依規(guī)治黨：從“不敢腐”到“不能腐”

劉金程

【摘要】十八大以來，黨中央全面清理黨內法規(guī)，持續(xù)完善黨內法規(guī)和制度建設，管黨治黨的籬笆越扎越緊，“不敢腐”的制度日益完善。加強黨內法規(guī)制度建設隱含著依規(guī)治黨、標本兼治、規(guī)范執(zhí)紀的思維邏輯。新形勢下把全面從嚴治黨引向深入還需要堅持思想建黨和制度治黨相結合，加大制度執(zhí)行力度，推進制度創(chuàng)新。

【關鍵詞】依規(guī)治黨 黨內法規(guī) 制度建設

【中圖分類號】D26 【文獻標識碼】A

治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必有法度。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從國家治理戰(zhàn)略高度著力推進全面從嚴治黨，堅持思想建黨和制度治黨緊密結合，堅持高標準和守底線相統(tǒng)一，不斷扎緊織密制度的籠子，持續(xù)完善黨內法規(guī)和制度建設，鞏固治標成果，拓展治本之策，推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展。

中國共產黨加強黨內法規(guī)制度建設邏輯清楚、脈絡清晰

我們黨歷來重視黨內法規(guī)制度建設。早在1938年10月黨的六屆六中全會上，毛澤東同志在政治報告中提出要制定較詳細的黨內法規(guī)，以統(tǒng)一各級領導機關的行動。這是黨的歷史上第一次提出和使用“黨內法規(guī)”這一概念。自此以后，黨在加強和改進自身建設的過程中不斷豐富和完善黨內法規(guī)。逐漸形成以黨章為根本，涵蓋準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等不同層次的黨內法規(guī)體系。特別是黨的十八大以來，陸續(xù)修訂或出臺了一批重要的黨內法規(guī)，一方面集中展現(xiàn)了黨中央管黨治黨的新理念新思想新實踐，另一方面也反映了依規(guī)治黨、標本兼治、規(guī)范執(zhí)紀的思維邏輯。

依法治國與依規(guī)治黨相統(tǒng)一。新時期在我黨治國理政戰(zhàn)略部局中，全面依法治國是協(xié)調推進“四個全面”的基礎和法治保障，其背后蘊含的法治思維和規(guī)則意識同樣對黨的自身建設產生深刻影響。習近平總書記在十八屆中央紀委二次全會上發(fā)表講話時指出，“要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內法規(guī)制度建設，讓法律制度剛性運行”。十八屆四中全會專題研究了全面依法治國，提出“形成完善的黨內法規(guī)體系”，要求黨依據(jù)黨內法規(guī)管黨治黨，黨內法規(guī)突出政黨特征、黨紀特色，紀嚴于法、紀在法前、紀法分開。完善黨內法規(guī)制度建設既是依法治國法治思維在黨建領域的延伸，同時也是基于實踐經驗、提高全面從嚴治黨科學化、規(guī)范化、制度化水平的必然要求。

堅持標本兼治，構建“不敢腐、不能腐、不想腐”體制機制。全面從嚴治黨面臨的腐敗現(xiàn)象和作風問題形勢嚴峻、根源復雜，注定要堅持標本兼治的總體方針。首先，形勢決定任務。在黨風廉政建設和反腐敗斗爭形勢嚴峻復雜的條件下，首要任務在于減少和消除腐敗存量，遏制腐敗蔓延勢頭，以嚴厲懲治形成“不敢腐”的威懾力，為治本贏得時間和主動；其次，形勢的發(fā)展帶動任務的變化。在有利條件形成的情況下需要抓住機遇，深化改革，完善制度，以制度規(guī)范和約束權力運行，從根源上降低腐敗風險，控制腐敗增量，鞏固治標成果。管黨治黨重在日常、貴在有恒。加強黨內法規(guī)制度建設的一個重要意義在于以制度規(guī)范權力配置和運行過程，構建“不能腐”的體制機制。

規(guī)范執(zhí)紀過程，嚴防“燈下黑”。權力越大，風險也就越大，責任越重，越要受到嚴格監(jiān)督，紀檢機關也不能例外。黨章賦予紀委很高的權威，黨和人民對紀律檢查工作的信任是鞭策，也是考驗。但是信任不能代替監(jiān)督。誰來監(jiān)督“監(jiān)督者”一直都是世界各國政黨和政府面臨的普遍難題，如何強化內控機制，有效防止監(jiān)督權濫用同樣也是管黨治黨不容回避的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。黨的十八大以來，黨中央和中央紀委以“打鐵還需自身硬”為承諾，破局自我監(jiān)督難題。紀律檢查機關堅持用更嚴格的制度監(jiān)督自己。深入查找監(jiān)督執(zhí)紀各環(huán)節(jié)風險點，梳理、歸納、提煉、總結黨的十八大以來的執(zhí)紀理念、創(chuàng)新實踐，規(guī)范審批程序和內控制度，把監(jiān)督執(zhí)紀的權力關進制度的籠子。十八屆中央紀委七次全會上通過了《中國共產黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則（試行）》，全面加強對線索處置、談話函詢、初步核實、審查審理、涉案款物管理等環(huán)節(jié)的監(jiān)督，以科學制度規(guī)范監(jiān)督執(zhí)紀，確保權力受到嚴格的約束。

十八大以來黨內法規(guī)制度建設的顯著成效

習近平總書記指出，“依規(guī)治黨，首先是把紀律和規(guī)矩立起來、嚴起來、執(zhí)行起來”。黨的十八大部分修改了黨的章程，掀開了黨內法規(guī)制度建設的新篇章。

全面清理黨內法規(guī)。2013年5月，《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》和《中國共產黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》陸續(xù)發(fā)布，中國共產黨首次擁有正式的黨內“立法法”，為黨內法規(guī)制度體系建設提供基本依據(jù)和規(guī)范。2013年8月，發(fā)布《中共中央關于廢止和宣布失效一批黨內法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》，完成我們黨歷史上對黨內法規(guī)和規(guī)范性文件的第一次全面系統(tǒng)清理。清理的范圍包括1978年至2012年6月期間中央制定的所有767件法規(guī)和規(guī)范性文件，有300件法規(guī)和規(guī)范性文件被廢止或宣布失效，約占全部法規(guī)制度的40%。到2014年底，黨中央部署完成了對第二階段清理范圍即新中國成立至1977年期間中共中央制定的411件黨內法規(guī)和規(guī)范性文件的清理工作，160件被廢止，231件宣布失效，僅20件繼續(xù)有效。至此，黨中央系統(tǒng)全面清理了新中國成立至2012年6月期間中央出臺的全部文件，共清理黨內法規(guī)和規(guī)范性文件1178件，其中322件在清理中被廢止、369件被宣布失效，二者合計占到58.7%。

全面清理黨內法規(guī)是加強黨內法規(guī)制度建設的前提。清理的過程也是深化認識、解決問題的過程。本輪清理過程中超過一半的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件被廢止或宣布失效，制度體系大大“瘦身”，守紀執(zhí)紀更具操作性。黨內法規(guī)清理是紀法分開、紀嚴于法理念的重要落實，也是黨內法規(guī)制度建設邁向科學化、規(guī)范化的關鍵轉折。通過本輪清理全面掌握了黨內法規(guī)制度建設的基本數(shù)據(jù)，對客觀評估黨內法規(guī)制度建設和發(fā)展現(xiàn)狀提供了客觀依據(jù)。

完善黨內法規(guī)制度體系。制度變革的過程注定有破有立、破立結合，清理是為建設準備基礎。十八大以來，黨中央頒布了一系列黨內法規(guī)，管黨治黨的籬笆越扎越緊。一批重要的基礎性黨內法規(guī)構成黨內法規(guī)制度體系的主干，形成了黨內法規(guī)制度建設的基本框架。

2015年8月，中共中央頒布《中國共產黨巡視工作條例》，成為黨內法規(guī)制度建設的第一個主干制度。新修訂的巡視條例及時將十八大以來黨中央巡視工作方針和實踐經驗，以法規(guī)制度形式確定下來，一體貫徹落實。其中最大亮點在于以黨內法規(guī)的形式明確提出落實全面從嚴治黨“兩個責任”的要求。黨的十八大以來，中央巡視完成對省區(qū)市和新疆生產建設兵團、中央和國家機關、國有重要骨干企業(yè)、中央金融單位的全覆蓋，查找政治偏差，發(fā)揮了政治“顯微鏡”和政治“探照燈”作用，工作成效明顯。制度利劍，初試鋒芒。

2015年10月，中共中央政治局審議通過《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》。兩部法規(guī)堅持依規(guī)治黨和以德治黨相結合，分別以正面倡導和負面清單向全黨提出高標準和守底線的要求，是對黨章規(guī)定的具體化。新修訂的廉潔自律準則是中國共產黨執(zhí)政以來第一部堅持正面倡導、面向全體黨員的規(guī)范，為黨員樹立了一個看得見、夠得著的高標準，面向全體黨員同時突出“關鍵少數(shù)”，重在立德。新修訂的紀律處分條例圍繞黨紀戒尺要求，開列負面清單，劃出了黨組織和黨員不可觸碰的底線，重在立規(guī)。

2016年7月，中共中央政治局審議通過《中國共產黨問責條例》。問責條例是第一部規(guī)范黨的問責工作的基礎性法規(guī)，為全面從嚴治黨提供了新的制度利器。習近平總書記反復強調，有權必有責、有責要擔當，用權受監(jiān)督、失責必追究。有權力無責任是管黨治黨之大忌。動員千遍不如問責一次，沒有問責，責任就落實不下去。問責條例明確責任追究范圍，把責任壓給各級黨組織，分解到黨的工作部門，釋放有責必問、問責必嚴的強烈政治信號。

2016年10月，黨的十八屆六中全會審議通過了《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》，兩部法規(guī)繼承和發(fā)揚了黨在長期實踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和基本規(guī)范，同時結合新的形勢和任務，與時俱進地制定了新的規(guī)定，全面提高了黨內政治生活和黨內監(jiān)督的制度化、規(guī)范化、程序化水平。

2017年1月，十八屆中央紀委七次全會審議通過《中國共產黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則（試行）》，全面梳理整合監(jiān)督執(zhí)紀相關制度，提高工作流程的規(guī)范化、科學化，健全內控機制；注重監(jiān)督管理，強化自我約束。規(guī)則的制定實施，把紀委的權力關進了制度籠子。

過去四年來中央出臺或修訂黨內法規(guī)近60部，超過現(xiàn)行黨內法規(guī)的三分之一。這些制度凝結著黨的十八大以來管黨治黨理論和實踐創(chuàng)新成果，逐步構建起“不能腐”的制度體系，為全面從嚴治黨提供有力的制度保障。

持續(xù)釋放制度蘊含的力量

習近平總書記在十八屆中央紀委七次全會上講話時指出，“反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經形成，不敢腐的目標初步實現(xiàn)，不能腐的制度日益完善，不想腐的堤壩正在構筑，黨內政治生活呈現(xiàn)新的氣象”。標志著新時期黨風廉政建設和反腐敗斗爭的工作重心將從“不敢腐”轉向“不能腐”和“不想腐”。進一步完善制度建設、推進制度創(chuàng)新，結合思想建黨與制度治黨、加強制度落實與執(zhí)行，持續(xù)釋放制度蘊含的力量，將成為黨內法規(guī)制度建設的重要方向。

第一，堅持思想建黨和制度治黨相結合。堅定理想信念，堅守共產黨人的精神追求是共產黨人安身立命的根本和經受住任何考驗的精神支柱。黨在自身發(fā)展過程中面臨的各種消極問題，歸根到底都是黨性弱化、精神“缺鈣”的表現(xiàn)。不能勝寸心，安能勝蒼穹？信仰迷茫、精神迷失就不可能意志堅定、克己奉公。全面從嚴治黨要堅持思想建黨和制度治黨相結合，堅持高標準和守底線相結合，既要注重規(guī)范懲戒、嚴明紀律底線，更要引導人向善向上，發(fā)揮理念信念的引領作用。在嚴格執(zhí)紀的同時，要加強黨員干部的思想教育。全體黨員對共產主義理想信念要入腦入心、真懂真信，將踐行中國特色社會主義共同理想和堅定共產主義遠大理想“內化于心”，成為全黨的自覺追求；將恪守黨內法規(guī)制度要“外化于行”，成為全黨的自覺行動。

第二，制度的生命力在于執(zhí)行。令在必信，法在必行；有法不行，與無法同。黨內法規(guī)制度建設，既要實現(xiàn)有規(guī)可依，更要保證有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴、違規(guī)必究。如果得不到嚴格有效的執(zhí)行和落實，再好的制度也形同虛設。推進依規(guī)治黨，不僅要杜絕“牛欄關貓”，更要避免制度成為“稻草人”。在當前“不能腐的制度日益完善”的形勢下，更重要的工作是狠抓制度執(zhí)行，真正讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威。新的黨內法規(guī)制度體系嚴格遵循黨章、集納全面從嚴治黨的理論和實踐創(chuàng)新、直面現(xiàn)實突出問題，簡明易懂、務實管用，在當前推進全面從嚴治黨向縱深發(fā)展的進程中，需要把各項黨內法規(guī)貫通起來，握緊扎緊“不能腐”的制度籬笆，始終保持對違紀違規(guī)行為的高壓態(tài)勢，切實加大督查懲處力度，確保各項制度規(guī)定真正成為剛性約束。

第三，推動黨內法規(guī)制度創(chuàng)新。以制度約束和監(jiān)督權力，首先是要不斷完善制度規(guī)范。形勢變化和黨的建設不斷發(fā)展，對黨的紀律規(guī)范提出新的要求。制度源于實踐，又在新的實踐中發(fā)展完善。黨的十八大以來全面從嚴治黨偉大實踐為豐富和完善黨內法規(guī)、推動制度創(chuàng)新創(chuàng)造了條件。鍥而不舍正風反腐，推動了監(jiān)督執(zhí)紀新的工作形態(tài)和工作方式；聚焦主線回歸主業(yè)，帶動紀律檢查機關職能轉變、結構調整；嚴肅黨內政治生活、加強黨內監(jiān)督，在治標和治本之間搭建起橋梁；深化國家監(jiān)督體制改革，為權力監(jiān)督開拓更廣闊的改革空間?；谶@些實踐所形成的寶貴經驗都將以制度的形式固化下來，不斷推動黨內法規(guī)制度建設。以制度建設助力全面從嚴治黨，就是要通過立規(guī)修規(guī)、完善黨內法規(guī)，真正把黨規(guī)黨紀的權威性、嚴肅性樹起來。

（作者為中國礦業(yè)大學（北京）廉政研究中心執(zhí)行主任、教授、博導）

【參考文獻】

①張英偉：《反腐倡廉藍皮書》，北京：中國社會科學院出版社，2016年。

責編/孫娜 美編/李祥峰