒有書面合同、相反證據的情況下，要加強口頭合同的法律效力。同時，需要完善規(guī)制結構，勞動協(xié)議與勞動合同應具備同等效力。

三是加強勞動法律法規(guī)的宣傳。勞動監(jiān)管部門要開展大力宣傳活動，組織研究勞動法律法規(guī)百問百答，以通俗易懂的語言將法律條文普及給農民工，解決農民工不懂法、不了解法律程序等問題。同時，農民工作為勞動主體，要主動學習相關法律法規(guī)，不斷培養(yǎng)憂患意識、證據意識、維權意識，積極加入工會等勞動者集體組織，合理運用法律武器維護自身合法權益。

〔本文系研究闡釋黨的十九屆五中全會精神國家社科基金重大項目“推進土地、勞動力、資本、技術、數據等要素市場化改革研究”（項目編號：21ZDA049）階段性成果〕

（王皓田，國家發(fā)展改革委體管所。諶云聰，中央財經大學）