法治構(gòu)建：新時(shí)代推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的邏輯遵循

摘 要：黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展、推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程的長遠(yuǎn)之策、根本之策。在中國特色社會(huì)主義法治框架下，我們已經(jīng)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)呈現(xiàn)常態(tài)化發(fā)展的基本邏輯。從邏輯前提來看，統(tǒng)籌推進(jìn)依法治國和依規(guī)治黨，是新時(shí)代加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的戰(zhàn)略基點(diǎn);從邏輯內(nèi)核來看，黨規(guī)姓黨，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)著眼于維護(hù)黨中央權(quán)威和黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，提升黨的建設(shè)科學(xué)化水平;從邏輯主線來看，黨內(nèi)法規(guī)是靜態(tài)的規(guī)范集成，應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)靜態(tài)法規(guī)體系與動(dòng)態(tài)治黨機(jī)制的互嵌與平衡;從邏輯指向來看，構(gòu)建他律機(jī)制與自律機(jī)制相結(jié)合的從嚴(yán)治黨長效機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)治理現(xiàn)代化發(fā)展的根本途徑。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī);依規(guī)治黨;制度建設(shè);法治體系

中圖分類號(hào)：D26 ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2022）05-0010-09

基金項(xiàng)目：天津市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行評(píng)估理論與實(shí)踐研究”（TJDNFGWT20-03）。

作者簡介：辛藝萱（1995-），女，內(nèi)蒙古扎賚特旗人，南開大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生，研究方向：中共黨史、黨內(nèi)法規(guī)制度。

中國共產(chǎn)黨作為具有百年歷史底蘊(yùn)的世界大黨，從《中國共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)》到以“1+4”為整體框架的黨內(nèi)法規(guī)體系，其在長期的自我革命實(shí)踐中積累了管黨治黨的有益經(jīng)驗(yàn)，掌握了執(zhí)政黨現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的治理密鑰。在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上，習(xí)近平總書記指出，我們黨已經(jīng)“形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”[1]。這是黨的十八大以來不斷深化黨的制度改革的重要成果，是100年來中國共產(chǎn)黨持續(xù)努力建章立制的重要體現(xiàn)，意味著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)已經(jīng)步入了常態(tài)化發(fā)展的新階段。在中國特色社會(huì)主義法治的宏闊視野下，依法治國與依規(guī)治黨如同車之兩輪，有力推動(dòng)著中國的現(xiàn)代化進(jìn)程，客觀上要求將依規(guī)治黨提升至黨內(nèi)治理現(xiàn)代化的高度加以認(rèn)知?！爸螄叵戎吸h，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度，法度必求完備”，這是黨長期以來推進(jìn)建章立制、深化制度改革的基本經(jīng)驗(yàn)，也是持續(xù)推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度取得高質(zhì)量發(fā)展的邏輯遵循。新時(shí)代加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，要求實(shí)現(xiàn)黨規(guī)邏輯周延與自洽，在體系化安排下加強(qiáng)黨規(guī)國法的雙施雙守，發(fā)揮好黨內(nèi)法規(guī)制度優(yōu)勢(shì)，為更好地提升治理效能提供重要的法治保障。

一、邏輯前提：依法治國與依規(guī)治黨相統(tǒng)一

統(tǒng)籌推進(jìn)依法治國和依規(guī)治黨，是新時(shí)代加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的戰(zhàn)略基點(diǎn)。推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，既要科學(xué)把握和注重發(fā)揮依法治國和依規(guī)治黨的互補(bǔ)作用，更要嚴(yán)格貫徹紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前的從嚴(yán)治黨要求，以達(dá)到黨的主張與國家意志的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、國家治理與法治建設(shè)的良性互動(dòng)。

（一）黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)

2019年，黨的十九屆四中全會(huì)提出要推進(jìn)法治中國建設(shè)，強(qiáng)調(diào)要“加快形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”[2]，這從一體化建設(shè)的角度深刻揭示了依法治國與依規(guī)治黨的互通性。依法治國是我國治國安邦的基本方略。進(jìn)入新時(shí)代，在“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局下，全面依法治國成為社會(huì)主義法治的新要求，承接全面從嚴(yán)治黨的重要部署，法治的調(diào)整空間也在不斷擴(kuò)大。在這種法治現(xiàn)實(shí)下，依法治國和依規(guī)治黨的互通性在于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的銜接與協(xié)調(diào)。所謂銜接，是指將兩個(gè)運(yùn)行體系相連屬，及至法治層面，意味著黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容設(shè)計(jì)與規(guī)范上要與國家法律相靠攏，并合理對(duì)接，在整體上塑造出法治建設(shè)的整體性指認(rèn)，真正做到“于法周延”。這樣，法治首先在“法”的層面上保障了內(nèi)容的完整性，為后續(xù)的環(huán)節(jié)推進(jìn)設(shè)定了首要前提。具體到“治”的階段，則是聚焦于動(dòng)態(tài)的實(shí)際考量，要求在制度執(zhí)行上助推制度的效力轉(zhuǎn)化。協(xié)調(diào)與銜接相比，更能凸顯黨規(guī)國法在主體上的雙向式互動(dòng)關(guān)系。從規(guī)范和調(diào)整的范圍來看，國家法律明顯輻射范圍更加廣泛，凡國之領(lǐng)土，無法不涉及之地。就此來看，法的重要性可見一斑。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律各成體系，并融會(huì)貫通于整個(gè)法治建設(shè)總布局。但是，黨內(nèi)法規(guī)的特殊性在于它的調(diào)整對(duì)象更具針對(duì)性，特殊的規(guī)范群體使黨內(nèi)法規(guī)要在國家法律統(tǒng)攝的范圍下作出更加精準(zhǔn)、細(xì)致乃至嚴(yán)格的規(guī)定，強(qiáng)化黨內(nèi)治理這一場(chǎng)域下的實(shí)際效力。簡言之，黨內(nèi)法規(guī)要在不越位錯(cuò)位的前提下與國家法律互相耦合，在法治高度上處理好共性與個(gè)性的辯證關(guān)系，通過訴諸具體的工作機(jī)制和運(yùn)行程序形成黨內(nèi)法規(guī)、國家法律共襄法治的驅(qū)動(dòng)力，推動(dòng)依法治國、依規(guī)治黨在法治環(huán)境構(gòu)建中進(jìn)行全方位的統(tǒng)籌、調(diào)試與優(yōu)化。

（二）法治思維與政治思維的融匯共生

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國相統(tǒng)一是中國特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求及規(guī)定。自中華人民共和國成立，特別是改革開放以來，我國的立法修法工作取得了重大進(jìn)展，僅2020年全國人大及其常委會(huì)就制定法律8件、修改法律9件，在統(tǒng)籌現(xiàn)行法律的同時(shí)對(duì)下一年度的立法工作制訂即時(shí)計(jì)劃，推動(dòng)了整體立法工作的穩(wěn)定運(yùn)行。而治國必先治黨，截至2021年7月，全黨現(xiàn)行有效黨內(nèi)法規(guī)達(dá)3615部，已經(jīng)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，在黨內(nèi)黨外皆已實(shí)現(xiàn)有規(guī)可循、有法可依。依法行事、依法治理已成為全黨乃至全國人民的共識(shí)。盡管此前政治學(xué)、法學(xué)等相關(guān)領(lǐng)域的學(xué)者在對(duì)多維思維模式的研究中已涉及對(duì)法治思維的思考，但是其正式提出則見于2010年國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，其明確指出要“提高運(yùn)用法治思維和法律手段解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中突出矛盾和問題的能力”[3]。隨后，習(xí)近平更是多次強(qiáng)調(diào)法治思維的重要性。隨著2011年中國特色社會(huì)主義法律體系的形成，法治思維被提高至前所未有的高度。與此同時(shí)，也牽引出另一種重要的思維方式，即政治思維。無論是依法治國還是依規(guī)治黨，都是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)一部署和施行的，黨是中國特色社會(huì)主義法治的倡導(dǎo)者和推動(dòng)者，黨的領(lǐng)導(dǎo)賦予了法治建設(shè)最根本的政治保證，離開了黨的領(lǐng)導(dǎo)，社會(huì)主義法治將不復(fù)存在。

如若將人的行為看作思維活動(dòng)的外化表現(xiàn)，那么早在黨的十五大提出“依法治國”這一基本方略時(shí)黨就已經(jīng)具備了運(yùn)用法治思維解決問題的認(rèn)知與能力，而在中國共產(chǎn)黨成立并在全國執(zhí)政時(shí)其就內(nèi)化了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)這一思維和立場(chǎng)，并在之后的“兩個(gè)維護(hù)”中實(shí)現(xiàn)了思維與形式的統(tǒng)一。無論是依法治國還是依規(guī)治黨都由中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在法治之下，而不是在法治之上，或是獨(dú)立于法治之外?！胺ㄖ嗡季S就是將法治的諸種要求運(yùn)用于認(rèn)識(shí)、分析、處理問題的思維方式，是一種以法律規(guī)范為基準(zhǔn)的邏輯化的理性思考方式?！盵4]曾經(jīng)，我們?cè)诿鎸?duì)“法大”還是“黨大”的爭論時(shí)，很難協(xié)調(diào)好法治思維與政治思維的相互關(guān)系，從而在法律不健全的情況下，“往往把領(lǐng)導(dǎo)人說的話當(dāng)做‘法，不贊成領(lǐng)導(dǎo)人說的話就叫做‘違法，領(lǐng)導(dǎo)人的話改變了，‘法也就跟著改變”[5]。事實(shí)上，黨的領(lǐng)導(dǎo)保障了依法治國和依規(guī)治黨的有益成果和歷史性成就，而法治則維護(hù)了黨的權(quán)威、提高了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)能力。因此，我們既要維護(hù)黨的權(quán)威，同時(shí)也要防止“以黨代法”亂象的滋生，以法的程序?qū)Ⅻh的主張與國家意志統(tǒng)一起來，通過各級(jí)黨組織活動(dòng)和黨員模范帶頭來調(diào)整社會(huì)秩序、規(guī)范社會(huì)行為，有序地推進(jìn)法治建設(shè)的實(shí)際進(jìn)程。

二、邏輯內(nèi)核：黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的建設(shè)相輔相成

黨內(nèi)法規(guī)因黨而立、因黨而興，始終處于伴隨黨的發(fā)展不斷自我完善的進(jìn)行時(shí)狀態(tài)。黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨成立并走向全國執(zhí)政的制度法寶，也是建黨伊始由50多名黨員組成的弱小的黨發(fā)展為如今擁有9500多萬名黨員的世界大黨的成功密鑰。黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的建設(shè)相輔相成，黨內(nèi)法規(guī)是深化黨的建設(shè)制度改革下的重要產(chǎn)物，完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系是維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度保障。實(shí)踐充分證明，全面從嚴(yán)治黨的決策是完全正確的，是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)必須長期堅(jiān)持的重要指導(dǎo)方針。

（一）堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威和黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義法治的特色與優(yōu)勢(shì)。無論立規(guī)立法還是構(gòu)建法治保障各環(huán)節(jié)，黨的領(lǐng)導(dǎo)都貫穿其中，并以此來保證法治建設(shè)的根本方向。黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨內(nèi)化于心、外化于行的規(guī)范準(zhǔn)則，是制度化、法治化的理想信念，從制定、執(zhí)行到反饋，其整體效果和流程關(guān)系著黨的肌體健康，影響黨和國家事業(yè)發(fā)展全局。新時(shí)代，推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)立足“兩個(gè)維護(hù)”，在持續(xù)推動(dòng)和統(tǒng)籌“兩個(gè)革命”的基礎(chǔ)上起到管根本、把方向的重要作用。

習(xí)近平指出：“旗幟鮮明講政治是我們黨作為馬克思主義政黨的根本要求?！盵6]48扼要闡明了馬克思主義政黨體現(xiàn)其價(jià)值使命的邏輯依據(jù)。早在19世紀(jì)后半期，馬克思恩格斯就同當(dāng)時(shí)歐洲盛行的小資產(chǎn)階級(jí)社會(huì)政治思潮即無政府主義展開了激烈斗爭。無政府主義宣揚(yáng)個(gè)人的絕對(duì)自由，反對(duì)一切國家包括無產(chǎn)階級(jí)專政的國家，在當(dāng)時(shí)所流行的社會(huì)思潮中一度占據(jù)了主流地位，嚴(yán)重影響了無產(chǎn)階級(jí)政黨的發(fā)展。因此，中國共產(chǎn)黨早期組織成立之后，為了創(chuàng)造工人階級(jí)政黨的成立條件，其成員繼續(xù)同黃凌霜、區(qū)聲白等無政府主義者進(jìn)行了論戰(zhàn)，促進(jìn)了馬列主義在中國的傳播及其與工人運(yùn)動(dòng)的結(jié)合，創(chuàng)造了在中國創(chuàng)建工人階級(jí)先鋒隊(duì)的前提條件。正如馬克思恩格斯所言：“巴黎公社遭到滅亡，就是由于缺乏集中和權(quán)威。”[7]中國共產(chǎn)黨在長期的革命實(shí)踐中深刻領(lǐng)會(huì)了馬克思主義政黨開展政治活動(dòng)的重要準(zhǔn)則，提煉出做好“兩個(gè)維護(hù)”的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

維護(hù)黨中央權(quán)威和黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)既要做到思想自覺，又要做到制度自覺。為此，黨在不同歷史時(shí)期強(qiáng)調(diào)要在全黨形成共同意志，出臺(tái)了一系列維護(hù)黨的權(quán)威的制度規(guī)定。1938年，黨的六屆六中全會(huì)不僅明確提出“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念，還強(qiáng)調(diào)黨的一切工作由中央集中領(lǐng)導(dǎo)，在“全黨服從中央”的嚴(yán)明要求下，具有權(quán)威性的統(tǒng)一組織正式確立。在此期間，《關(guān)于中央委員會(huì)工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》《中共中央關(guān)于增強(qiáng)黨性的決定》等黨內(nèi)法規(guī)的制定有效地對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了制度維護(hù)。之后，在社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，受到“文化大革命”影響，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)雖一度停滯，但是維護(hù)黨的權(quán)威和集中領(lǐng)導(dǎo)的任務(wù)卻一以貫之。嚴(yán)重的挫折進(jìn)一步說明了堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重要性。隨著十二大黨章在黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域的撥亂反正，“文革”中癱瘓的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)也逐漸恢復(fù)?！蛾P(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》從統(tǒng)攬全局的高度對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)作出了具體化、規(guī)范化的規(guī)定，是黨在這一時(shí)期深化制度改革引領(lǐng)自身改革的重要體現(xiàn)。新時(shí)代，黨內(nèi)逐漸形成“5+1+1”的黨建工作總布局，其中以“兩個(gè)維護(hù)”為主要內(nèi)容的黨的政治建設(shè)被提高到領(lǐng)導(dǎo)黨建總布局的統(tǒng)帥地位，制度建設(shè)深入貫徹于黨的政治建設(shè)全過程。2019年頒布的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見》提出：“要以黨章為根本依據(jù)，不斷完善保障‘兩個(gè)維護(hù)的制度機(jī)制?！盵8]隨著《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中共中央政治局關(guān)于加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)的相繼制定和頒布，一切偏離“兩個(gè)維護(hù)”的錯(cuò)誤言行得到了有效預(yù)防和糾正，有力維護(hù)了黨的權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

（二）構(gòu)建覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的黨內(nèi)法規(guī)制度

習(xí)近平提出：“增強(qiáng)依法執(zhí)政本領(lǐng)，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系?！盵9]為此要切實(shí)加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，引導(dǎo)全黨在違“規(guī)”必究的治理原則下主動(dòng)檢視自我，自覺修正錯(cuò)誤，以不斷激發(fā)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)制度改革的決心和動(dòng)力，構(gòu)筑黨內(nèi)權(quán)威。

新時(shí)代，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)已從應(yīng)時(shí)之需轉(zhuǎn)化為根本之要。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)是明確黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，規(guī)范實(shí)施對(duì)各項(xiàng)工作全面領(lǐng)導(dǎo)的制度規(guī)范。由于黨的領(lǐng)導(dǎo)涉及黨和國家建設(shè)的方方面面，這就要求其在制度設(shè)計(jì)上既有一體化安排，同時(shí)又在具體規(guī)定上留有空間、與時(shí)完善。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，堅(jiān)持黨對(duì)一切經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，有序推進(jìn)相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策的貫徹和落實(shí)。2019年，《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》將黨管農(nóng)村工作進(jìn)一步制度化，為切實(shí)解決好“三農(nóng)”問題提供具體指導(dǎo)和制度保障。在政治建設(shè)領(lǐng)域，《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》深化了“加強(qiáng)和改善對(duì)國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)”的認(rèn)識(shí)，推動(dòng)各地區(qū)及部門政法工作的穩(wěn)健開展。2020年，《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》對(duì)新時(shí)代的統(tǒng)戰(zhàn)工作作出了詳細(xì)規(guī)定和安排，進(jìn)一步提升了黨領(lǐng)導(dǎo)下的統(tǒng)戰(zhàn)工作科學(xué)化水平，有利于充分發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線在新時(shí)代的法寶優(yōu)勢(shì)。在文化建設(shè)領(lǐng)域，黨中央堅(jiān)持做好宣傳工作占領(lǐng)文化建設(shè)高地，《中國共產(chǎn)黨宣傳工作條例》充分體現(xiàn)黨對(duì)發(fā)揮宣傳工作傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)的重視和把握，以制度化的形式將黨中央關(guān)于宣傳領(lǐng)域的一切部署落到實(shí)處。在社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、國防和軍隊(duì)建設(shè)等方面，黨內(nèi)法規(guī)均以覆蓋完整的制度體系保障就黨的領(lǐng)導(dǎo)形成普遍共識(shí)。

黨的自身建設(shè)法規(guī)，顧名思義是指統(tǒng)攬新時(shí)代黨建總布局的法規(guī)制度。2016年，《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》（以下簡稱《準(zhǔn)則》）指出：“黨要管黨必須從黨內(nèi)政治生活管起，從嚴(yán)治黨必須從黨內(nèi)政治生活嚴(yán)起?！盵10]以黨的政治建設(shè)法規(guī)引領(lǐng)其他方面建設(shè)的黨內(nèi)法規(guī)制度，將開展嚴(yán)肅認(rèn)真的黨內(nèi)政治生活作為全面從嚴(yán)治黨的重要任務(wù)來抓。針對(duì)新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活存在的突出問題，《準(zhǔn)則》分別從12個(gè)方面作出明確要求和規(guī)定，力求從高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部層面出發(fā)率先垂范，為全黨全社會(huì)做好示范引領(lǐng)。在此基礎(chǔ)上，《中國共產(chǎn)黨黨委（黨組）理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)規(guī)則》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《黨政機(jī)關(guān)辦公用房管理辦法》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《黨委（黨組）落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》圍繞著黨的建設(shè)各方面作出一攬子規(guī)定，有效地提升了全黨在應(yīng)對(duì)國內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)，特別是在長期執(zhí)政考驗(yàn)下的履責(zé)盡責(zé)能力和自我完善水平。截至2021年7月1日，全黨共有黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)772部，黨的自身建設(shè)法規(guī)1319部，從制度完善方面保障了黨對(duì)各項(xiàng)工作的全方位領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)了對(duì)黨的建設(shè)系統(tǒng)工程的優(yōu)化和塑造。

（三）以黨內(nèi)“立法法”引領(lǐng)和保障黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)

2019年最新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《條例》）、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（以下簡稱《備案規(guī)定》）被看作為黨內(nèi)“立法法”，其堅(jiān)持穩(wěn)慎、精細(xì)的原則，既增擴(kuò)了一部分實(shí)體性、保障性規(guī)定，又在程序上加以完善，將依規(guī)治黨的有益經(jīng)驗(yàn)及時(shí)調(diào)整、提煉為制度規(guī)定，要求以上率下在各地區(qū)各部門中貫徹執(zhí)行，確保黨內(nèi)法規(guī)在各環(huán)節(jié)嚴(yán)格把控。

黨內(nèi)“立法法”，從源頭上扭住了完善和規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的“總開關(guān)”，把握了黨內(nèi)法規(guī)制度提質(zhì)增效的關(guān)鍵。其中，《條例》第15條提出：“制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌進(jìn)行，科學(xué)編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計(jì)劃，突出重點(diǎn)、整體推進(jìn)?！?[11]8對(duì)此，中共中央印發(fā)了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018-2022年）》，圍繞落實(shí)十九大黨章修正案的新規(guī)定和新要求，對(duì)之后五年內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作出了頂層設(shè)計(jì)，是推動(dòng)新時(shí)代“黨內(nèi)法度”完善發(fā)展的指導(dǎo)性文件。目前，我國黨內(nèi)法規(guī)制度體系在整體性和協(xié)調(diào)性方面均得到了提升，伴隨著全面從嚴(yán)治黨的縱深推進(jìn)，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)也將持續(xù)跟進(jìn)。除此之外，《條例》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)草案的形成作出規(guī)定，要求在全黨范圍廣泛納入各方征求意見，堅(jiān)持從現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)提升黨內(nèi)法規(guī)的可操作性，保證在起草環(huán)節(jié)上更加積極穩(wěn)妥?！秱浒敢?guī)定》進(jìn)一步彰顯政治功效，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案審查作出權(quán)威規(guī)定，確保實(shí)際運(yùn)行中做好有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾，進(jìn)一步“維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)和黨的政策的統(tǒng)一性、權(quán)威性”[11]17。黨內(nèi)“立法法”的出場(chǎng)體現(xiàn)了黨中央對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的長遠(yuǎn)安排，以嚴(yán)格的生成把關(guān)機(jī)制，提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量與效力，避免了制定中出現(xiàn)閉門造車、脫離實(shí)際等現(xiàn)象，從頂層設(shè)計(jì)的角度對(duì)黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)事項(xiàng)與環(huán)節(jié)作出完善，發(fā)揮了重要的引領(lǐng)和保障作用。

三、邏輯主線：靜態(tài)法規(guī)體系與動(dòng)態(tài)治黨機(jī)制的配套銜接

基于對(duì)全面從嚴(yán)治黨的邏輯化思考，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是踐行全面從嚴(yán)治黨的內(nèi)涵要義。黨內(nèi)法規(guī)是靜態(tài)的規(guī)范集成，側(cè)重點(diǎn)在于規(guī)章制度，是“嚴(yán)”的制度化表達(dá)，從“制”到“治”的環(huán)節(jié)需要銜接以相匹配的治黨機(jī)制，達(dá)到對(duì)嚴(yán)以“治”黨的行動(dòng)落實(shí)。做好新時(shí)代管黨治黨工作，就是要在聯(lián)系與互動(dòng)、理論與實(shí)踐、立規(guī)立法與組織實(shí)施的協(xié)同中達(dá)到邏輯統(tǒng)一。

（一）強(qiáng)化制度協(xié)調(diào)統(tǒng)一力度，凸顯制度治黨的規(guī)范性

新時(shí)代，面對(duì)接踵而至的風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)，中國共產(chǎn)黨以“功成不必在我”的信念和“功成必定有我”的擔(dān)當(dāng)一以貫之堅(jiān)持自我革命，在全面從嚴(yán)治黨道路上邁出堅(jiān)定步伐，彰顯制度自信。黨要管黨，全面從嚴(yán)治黨，靠何而管，依何而治？近年來，黨中央在現(xiàn)代化的時(shí)代語境下不斷強(qiáng)化黨內(nèi)治理，與時(shí)俱進(jìn)完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，以實(shí)際行動(dòng)給出答案。目前，在黨章的統(tǒng)帥下，現(xiàn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)約為3615部，其中，中央黨內(nèi)法規(guī)211部，部委黨內(nèi)法規(guī)163部，地方黨內(nèi)法規(guī)3241部?？梢?，在由上位黨內(nèi)法規(guī)作出原則性規(guī)定的前提下，為了強(qiáng)化整體黨內(nèi)法規(guī)制度的水平，各地區(qū)能夠及時(shí)做好銜接工作，完成在具體黨規(guī)制定上的配套規(guī)定。

從內(nèi)涵來看，黨內(nèi)法規(guī)是靜態(tài)的規(guī)范集成，側(cè)重點(diǎn)在于規(guī)章制度，是對(duì)動(dòng)態(tài)治黨機(jī)制的配套銜接。新時(shí)代，推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨實(shí)現(xiàn)橫向拓展、縱深貫入必須堅(jiān)持兩手都要抓、兩手都要硬，一手抓黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，一手抓執(zhí)規(guī)工作的貫徹落實(shí)，通過優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)制度體系凸顯制度治黨、依規(guī)治黨的規(guī)范性。2006年十六屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上首次提出“加強(qiáng)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)”，開啟了黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)的新階段。目前，3615部黨內(nèi)法規(guī)中，黨章1部，準(zhǔn)則3部，條例43部，規(guī)定850部，辦法2034部，規(guī)則75部，細(xì)則609部，業(yè)已形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，確立了全面從嚴(yán)治黨的制度前提。除黨章之外，準(zhǔn)則作出的基本規(guī)定重點(diǎn)體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性。三部準(zhǔn)則中，《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》是對(duì)1980年《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》的深化和拓展，旨在在黨的自我建設(shè)領(lǐng)域嚴(yán)格規(guī)范黨的政治生活;《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》面向新時(shí)代的治黨實(shí)踐和嚴(yán)黨要求，在《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》基礎(chǔ)上守正創(chuàng)新，圍繞廉潔自律主題做好糾風(fēng)治亂的重要工作。顯然，在準(zhǔn)則的整體安排上足以體現(xiàn)黨對(duì)自身建設(shè)的高度重視，正所謂全面從嚴(yán)治黨始終在路上，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)也應(yīng)久久為功，持續(xù)推進(jìn)。從強(qiáng)化制度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一性角度來看，要想達(dá)到管全黨、治全黨的“全面性”要求，還需緊扣黨組織生活和黨員行為制定相關(guān)基礎(chǔ)性法規(guī)，防止以強(qiáng)調(diào)抓“關(guān)鍵少數(shù)”，而對(duì)“絕大多數(shù)”放松警惕，適應(yīng)并滿足日益增長的黨員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)化需要，堅(jiān)持兩點(diǎn)論與重點(diǎn)論相統(tǒng)一原則，進(jìn)行系統(tǒng)整治和專項(xiàng)治理，做好新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的主體工程。實(shí)踐證明，嚴(yán)密的黨內(nèi)法規(guī)制度是百年來中國共產(chǎn)黨為什么“能”的關(guān)鍵所在。

（二）落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任，強(qiáng)化從嚴(yán)治黨的約束性

黨內(nèi)法規(guī)從“制”到“治”的轉(zhuǎn)化過程，就是由靜態(tài)到動(dòng)態(tài)兩種形態(tài)的互嵌和銜接過程。制度重在執(zhí)行、難在落地。為此，以習(xí)近平同志為核心的黨中央以落實(shí)“主體責(zé)任”為切口集中整治口頭執(zhí)行、機(jī)械執(zhí)行、選擇執(zhí)行等現(xiàn)象，在明確權(quán)責(zé)對(duì)等的要求下加強(qiáng)各級(jí)黨委（黨組）的執(zhí)規(guī)能力建設(shè)，確保全體黨員將執(zhí)規(guī)守規(guī)觀念融入血脈，付諸于行。

目前，我國發(fā)布和修訂的黨內(nèi)法規(guī)制度體系龐雜，數(shù)量巨大。根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制度文件的實(shí)際公布情況，2015-2020年期間，每年公布的黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件均在100件以上，僅2019年一年內(nèi)全黨就印發(fā)了包括《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》等29部重要黨內(nèi)法規(guī)，在整體上達(dá)到了公布數(shù)量的峰值。面對(duì)數(shù)量眾多的黨內(nèi)法規(guī)制度，如何聚焦薄弱環(huán)節(jié)，做好執(zhí)規(guī)工作，就顯得尤為重要。對(duì)此，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“各級(jí)黨組織及其負(fù)責(zé)人都是責(zé)任主體?！盵12]2019年，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》對(duì)各級(jí)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的政治職責(zé)進(jìn)行了專門界定，表明黨中央在基本解決制度缺項(xiàng)等問題后，更加注重補(bǔ)齊執(zhí)規(guī)短板，更加重視加強(qiáng)各位階黨內(nèi)法規(guī)的落地執(zhí)行。

根據(jù)權(quán)責(zé)對(duì)等的原則，黨委主要負(fù)責(zé)人在推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中理應(yīng)擔(dān)負(fù)起執(zhí)規(guī)守規(guī)的主要職責(zé)。針對(duì)目前在執(zhí)規(guī)問題上出現(xiàn)的上緊下松、外緊內(nèi)松等情況，明確黨委主要負(fù)責(zé)人作為第一責(zé)任人還不足以完全應(yīng)對(duì)和緩解。為此，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性加強(qiáng)統(tǒng)分結(jié)合，進(jìn)一步擔(dān)當(dāng)作為、提升執(zhí)規(guī)效果。第一，堅(jiān)持帶頭執(zhí)行。習(xí)近平指出：“凡是黨章規(guī)定黨員必須做到的，領(lǐng)導(dǎo)干部要首先做到;凡是黨章規(guī)定黨員不能做的，領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭不做?！盵13]黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行過程是一個(gè)縱向分布過程，需要在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下一級(jí)抓一級(jí)，層層落實(shí)。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在整體執(zhí)規(guī)布局中是先鋒、是主體，應(yīng)自覺將思想和行動(dòng)統(tǒng)一并提高到黨中央的決策部署中來，做到明責(zé)知責(zé)，遵規(guī)守規(guī)，以“關(guān)鍵少數(shù)”帶動(dòng)“絕大多數(shù)”。除此之外，黨委（黨組）書記需嚴(yán)格履行第一責(zé)任人職責(zé)，做好履責(zé)路上的“風(fēng)向標(biāo)”。第二，加強(qiáng)組織推進(jìn)。在整個(gè)執(zhí)規(guī)工作格局中，既要加強(qiáng)黨委辦公廳（室）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各地區(qū)、各單位（各系統(tǒng)）的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作，同時(shí)也要發(fā)揮好各主管部門及相關(guān)協(xié)助部門的職能效力，緊緊圍繞執(zhí)規(guī)意識(shí)提升、執(zhí)規(guī)能力建設(shè)、執(zhí)規(guī)工作部署做好一系列基礎(chǔ)工作，扭轉(zhuǎn)黨內(nèi)綱紀(jì)不彰、黨員消極應(yīng)對(duì)等問題，結(jié)合實(shí)際情況及時(shí)制定組織和宣傳方案，為加速推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行提供核心支撐。第三，支持監(jiān)督考核。根據(jù)“執(zhí)規(guī)是本職，執(zhí)規(guī)不力是失職”的原則，嚴(yán)格把控、跟進(jìn)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)規(guī)責(zé)任落實(shí)，并將其納入綜合考核的評(píng)價(jià)體系之中，嚴(yán)格考評(píng)全體黨員的具體知規(guī)、執(zhí)規(guī)情況，塑造執(zhí)規(guī)合力。在此過程中，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察職責(zé)，嚴(yán)格監(jiān)督監(jiān)察執(zhí)規(guī)責(zé)任制，充分鼓勵(lì)和調(diào)動(dòng)民眾、媒體、黨員在監(jiān)督執(zhí)規(guī)履責(zé)中積極作為，防止黨內(nèi)法規(guī)制度在執(zhí)行中出現(xiàn)巨大“彈性”。第四，開展實(shí)施評(píng)估。圍繞黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的效果和具體實(shí)施情況開展專項(xiàng)評(píng)估或一攬子評(píng)估，完成對(duì)執(zhí)規(guī)過程的及時(shí)反饋，加以后續(xù)跟進(jìn)。

（三）契合法治建設(shè)整體安排，增強(qiáng)黨規(guī)國法的協(xié)同性

新時(shí)代，黨內(nèi)法規(guī)體系已經(jīng)融于中國特色社會(huì)主義法治體系，與其他四大體系共同支撐起中國的法治建設(shè)。在這種體系化安排下，黨規(guī)國法的關(guān)系問題需要再次加以明確。此前，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》就曾提出，要“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”[14]，指明黨規(guī)和國法分屬不同領(lǐng)域，兩者自成體系的同時(shí)又存在著一定程度的交叉和融合。針對(duì)國家法治化建設(shè)要求，推進(jìn)全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨需要完備的法律規(guī)范體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部銜接，不斷滿足系統(tǒng)集成的結(jié)構(gòu)化需求。

首先，應(yīng)采取嚴(yán)密的立法、立規(guī)技術(shù)。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律統(tǒng)屬于中國特色社會(huì)主義法治體系，但由于調(diào)整對(duì)象和場(chǎng)域的不同，又分屬于兩個(gè)獨(dú)立的具體運(yùn)行機(jī)制，因而需要從系統(tǒng)性著手承接二者的互動(dòng)發(fā)展。從立法的角度來看，黨的領(lǐng)導(dǎo)是體現(xiàn)立法工作正當(dāng)性的根本保證。在規(guī)劃論證和起草制定的整個(gè)流程中，都需要經(jīng)過法的程序得到黨組織的肯定和批準(zhǔn)。而在立規(guī)中，黨內(nèi)法規(guī)的制定又需要遵循立法規(guī)劃作出符合一致性的調(diào)整和規(guī)定，從源頭上避免二者的重復(fù)和沖突。這兩個(gè)程序都反映了黨規(guī)國法在初始環(huán)節(jié)的溝通和聯(lián)系，是有意識(shí)促進(jìn)二者銜接的技術(shù)體現(xiàn)。

其次，需嚴(yán)格界分黨規(guī)國法的調(diào)整領(lǐng)域。無論是黨規(guī)還是國法都是著力于調(diào)整個(gè)體行為進(jìn)而帶動(dòng)整體環(huán)境向上向好的規(guī)則體現(xiàn)。黨內(nèi)法規(guī)主要適用于黨內(nèi)治理，各級(jí)黨組織和全體黨員是其保證實(shí)施的核心主體。從調(diào)整對(duì)象來看，黨員是一般群眾中的先進(jìn)群體，除受黨規(guī)約束外，更要在法律范圍內(nèi)活動(dòng)，這就彰顯出國家法律適用范圍的完整性。同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)的制定要從調(diào)整范圍上做好與國家法律的銜接，在作出規(guī)劃時(shí)除了要考慮與現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)配套，更要考慮現(xiàn)行國家法律是否對(duì)此調(diào)整事項(xiàng)作出規(guī)定。

最后，應(yīng)科學(xué)論證黨規(guī)國法的辯證關(guān)系。2018年《中華人民共和國憲法修正案》指出：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。”[15]以憲法賦予黨領(lǐng)導(dǎo)一切的合法性質(zhì)，表明黨內(nèi)法規(guī)制度的合法性來源于國家法律的認(rèn)可。截至目前，中國共產(chǎn)黨黨員數(shù)量已經(jīng)達(dá)到9500多萬名，面對(duì)龐大黨員隊(duì)伍，黨內(nèi)治理的力度和難度都前所未有，要求從現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)對(duì)全體黨員作出更加嚴(yán)格的規(guī)定。“在黨員違紀(jì)又違法的情況下，除了承擔(dān)法律責(zé)任外還要接受黨紀(jì)的追責(zé)，這是黨規(guī)適用的嚴(yán)格性。”[16]可見，在認(rèn)識(shí)和處理黨規(guī)國法關(guān)系時(shí)，我們既要堅(jiān)持國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)思考，同時(shí)也要明確黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律的理性界定。黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)與國家司法機(jī)關(guān)等應(yīng)搭建好溝通機(jī)制，堅(jiān)持便利管用，促進(jìn)黨規(guī)國法的高效協(xié)同。

四、邏輯指向：構(gòu)建他律機(jī)制與自律機(jī)制相結(jié)合的從嚴(yán)治黨長效機(jī)制

長期以來，全面從嚴(yán)治黨不力的癥結(jié)并非“無法可依”，而是“有法難依”。因此，培育全面從嚴(yán)治黨的長效機(jī)制是保證黨內(nèi)“有法必依”的根本途徑。深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，既要靠制度建設(shè)，也要靠思想教育，需構(gòu)建他律機(jī)制與自律機(jī)制相結(jié)合的長效保障，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格依規(guī)管黨治黨的常態(tài)化發(fā)展。

（一）加強(qiáng)黨規(guī)制度教育，筑牢全面從嚴(yán)治黨思想防線

“知者行之始，行者知之成”，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)亦是如此。黨內(nèi)法規(guī)除了要發(fā)揮懲治效力，還要凸顯教育特性。習(xí)近平號(hào)召廣大黨員干部“要切實(shí)強(qiáng)化制度意識(shí)，帶頭維護(hù)制度權(quán)威，做制度執(zhí)行的表率”[6]128。這是優(yōu)化黨內(nèi)治理的必然要求，即以培育制度意識(shí)促進(jìn)制度認(rèn)同，以思想自覺達(dá)到行為自覺，推動(dòng)他律與自律的結(jié)合與統(tǒng)一。

第一，堅(jiān)持把學(xué)習(xí)貫徹制度與培養(yǎng)黨內(nèi)法規(guī)意識(shí)結(jié)合起來。黨內(nèi)法規(guī)是黨員干部的行為規(guī)范準(zhǔn)則，黨員干部心存敬畏黨內(nèi)法規(guī)才能發(fā)揮效力。為此，一方面，應(yīng)在全黨營造出規(guī)矩意識(shí)。在以黨章為根本遵循的前提下，各級(jí)黨組織和全體黨員要依照《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》等基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)以立身、重在立德，不斷進(jìn)行自我完善和修正，身體力行杜絕黨內(nèi)一切“利益鏈”和“關(guān)系網(wǎng)”，以實(shí)際行動(dòng)捍衛(wèi)黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威與尊嚴(yán)。另一方面，黨員干部應(yīng)強(qiáng)化自身主人翁意識(shí)。自覺遵守黨規(guī)黨紀(jì)，積極推動(dòng)制度執(zhí)行，通過對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的經(jīng)常性學(xué)習(xí)增進(jìn)制度認(rèn)同，做到既領(lǐng)會(huì)實(shí)質(zhì)、把握要義，又知行合一、率先垂范，發(fā)揮好黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的“頭雁”效應(yīng)。

第二，堅(jiān)持把學(xué)習(xí)貫徹制度與加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育結(jié)合起來。黨內(nèi)法規(guī)的宣傳教育乏力是制約黨內(nèi)法規(guī)制度效力發(fā)揮的重要因素。為培養(yǎng)黨內(nèi)遵規(guī)守紀(jì)的良好風(fēng)氣，各級(jí)黨組織應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的教育規(guī)劃和安排，引導(dǎo)全體黨員干部全面透徹學(xué)、聯(lián)系實(shí)際學(xué)、積極主動(dòng)學(xué)，在全黨形成“比學(xué)趕超”的濃厚氛圍。一方面，要突出宣傳重點(diǎn)，對(duì)涉及黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)與地位、黨規(guī)國法的相互關(guān)系、黨員義務(wù)權(quán)利以及黨的紀(jì)律等方面的核心內(nèi)容加大宣傳普及力度，對(duì)新出臺(tái)的黨內(nèi)法規(guī)做好宣傳解讀工作，定期開展針對(duì)黨委系統(tǒng)法規(guī)工作人員的專項(xiàng)培訓(xùn)，在全黨加強(qiáng)“高線”引導(dǎo)。另一方面，要強(qiáng)調(diào)常態(tài)化執(zhí)行，將黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)列入黨員領(lǐng)導(dǎo)干部述職和考核內(nèi)容、黨員干部教育的整體規(guī)劃，通過開展集中學(xué)習(xí)、專題教育、專項(xiàng)培訓(xùn)和定期考核幫助黨員領(lǐng)導(dǎo)干部明晰“底線”標(biāo)準(zhǔn)，做好重要黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)匯編及教材建設(shè)工作。

第三，堅(jiān)持把學(xué)習(xí)貫徹制度與深化黨內(nèi)法規(guī)理論研究結(jié)合起來。黨內(nèi)法規(guī)作為法學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、馬克思主義理論等多個(gè)學(xué)科的重點(diǎn)研究領(lǐng)域，其理論研究成果直接影響黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。為此，應(yīng)整合黨內(nèi)法規(guī)研究力量，打造跨越學(xué)科界限的黨內(nèi)法規(guī)研究場(chǎng)域，通過成立黨內(nèi)法規(guī)制度研究會(huì)、黨內(nèi)法規(guī)制度研究中心匯聚全國黨內(nèi)法規(guī)研究機(jī)構(gòu)的重要力量，加強(qiáng)學(xué)術(shù)交流與成果分享。

總之，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是以執(zhí)規(guī)者內(nèi)化于心、外化于行為依歸，體現(xiàn)了廣大黨員干部知規(guī)、守規(guī)、執(zhí)規(guī)的心態(tài)轉(zhuǎn)向，實(shí)現(xiàn)了由自在、自為走向自覺的行為升華。同時(shí)，廣大黨員干部制度意識(shí)的形成有利于全面從嚴(yán)治黨的長效發(fā)展。

（二）優(yōu)化依規(guī)治黨環(huán)境，打造全面從嚴(yán)治黨制度屏障

在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上，習(xí)近平提出我們黨已經(jīng)“形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”[1]，這是黨的十八大以來，深入推進(jìn)依規(guī)治黨、制度治黨的重要成果。目前，我們正處于從“比較完善”向“更為完善”進(jìn)階的高質(zhì)量發(fā)展的新階段，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)也應(yīng)乘勢(shì)而上、壓茬拓展各領(lǐng)域改革的廣度和深度，不斷地進(jìn)行調(diào)試和優(yōu)化。所謂完善是指對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度的整理、補(bǔ)充和收縮，一方面針對(duì)黨內(nèi)存在的問題提出解決思路，加以制度跟進(jìn)和體系完善，同時(shí)對(duì)冗雜虛置的黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行篩查和清理，避免黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)部的重復(fù)疊加和固步自封。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，要“堅(jiān)持守正和創(chuàng)新相統(tǒng)一”[17]。在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)過程中，守正創(chuàng)新要求在堅(jiān)持黨的政策統(tǒng)一性的前提下整合黨內(nèi)法規(guī)制度，做到令行禁止，一以貫之。同時(shí)，也要善于審時(shí)度勢(shì)，根據(jù)黨內(nèi)發(fā)展實(shí)際需求推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度不斷完善，進(jìn)行補(bǔ)充修訂和推陳出新，既要補(bǔ)齊短板，也要將試行有效的黨內(nèi)法規(guī)加以跟進(jìn)落實(shí)。由此可見，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)總是處于立改廢釋不斷循環(huán)的動(dòng)態(tài)發(fā)展過程。正如習(xí)近平所言，我們搞改革，不是因?yàn)橹贫炔缓?，而是要使制度變得更好、更完善。針?duì)當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制度存在的表面覆蓋和內(nèi)部失衡、頂層健全和底層缺位之間的矛盾，亟待制定主體盡快對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行整體優(yōu)化，通過塑造依規(guī)治黨的法治環(huán)境做好保根本、補(bǔ)短板的長效工作。

在法治建設(shè)的要求下，完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系已經(jīng)成為一項(xiàng)常態(tài)化工作。2012年，為實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度資源的合理配置和有效利用，中共中央在黨的歷史上首次開展了對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的集中清理工作，對(duì)從中華人民共和國成立到2012年6月期間出臺(tái)的總計(jì)23萬多件中央文件進(jìn)行了“摸底式”的全方位篩查，這在中國共產(chǎn)黨的歷史上是第一次，同時(shí)也是十分重要的一次制度優(yōu)化工作。此次篩查和清理工作歷時(shí)兩年，隨著《中共中央關(guān)于再廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》發(fā)布，黨內(nèi)法規(guī)制度的清理工作得到了充分認(rèn)可。2018年又完成了中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的第二次集中清理工作，切實(shí)實(shí)現(xiàn)了對(duì)黨內(nèi)法規(guī)提質(zhì)增效的保駕護(hù)航。

正所謂制度不在多，而在于精，在于務(wù)實(shí)管用，黨中央要想優(yōu)質(zhì)高效地完成各項(xiàng)工作，首先要從制度抓起，從制度管起?！稐l例》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度的清理工作作出了指示性意見和規(guī)定。著力改善現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)制度中出現(xiàn)的不協(xié)調(diào)、不配套、不適用等問題是推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度保質(zhì)保量完成規(guī)范性任務(wù)的重要環(huán)節(jié)，有利于維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)的制度張力和實(shí)際效力，在正本清源的基礎(chǔ)上促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度的推陳出新和與時(shí)俱進(jìn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，十八大以來，在黨中央統(tǒng)籌下的各位階黨內(nèi)法規(guī)皆得到有效供給，新制定的黨內(nèi)法規(guī)在現(xiàn)行各位階黨內(nèi)法規(guī)中均占比60%以上，確保在健全清理機(jī)制下，黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)一性得到及時(shí)維護(hù)。

（三）強(qiáng)化制度執(zhí)行評(píng)估，提升全面從嚴(yán)治黨實(shí)效

“一分部署，九分落實(shí)。”構(gòu)建全面從嚴(yán)治黨的長效機(jī)制旨在有用、管用、實(shí)用，無論是他律機(jī)制與自律機(jī)制的結(jié)合還是思想建黨與制度建黨的并舉，歸根結(jié)底都要落到“執(zhí)行”上。當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)制度體系不斷完善，如何確保制度運(yùn)行可跟蹤、可查詢，確保治黨效果可反饋、可追溯是我們?cè)邳h內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中需要反復(fù)琢磨、不斷思考的重要問題。黨內(nèi)法規(guī)制度是由各要素組成的有機(jī)系統(tǒng)，從建立健全到實(shí)施保障形成了以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)制度和規(guī)范性文件為支撐的制度體系。在這一完整回路中，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的評(píng)估環(huán)節(jié)集中反映了黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行成效，是這一閉合路徑中的重要支路，與黨內(nèi)法規(guī)制度的備案與清理共同構(gòu)成了系統(tǒng)內(nèi)部的反饋機(jī)制，對(duì)判別文件制發(fā)質(zhì)量以及跟蹤黨內(nèi)法規(guī)制度落實(shí)效果都具有實(shí)效性。

截至目前，國內(nèi)學(xué)界關(guān)于如何定義黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行評(píng)估的討論還在繼續(xù)。有學(xué)者認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)制度是包括制度體系、實(shí)施體系、建設(shè)保障體系在內(nèi)的統(tǒng)一整體，新時(shí)代管黨治黨首先應(yīng)切實(shí)提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量。其中，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估制度是保障黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)效性的重要防線，作為黨內(nèi)法規(guī)制度體系的“反饋機(jī)制”有機(jī)構(gòu)成而存在。有學(xué)者則表示所謂制度執(zhí)行評(píng)估旨在檢驗(yàn)分析立法目的是否達(dá)到預(yù)期、法規(guī)制度和程序是否合理可行、執(zhí)行效果是否顯著，并在此基礎(chǔ)上，對(duì)法規(guī)制度作出較為客觀公正的評(píng)判。

通觀現(xiàn)行的黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行評(píng)估實(shí)踐，可將其概括為立規(guī)前、立規(guī)中、執(zhí)行后三個(gè)階段。制度執(zhí)行前的評(píng)估主要針對(duì)法規(guī)制度的制定實(shí)操性，評(píng)判立或不立，為何而立;制度執(zhí)行過程中開展的評(píng)估，力求通過監(jiān)督檢查或自查強(qiáng)化制度約束性，堅(jiān)持立規(guī)中的利益調(diào)整，選擇如何去立;制度執(zhí)行后的評(píng)估作為整個(gè)評(píng)估回路的關(guān)鍵，是針對(duì)制度執(zhí)行的實(shí)效性抓好問題整改，根據(jù)反響反映提出改進(jìn)建議，通過預(yù)期目的與實(shí)際效果的對(duì)比達(dá)成自我糾偏，立行立改。因此，要將制度評(píng)估貫穿于三個(gè)階段全過程進(jìn)而完成整個(gè)評(píng)估工作的銜接。

近年來，在黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的具體實(shí)踐中，無論是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后跟蹤評(píng)估、黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量評(píng)估，或是黨內(nèi)法規(guī)效果評(píng)估，究其根本都是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的整體效果的評(píng)議和檢驗(yàn)，目的是補(bǔ)齊黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行短板，保障黨內(nèi)法規(guī)制度能夠落到實(shí)處。當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行評(píng)估的理論探討和實(shí)踐活動(dòng)尚不充分，良規(guī)和善治之間尚未達(dá)成充分條件，還需要以踏石留印、抓鐵有痕的韌勁做好黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行工作，多角度、多維度地強(qiáng)化評(píng)估研判，深挖制度執(zhí)行不力的責(zé)任落實(shí)，確保黨內(nèi)法規(guī)以及規(guī)范性文件的合理合法、規(guī)范有效，督促基層制度執(zhí)行不是束之高閣而是落地生根。

參考文獻(xiàn)：

[1] 習(xí)近平.在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的講話[N].人民日?qǐng)?bào)，2021-07-02.

[2]中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2019：12.

[3]國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見[N].人民日?qǐng)?bào)，2010-11-09.

[4]張立偉.什么是法治思維和法治方式[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2014-03-31.

[5]鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994：146.

[6]習(xí)近平談治國理政：第3卷[M].北京：外文出版社，2020.

[7]馬克思恩格斯選集：第4卷[M].北京：人民出版社，1995：606.

[8]中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見[N].人民日?qǐng)?bào)，2019-02-28.

[9]習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利：在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告[M].北京：人民出版社，2017：68.

[10]關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則[N].人民日?qǐng)?bào)，2016-11-03.

[11]中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例 中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定 中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）[M].北京：人民出版社，2019.

[12]習(xí)近平.在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的講話[N].人民日?qǐng)?bào)，2016-05-03.

[13]習(xí)近平關(guān)于嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩論述摘編[G].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2016：93.

[14]中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-10-29.

[15]中華人民共和國憲法修正案[N].人民日?qǐng)?bào)，2018-03-12.

[16]張海濤.如何理解黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系：一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)理論的角度[J].中共中央黨校學(xué)報(bào)，2018（2）.

[17]習(xí)近平.牢記初心使命，推進(jìn)自我革命[J].求是，2019（15）.

【責(zé)任編輯：張亞茹】