城市社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新擴散中的異化與梗阻
——基于S園區(qū)H社工委“社區(qū)建設(shè)理事會”的案例研究

張 晨，劉育宛

（1.蘇州大學 中國特色城鎮(zhèn)化研究中心，江蘇 蘇州 215123；2.廈門大學 公共事務(wù)學院，福建 廈門 361005）

城市社區(qū)作為中國城市最重要的基層群眾自治空間，城市社區(qū)協(xié)商是我國社會主義民主政治發(fā)展的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。新中國成立以來，我國城市基層治理體制經(jīng)歷了單位制、街居制與社區(qū)制的歷史性變遷，治理空間也由之前的單位轉(zhuǎn)變?yōu)槿缃竦纳鐓^(qū)。但隨著改革的不斷深入，社會階層不斷分化乃至固化，使得原來人們整體的利益關(guān)系迅速分解為無數(shù)個小碎片[1]，基層社區(qū)社會面臨著一種碎片化的態(tài)勢[2]。這種碎片化將集中表現(xiàn)在空間結(jié)構(gòu)、利益關(guān)系和治理架構(gòu)等方面，由于難以形成共識，缺乏整合不同利益群體訴求的體制機制，碎片化的社區(qū)給社會治理帶來了嚴峻挑戰(zhàn)[3]。協(xié)商民主作為一種有效的協(xié)商治理制度[4]，將其嵌入到社區(qū)協(xié)商治理的過程中有助于這一問題的解決。2015 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，指出：“城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商是基層群眾自治的生動實踐，是社會主義協(xié)商民主建設(shè)的重要組成部分和有效實現(xiàn)形式。”2017年中共中央、國務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》。上述相關(guān)政策文件的出臺與完善，為當前城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新指明了基本方向，即圍繞加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商，不斷完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理。由此，協(xié)商與治理構(gòu)成了新時代我國城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的主題。

雖然社區(qū)協(xié)商治理在制度與政策層面上呈現(xiàn)出蔚然發(fā)展之景觀，但其在實踐中卻并沒有形成規(guī)模化與常態(tài)化的發(fā)展，目前僅停留在政策實驗與政策創(chuàng)新階段[5]。各地不少基層協(xié)商治理創(chuàng)新實踐還停留在諸如象征式協(xié)商、控制式協(xié)商、誘致式協(xié)商、投機式協(xié)商、博弈式協(xié)商這種利益層面的扭曲性協(xié)商，極大地危害了社會主義的協(xié)商民主建設(shè)[6]。基層協(xié)商治理創(chuàng)新也許肇始于“為基層減負”和“推動居民參與”的初衷，但往往其最后結(jié)果卻與這些目標背道而馳，很顯然，一定是有一些因素造成了其創(chuàng)新及擴散過程中的異化與梗阻。本文以S 園區(qū)“社區(qū)建設(shè)理事會”項目的創(chuàng)新和推廣過程作為考察個案，來探究城市社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新中異化與梗阻的發(fā)生原因，為推動基層社會治理創(chuàng)新實踐真正取得促進社會協(xié)同、擴大居民參與和為基層減負的成效提供一些建議與思考。

一、文獻述評

協(xié)商治理，是政治主體基于政治組織和公民的政治權(quán)利，以協(xié)商和對話的程序和形式達成共識或者協(xié)調(diào)分歧，以實現(xiàn)國家和公共治理利益目標的特定政治機制[7]。伴隨著我國的城鎮(zhèn)化進程蓬勃興起，社區(qū)這一治理空間將成為協(xié)商治理最為適宜的“試驗田”。1999 年“溫嶺懇談模式”開創(chuàng)了基層治理民主的先河[8]，隨后全國各地出現(xiàn)很多具有創(chuàng)新性的基層協(xié)商治理實踐。2009年杭州上城區(qū)的“湖濱晴雨工作室”建立并成為中國第一個社區(qū)民主民生互動平臺，社區(qū)居民有機會參與到工作室組織的各種交談、協(xié)商和討論等活動中[9]；作為社區(qū)議事會的升級版，南京市鼓樓區(qū)的社區(qū)理事會以社區(qū)居民自主應(yīng)對和協(xié)商解決社區(qū)公共事務(wù)為主旨[10]；上海浦東新區(qū)浦星路街道探索“居民自治金”協(xié)商民主決策操作項目等[11]。然而，綜合考察各地的社區(qū)協(xié)商創(chuàng)新實踐，真正取得實效并獲得創(chuàng)新擴散的項目并不多見，以民主協(xié)商為導(dǎo)向的各地社會治理創(chuàng)新普遍存在著“泡沫化”“碎片化”“同質(zhì)化”趨向[12]。那么，有哪些因素在影響著社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新及其擴散？為什么在創(chuàng)新擴散的過程中會出現(xiàn)異化與梗阻現(xiàn)象？

創(chuàng)新擴散研究始于1969 年Walker（沃克）發(fā)表的《美國各州的創(chuàng)新擴散》一文[13]。Rogers（羅杰斯）認為創(chuàng)新擴散是指一項創(chuàng)新政策隨著時間的流逝，通過某種渠道或途徑在一個社會系統(tǒng)的成員之間被溝通和交流的過程[14]。那么，什么因素會影響創(chuàng)新擴散？Berrry（貝瑞）夫婦認為這將由內(nèi)部因素與外部因素綜合決定，內(nèi)部因素主要包括某一轄區(qū)內(nèi)的社會、經(jīng)濟與政治特征等[15]；外部因素包括縱向與橫向兩種擴散機制，縱向機制來自更高級政府（自上而下）的強制指令[16]以及自下而上的聯(lián)邦主義擴散效應(yīng)[17]，橫向機制一般包括模仿、學習和競爭[18]。而中國的公共政策擴散主要有四種基本模式：自上而下的層級擴散模式；自下而上的政策采納和推廣模式；區(qū)域和部之間的擴散模式；政策先進地區(qū)向政策跟進地區(qū)的擴散模式，其擴散的機制包括學習、競爭、模仿、行政指令推行和社會建構(gòu)[19]。在此基礎(chǔ)上，國內(nèi)學者實證探究了電子政務(wù)[20]、公私伙伴關(guān)系[21]、企業(yè)綠 色技術(shù)[22]、“多規(guī)合一”改革[23]與“一帶一路”建設(shè)[24]等不同政策創(chuàng)新領(lǐng)域擴散的影響因素。

政府創(chuàng)新是政府轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵推動力量，也是治理轉(zhuǎn)型的重要助推器[25]，社區(qū)協(xié)商治理作為政府創(chuàng)新的重要方式，其理論價值能夠?qū)崿F(xiàn)社區(qū)成員相互交往，結(jié)成有機聯(lián)系，形成互助、互信，具有共同歸屬感、認同感和集體行動能力的生活共同體[26]。如果社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新在擴散過程中出現(xiàn)異化與梗阻，將直接影響我國基層國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)。上述研究對于分析城市社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新擴散中的影響因素有諸多啟發(fā)，但這些研究偏向宏觀與中觀角度，變量的選取比較寬泛，并不適合分析基層社區(qū)這樣的微觀治理空間。比如上述諸多研究指出，經(jīng)濟、上級壓力、資源與能力、官員等變量會對創(chuàng)新擴散產(chǎn)生影響，但把這些變量放在基層場域去分析時，一是會被復(fù)雜多樣的變量給稀釋得無關(guān)緊要；二是在同一個基層治理場域中，為何同一類型的社區(qū)在面對同一個創(chuàng)新擴散實踐時會有不同的治理績效？而且現(xiàn)有研究并沒有關(guān)注到創(chuàng)新在初期擴散過程中的治理績效問題，即一項創(chuàng)新在初期擴散到另一個地方時難以保持住其原本制度設(shè)計所賦予的功能與目的，其功能出現(xiàn)異化、運行出現(xiàn)阻滯與擴散出現(xiàn)梗阻。因此，對于這些問題的回答，田野調(diào)查等方式是最適合的。

二、案例選擇、研究方法與資料來源

（一）案例選擇

S園區(qū)在基層政府管理體制上一直走在全國改革探索的前列，H 社區(qū)工作委員會（簡稱社工委）是S 園區(qū)下屬的一級政府派出機構(gòu)，其功能定位類似于剝離了經(jīng)濟功能強化社會服務(wù)功能的街道辦。相較于S 市于2016 年全面推行的街道辦體制和職能改革，S 園區(qū)的社工委體制實際早了整整近20年。2015年H社工委在所轄QJD社區(qū)首次試點“社區(qū)建設(shè)理事會”；隨后由于“社區(qū)建設(shè)理事會”在試點社區(qū)的良好治理績效，它于2016 年與2017 年又擴散到其他10 個社區(qū)，是一種自上而下的帶有“行政強制”意味的創(chuàng)新擴散模式。最后，由于更高層級政府社會治理創(chuàng)新項目的實施，“社區(qū)建設(shè)理事會”也借此機會擴散到了更多的社區(qū)。因此，它能為全國其他地方的基層協(xié)商治理實踐提供一個典型的樣本作為參考。

（二）研究方法與資料來源

民主制度需要實踐，實踐需要時間。協(xié)商治理作為一種備受期待的治理資源，其在基層社區(qū)能否發(fā)揮應(yīng)有的作用則直接影響我國基層社區(qū)治理體系現(xiàn)代化的建設(shè)。然而由于基層社會的復(fù)雜性，變量干擾因素太多，大樣本宏觀上的定量分析往往浮于表面而很難把握基層社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新擴散的邏輯。因此，必須對基層治理場域進行田野調(diào)查，才能深刻理解何種因素在影響著基層社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新擴散。筆者于2015 年全程參與了S 園區(qū)H社工委在QJD 社區(qū)推行的“社區(qū)建設(shè)理事會”的建設(shè)過程，并在2016—2019年對擴散到的其他試點社區(qū)進行了30多次深入調(diào)研，至今一直在持續(xù)跟蹤其運行狀況。在此期間，筆者主要通過深度訪談、介入式觀察等方法掌握了大量一手資料，同時與社區(qū)主要負責人建立了良好的私人關(guān)系。訪談的人物主要包括社工委負責人、社區(qū)黨支部書記、居委會主任、物業(yè)經(jīng)理、業(yè)委會主任、居民等主體。

三、社區(qū)建設(shè)理事會創(chuàng)新的動力與內(nèi)容

（一）H社工委試推“社區(qū)建設(shè)理事會”：學習、競爭與“倒逼”

S園區(qū)作為“全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)”的第二批試點單位，在社區(qū)治理和服務(wù)的改革創(chuàng)新上一直引領(lǐng)著S 市社會治理創(chuàng)新的探索，這為其基層單位探索各種社會治理創(chuàng)新提供了良好的制度環(huán)境。相應(yīng)地，S園區(qū)下屬的社工委、街道和各社區(qū)的一線基層，也因為這一環(huán)境而獲得了更多的學習和借鑒國內(nèi)外基層治理實踐先進經(jīng)驗的機會，相對更加具有對創(chuàng)新包容的動力。H社工委是S園區(qū)轄區(qū)內(nèi)8 個社工委和街道中，在社會治理創(chuàng)新上一直敢為人先的單位。而與H社工委同屬S園區(qū)下屬的D 社工委，因其主要領(lǐng)導(dǎo)一直關(guān)注“多元治理”的理論和實踐，同時又因D 社工委轄區(qū)內(nèi)一直面臨生產(chǎn)型企業(yè)環(huán)境污染治理的壓力，故從2014年起在其轄區(qū)內(nèi)社區(qū)探索建立“環(huán)境理事會”這樣的社區(qū)居民議事機構(gòu)，并取得初步成效，這就給H 社工委造成了社會治理創(chuàng)新工作上的競爭壓力。而H 社工委轄區(qū)內(nèi)諸多社區(qū)治理過程中所面臨的諸如業(yè)主維權(quán)、鄰避沖突、停車問題、環(huán)境整治等較為尖銳的問題，使得長期以來社區(qū)治理中由“三駕馬車”（居委會、業(yè)委會與物業(yè)機構(gòu)）構(gòu)成的格局及其“三方聯(lián)席會”平臺，在應(yīng)對這些更高層次“人民對美好生活向往”的諸多問題時日益捉襟見肘。在此形勢下，2015年初，H社工委開始嘗試推出致力于推動社區(qū)多元主體共同參與社區(qū)事務(wù)治理的“社區(qū)建設(shè)理事會”項目，其第一個試點社區(qū)確定在各方面條件都較為成熟的QJD社區(qū)。

（二）“社區(qū)建設(shè)理事會”的結(jié)構(gòu)、功能與運行過程

2016年，在QJD社區(qū)試點的基礎(chǔ)上，S園區(qū)H社工委將“社區(qū)建設(shè)理事會”的試點社區(qū)擴大到6個社區(qū)，2017 年又增加到11 個社區(qū)。該11 個社區(qū)都屬于商品房社區(qū)，各個社區(qū)均建立起了社區(qū)治理“三駕馬車”的架構(gòu)。社區(qū)人口結(jié)構(gòu)主要由城市新市民群體構(gòu)成，居民職業(yè)身份多元化顯著，這就構(gòu)成了H社工委搭建“社區(qū)建設(shè)理事會”這一包括多元利益主體的社區(qū)事務(wù)協(xié)商議事平臺的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

1.組織結(jié)構(gòu)：“利益相關(guān)方”

高效與合理的結(jié)構(gòu)能夠使平臺有效地運行，使各部分搭配和安排能夠有效銜接。社區(qū)協(xié)商的主體應(yīng)是積極關(guān)心和參與社區(qū)公共事務(wù)的利益相關(guān)方，既包括社區(qū)居民，也包括各類社區(qū)組織及駐區(qū)單位。目前“社區(qū)建設(shè)理事會”由理事長、常務(wù)理事、榮譽理事和秘書構(gòu)成，其中理事長1 人，由黨支部書記擔任；常務(wù)理事包括居委會委員2人、業(yè)委會2 人、物業(yè)1 人、社區(qū)骨干1 人和居民代表1 人；榮譽理事為社區(qū)民警1 人、愛心商戶1 人。為保障社區(qū)協(xié)商所涉意見的更大代表性，在社區(qū)建設(shè)理事會開會時，通常也要邀請社區(qū)居民小組長參加或列席會議，一般情況下不超過9 人，這些人為業(yè)主代表、居民代表或樓組長等。除此之外，還設(shè)有1 名秘書負責會務(wù)，但不參加協(xié)商議事和投票。（如圖1）出于議事規(guī)則和投票規(guī)則的考量，社區(qū)建設(shè)理事會的人員個數(shù)必須為單數(shù)?；谏鐓^(qū)建設(shè)理事會的社區(qū)協(xié)商功能的定位，參照人民政協(xié)的制度安排，其成員的確定采用配額推薦制而非選舉制，根據(jù)各成員組的實際人員變動情況，采取了成員定期或不定期的輪換制。

圖1 社區(qū)建設(shè)理事會組織結(jié)構(gòu)圖

2.功能定位：社區(qū)“小政協(xié)”

雖然同樣定位于基層民主制度的實踐，但不同于社區(qū)居民代表會議以及業(yè)主大會等居民或業(yè)主權(quán)益的法定決策性機構(gòu)，社區(qū)建設(shè)理事會的功能定位并不在于“民主決策”，而是定位于“民主協(xié)商”，“社區(qū)建設(shè)理事會”的參與者能夠并應(yīng)該在決議經(jīng)決策機構(gòu)正式通過之前對其進行有效的審議與協(xié)商，以促進社區(qū)成員間理性共識的達成。它既提供了一個關(guān)系協(xié)調(diào)的、協(xié)商對話的機會，也發(fā)揮著上情下達和下情上傳的作用。其更重要的功能是提供了一種社區(qū)矛盾與沖突糾紛化解的機制，讓社區(qū)成員能夠在面對一些社區(qū)矛盾和沖突糾紛時，能坐下來基于各自立場進行充分的協(xié)商與洽談，并明確各自的任務(wù)，充分發(fā)揮平臺對話、協(xié)商、宣傳、引導(dǎo)的作用，這實際上類似于人民政協(xié)的功能定位，因此，社區(qū)建設(shè)理事會某種程度上可以被定義為社區(qū)“小政協(xié)”。

3.運行機制：議事流程

協(xié)商治理試圖通過審慎的討論過程實現(xiàn)協(xié)商主體在各自偏好上的轉(zhuǎn)變而促進彼此之間理性共識的形成。這一目標的實現(xiàn)有賴于建立一整套符合協(xié)商治理議事規(guī)范的操作流程。S園區(qū)H社工委在總結(jié)各地流程設(shè)置的經(jīng)驗和不足的基礎(chǔ)上，結(jié)合前期幾個社區(qū)的社區(qū)建設(shè)理事會的試點探索，委托第三方機構(gòu)開發(fā)了《社區(qū)理事會操作手冊1.0》，各個社區(qū)基本按照這個手冊進行議事。這一操作手冊相較于其他地方的流程設(shè)置更強調(diào)流程的易操作性和可復(fù)制性，大致上按照議題收集、空間營造、會議召開、決議公開與議題反饋等幾個階段進行了說明。

（三）“社區(qū)建設(shè)理事會”的創(chuàng)新成效

自“社區(qū)建設(shè)理事會”推行以來，相較于各社區(qū)原有的定位于主要解決社區(qū)物業(yè)管理問題的由社區(qū)居委會、小區(qū)業(yè)委會和物業(yè)管理機構(gòu)構(gòu)成的“三方聯(lián)席會”，在參與主體、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商頻度、協(xié)商形式、協(xié)商效能、成員任職等方面都更為合理和規(guī)范。（見表1）

表1 社區(qū)建設(shè)理事會要點表

試點實施以來，社區(qū)建設(shè)理事會的實際運行也取得了一系列成效，在很多社區(qū)實際問題的解決上發(fā)揮了積極作用，比如物業(yè)管理問題、垃圾處理問題等。

理事會共解決三個問題：第一，物業(yè)的更換和撤離；第二，小區(qū)的垃圾放置問題；第三，小區(qū)的公共廣場燈光問題；第四，養(yǎng)狗大小便問題。（社區(qū)工作人員訪談，2017-06-29）

我們共解決三個大問題：第一，滑梯周邊的路面的改造；第二，小區(qū)樓幢下面架空層的道路改造，將路修好使居民能將電動車推進去，解決電動車亂擺放的問題；第三，將原來小區(qū)損壞的木板路進行修整并對汽車占用的小區(qū)道路進行拓寬。（社區(qū)工作人員訪談，2017-06-29）

多名試點社區(qū)的居委會主任也對該平臺的運行成效表示了認同。有的社區(qū)還準備將黨建引領(lǐng)、參與式預(yù)算與理事會運作結(jié)合起來，進一步提升社區(qū)建設(shè)理事會在社區(qū)建設(shè)與治理中的作用與功能。

四、社區(qū)建設(shè)理事會創(chuàng)新擴散中的異化與梗阻

盡管在創(chuàng)新初期取得了一定成效，但“社區(qū)建設(shè)理事會”從單一試點擴散到多社區(qū)試點過程中，其制度實踐的實際效果與原先的制度目標發(fā)生了一定程度的偏離，創(chuàng)新實踐在不同試點社區(qū)發(fā)生了不同程度的變異。

（一）功能異化：協(xié)商議事平臺蛻化成了草根文體社團

通過走訪，我們發(fā)現(xiàn)在一些基礎(chǔ)設(shè)施配套相對完善、物業(yè)管理水平相對較高、社區(qū)矛盾沖突和糾紛相對較少的社區(qū)，最初功能定位于發(fā)揮協(xié)商議事和社區(qū)矛盾沖突糾紛化解機制的社區(qū)建設(shè)理事會，在實際的運作中更多的是發(fā)揮了某種類似于草根文體社團培育或文娛活動開展之類的作用。其中一個社區(qū)就直接在社區(qū)建設(shè)理事會的架構(gòu)下設(shè)置了若干文體社團，幾乎把社區(qū)建設(shè)理事會直接改造成了該社區(qū)草根文體社團的管理機構(gòu)，完全偏離了社區(qū)建設(shè)理事會制度設(shè)計的初衷。

那比如說我們中秋節(jié)有晚會，我們各個社團的團長在一起商量怎么定節(jié)目，所有的安排都經(jīng)過他們的協(xié)商?！赡苓€有一些治理類的社團，因為我們社區(qū)相對是管理比較好的，這塊倒也不是說太突出，最突出的是文體社團職務(wù)。（某社區(qū)工作人員訪談，2018-01-15）

社區(qū)建設(shè)理事會我覺得最大的一個作用就是解決文化之類的問題。（某社區(qū)工作人員訪談，

2018-01-15）

（二）運行阻滯：程序優(yōu)先還是結(jié)果優(yōu)先

在社區(qū)建設(shè)理事會的制度設(shè)計中，基于羅伯特議事規(guī)則設(shè)計的議事流程是這一平臺試圖去推進的一項重要目標。然而在社區(qū)建設(shè)理事會的實際運行中，參與各方的利益訴求的差異化、參與意愿和能力、參與者的個性等往往都會影響到議事協(xié)商的進程和效果，甚至可能導(dǎo)致協(xié)商議題陷入僵局的情況的發(fā)生，進而導(dǎo)致議程中斷，一些問題無法即時得到實質(zhì)性解決。如果持續(xù)一段時間如此，往往會使得許多理事會成員質(zhì)疑議事規(guī)則的價值，進而否定社區(qū)建設(shè)理事會本身作為社區(qū)協(xié)商平臺的價值和意義。

有些業(yè)主就看中了消防通道，在上面停車……兩個業(yè)委會副主任，一個堅持原則，另一個則認為要靈活變通一下。他們不好形成決議，也不好形成公告。（某社區(qū)工作人員訪談，2017-06-30）

社區(qū)建設(shè)理事會我們在做，但是還不成熟，因為我們基礎(chǔ)還可以，但是一到協(xié)商方面，大家達不成一致，也是很尷尬，所以在小區(qū)基礎(chǔ)還不是特別牢的情況下，我們不可能一下子到位。所有人都跑來建設(shè)理事會要解決問題，但這個平臺不可能解決所有人的問題，這個平臺就沒有意義了。實話說，我們這個理事會知曉范圍并不大，因為我們主要處理的是公共事務(wù)，公共事務(wù)參與的人主要也就是那十幾個，不可能那么多人知道這個事情。（某社區(qū)工作人員訪談，2018-01-15）

（三）擴散梗阻：社區(qū)減負還是疊床架屋

在公共政策執(zhí)行的實際過程中，政策執(zhí)行主體往往會由于自身的態(tài)度、素質(zhì)和能力等原因，消極、被動、低效地執(zhí)行，甚至影響和阻撓公共政策的有效執(zhí)行。這種現(xiàn)象就是政策執(zhí)行中的“中梗阻”現(xiàn)象[27]。面對不確定性、不平等性和擴散性風險陡增的情況，基層干部不僅選擇規(guī)避直接責任，還會盡力回避潛在責任[28]。比如有部分社區(qū)干部怕增加工作負擔，對在社區(qū)居民中推廣社區(qū)建設(shè)理事會的工作存在抵觸情緒；也有一些社區(qū)認為社區(qū)建設(shè)理事會與原來的“三方聯(lián)席會”并沒有本質(zhì)上的區(qū)別，有疊床架屋的嫌疑，實際上平添了社區(qū)的負擔，從而造成了H 社工委推動社區(qū)協(xié)商平臺建設(shè)的努力遭遇到了擴散梗阻，舊機制、觀念和認知構(gòu)成了制度變遷中的路徑依賴。

我們也不太敢多宣傳。如果你宣傳了，什么事都來找社區(qū)建設(shè)理事會，什么事不都是我們受理嗎？到時候什么都要我們解決，那我們就不用干了。（某社區(qū)工作人員訪談，2018-01-15）

（社區(qū)建設(shè)理事會）增加了我們一個負擔量，因為這件事情原本就可以在我們?nèi)綍h上解決，現(xiàn)在又要出席理事會，要過來講這些事情，到最后還沒有一個結(jié)論，這個問題怎么做？（某社區(qū)工作人員訪談，2018-01-15）

（四）11 個試點社區(qū)的社區(qū)建設(shè)理事會運行效果評估

我們根據(jù)實地調(diào)研情況從是否清楚該協(xié)商平臺的理念、平臺推行是否被支持、平臺是否解決過問題、是否被相關(guān)媒體報道過以及是否希望該平臺向居民推廣出去等因素進行簡單的分類，并劃分出優(yōu)秀、良好、一般與差四個不同的結(jié)果。（見表2）

表2 各試點社區(qū)“社區(qū)建設(shè)理事會”運行效果比較

五、社區(qū)建設(shè)理事會創(chuàng)新擴散中異化與梗阻的影響因素

韓博天認為中國的政策實驗有三種形式，即實驗性規(guī)制、“試點”與“實驗區(qū)”[29]。我們的研究重點聚焦于“試點”（在特定政策領(lǐng)域中開展的典型示范和試點工程）階段創(chuàng)新擴散過程中的變異與梗阻。社會治理創(chuàng)新由于必須落在基層實踐上，其創(chuàng)新擴散效果將直接影響我國社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)，目前這一問題并未得到足夠重視。因此，通過長達近6年的連續(xù)田野觀察，我們發(fā)現(xiàn)社區(qū)建設(shè)理事會的創(chuàng)新擴散效果主要由三大因素決定。實踐運行成本低且效益高，那么其擴散效果較好，反之則難；如果參與到社區(qū)建設(shè)理事會創(chuàng)新實踐中的行動者有積極的行動意愿和能力，則創(chuàng)新擴散效果較好；如果相應(yīng)配套措施和激勵保障機制能及時跟進，則創(chuàng)新擴散效果較好，反之則難。據(jù)此，對H 社工委社區(qū)建設(shè)理事會的制度創(chuàng)新中變異與梗阻的影響因素分析如下。

（一）行動者：行動偏好與策略

1.社區(qū)兩委“一把手”的執(zhí)行能力與意愿

不同類型政府主體和政策過程的參與者在政治資源和管理能力等方面的較大差異導(dǎo)致擴散可能性、行動策略選擇以及擴散機制等方面的不同[30]。社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新在完成最初的制度設(shè)計之后，其成效就與負責創(chuàng)新執(zhí)行的基層管理者是否有足夠的執(zhí)行力密切相關(guān)。通常來說，影響組織執(zhí)行力的主觀因素主要是執(zhí)行者的意愿與能力這兩個方面。執(zhí)行能力則關(guān)乎社區(qū)“一把手”的組織領(lǐng)導(dǎo)能力及對社區(qū)事務(wù)的處理能力；而推行意愿則關(guān)乎三個層次的心理活動，即信念、激情、態(tài)度[31]。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些社區(qū)居委會主任對社區(qū)建設(shè)理事會的認知較為到位，推行意愿較強，相應(yīng)地，這些社區(qū)的社區(qū)建設(shè)理事會運行效果也較好，如QJD 社區(qū)、RY 社區(qū)；而另一些社區(qū)干部則存在認識不到位或錯位的狀況，推行意愿也較弱，這些社區(qū)建設(shè)理事會的成效也相應(yīng)不彰，甚至處于“僵死”狀態(tài)，如HY 社區(qū)等。

2.業(yè)委會及業(yè)委會主任的角色選擇

作為一種新型的社會組織，業(yè)委會的興起給中國城市基層社會的治理帶來了重大機遇和挑戰(zhàn)[32]。作為社區(qū)建設(shè)理事會的重要成員，業(yè)委會代表的作用正向也將有助于推動社區(qū)建設(shè)理事會的良性發(fā)展；反之，則將導(dǎo)致其運行陷入困境。同樣是目前城市社區(qū)中面臨的小區(qū)停車問題，DHDQ 社區(qū)的業(yè)委會態(tài)度積極、行動有力，與居委會和物業(yè)溝通順暢，該小區(qū)停車問題就通過社區(qū)建設(shè)理事會平臺得到了有效協(xié)商，并達成了有執(zhí)行力的共識，最終成功解決了這一問題，甚至還被相關(guān)媒體進行了報道；而在另一個社區(qū)，問題則剛好向相反的方向演化，由于時任業(yè)委會主任個人因素而使協(xié)商平臺的運行陷入僵局，最終導(dǎo)致小區(qū)停車矛盾長期難以解決。

3.社區(qū)居民的參與意愿與能力

良好的社區(qū)治理狀態(tài)則應(yīng)是社區(qū)成員相互信任、合作，具有普遍共識、集體認同和集體歸屬感，因而比較容易形成集體行動，實現(xiàn)自我組織、自我管理的狀態(tài)[33]。然而現(xiàn)實的困境在于，社區(qū)居民的參與意愿和能力都多有不足。在對待公共事務(wù)的時候，大多數(shù)居民在不涉及自身利益的情況下抱著“搭便車”[34]的心態(tài)，對于社區(qū)公共事務(wù)視而不見。既有的研究表明，許多城市社區(qū)中，社區(qū)積極分子大多是高齡人群，這些人群大多屬于退休群體，因此有更多的時間與精力參與到各類社區(qū)活動中，而中青年人群則因為時間和工作壓力等多方面的原因，難以更多地參與到社區(qū)事務(wù)中。而S 園區(qū)H社工委下屬各社區(qū)人口結(jié)構(gòu)大多以中青年為主，老人群體也是以幫這些新市民撫育子女為主要任務(wù)的隨遷老人為主體，這就更加劇了這些社區(qū)公共參與不足的困境，進而影響到社區(qū)建設(shè)理事會的績效。

（二）議題：公共事務(wù)與文娛活動

社區(qū)建設(shè)理事會的議題類型，也是影響平臺運行的重要因素。通過考察，我們發(fā)現(xiàn)社區(qū)事務(wù)大體可分為三類：

第一是公共事務(wù)類，主要是指涉及社區(qū)居民整體生活質(zhì)量和共同利益的那些社區(qū)事務(wù)，這類事務(wù)往往也是利益交織和沖突糾紛相對集中的領(lǐng)域，尤其是涉及小區(qū)停車位、垃圾場建設(shè)、水污染等問題，這類議題也恰恰是社區(qū)建設(shè)理事會成立的主要功能定位，即通過社區(qū)建設(shè)理事會的對話、協(xié)商過程，發(fā)揮社區(qū)“小政協(xié)”作用，訓(xùn)練居民“有話好好說”“理性協(xié)商”的能力，引導(dǎo)其向居民自治的良好狀態(tài)轉(zhuǎn)變。然而，問題在于這些議題往往需要通過長期的協(xié)商溝通和妥協(xié)合作才能達成共識，而社區(qū)主要行動者卻期望通過這一平臺能夠快速有效地解決問題。一方面是該類事務(wù)影響的急迫性，另一方面是諸多社區(qū)矛盾糾紛化解的長期性，供需的落差往往導(dǎo)致無論社區(qū)建設(shè)理事會中的任何一方都極易因缺乏對新平臺效果的信任而導(dǎo)致平臺運行的梗阻。

第二類和第三類分別是文化娛樂類和便民服務(wù)類議題，通過社區(qū)建設(shè)理事會這樣的協(xié)商議事平臺，將有助于社區(qū)提供更為貼合居民實際需求的個性化文化娛樂活動和便民服務(wù)。如從2018年開始，QJD 社區(qū)就開始嘗試通過社區(qū)建設(shè)理事會這一平臺，引入?yún)⑴c式預(yù)算機制，探索擴大社區(qū)居民參與第二、三類議題的討論和決策，這實際上將社區(qū)建設(shè)理事會的制度創(chuàng)新推進到了一個新階段。

（三）機制：制度規(guī)范與激勵驅(qū)動

1.制度規(guī)范的缺失

盡管在項目建設(shè)伊始，H 社工委就制定了社區(qū)建設(shè)理事會章程，并委托第三方制定了社區(qū)建設(shè)理事會議事規(guī)則，但我們的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多試點社區(qū)對相應(yīng)的制度規(guī)范缺乏認知和了解。H社工委在相關(guān)制度規(guī)范的培訓(xùn)、宣傳和推廣上似乎用力不足，一些社區(qū)只是根據(jù)自己對社區(qū)建設(shè)理事會的理解去探索相關(guān)工作機制，或者基于對程序和規(guī)則的習慣性忽視，把相關(guān)制度文本棄之一邊，直接導(dǎo)致相關(guān)制度安排形同虛設(shè)。其結(jié)果是，社區(qū)建設(shè)理事會在部分社區(qū)的運作流于形式，無法達到通過這一創(chuàng)新完善“城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商機制”的制度初衷。

2.激勵驅(qū)動的乏力

政府創(chuàng)新的有效有力執(zhí)行，有賴于激勵機制的跟進。對于社區(qū)建設(shè)理事會項目的創(chuàng)新擴散而言，在社區(qū)層面可分為兩種動力：一種是間接動力，另一種是直接動力。間接動力關(guān)乎社區(qū)層面創(chuàng)新推廣的意愿問題，而直接動力則關(guān)乎社區(qū)層面就有關(guān)成本收益的考量。社區(qū)層面的間接動力包括強制性動因與誘致性動因，強制性動因包括H社工委對有關(guān)社區(qū)的試點要求等，誘致性動因則包括H社工委領(lǐng)導(dǎo)的創(chuàng)新意愿、專家和第三方的咨詢指導(dǎo)、國內(nèi)其他地方創(chuàng)新實踐的示范、社區(qū)日益頻發(fā)的矛盾沖突等因素。社區(qū)層面的直接動力，則意味著當社區(qū)干部面臨創(chuàng)新需求和壓力時，基于項目推進的預(yù)期成本和收益的比較，來考慮其行動策略和選擇，具體涉及項目推進工作滯后引發(fā)社工委的責任追究、缺乏相關(guān)經(jīng)費支持且有可能增加的額外經(jīng)費支出、潛在的工作負擔增加等因素；而收益因素集合則包括社區(qū)矛盾的化解、社工委的認可、社區(qū)民眾參與的提升等因素。這種“成本-收益”理性考量的結(jié)果，將直接左右社區(qū)干部作出被動應(yīng)付或積極推進的兩種行動策略。

而在H 社工委的社區(qū)建設(shè)理事會項目試點過程中，我們發(fā)現(xiàn)針對各試點社區(qū)的激勵機制有所缺失，只是依賴官僚系統(tǒng)自身的行政命令體系得以貫徹執(zhí)行。由于缺少相應(yīng)的激勵措施保障，許多試點社區(qū)的社區(qū)建設(shè)理事會項目具體負責人往往對項目執(zhí)行的效果缺乏耐心和關(guān)注，更多關(guān)注的是短期效益，即這個平臺能不能立竿見影地解決當下的諸多棘手問題。至于這個協(xié)商議事平臺能不能擔負起完善基層協(xié)商民主的重任以及能不能培養(yǎng)居民“有話好好說”的能力，并非其“注意力分配”[35]所在。

六、結(jié)論與討論

基層協(xié)商治理實踐創(chuàng)新的重心，是建立健全適應(yīng)各地社情民意的城市社區(qū)協(xié)商治理機制。作為H社工委主推的協(xié)商議事創(chuàng)新實踐平臺，“社區(qū)建設(shè)理事會”能夠培養(yǎng)居民“有話好好說”的能力，進而有效提高社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務(wù)的協(xié)商議事能力；同時，該平臺能有效減輕基層負擔，能夠整合社區(qū)各方資源，實現(xiàn)真正意義上的社區(qū)治理創(chuàng)新。但是它仍然面臨各種各樣的問題，正如本文所揭示的：制度創(chuàng)新預(yù)設(shè)與現(xiàn)實情境還有著不小差距，社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新擴散中發(fā)生的梗阻不能被有效發(fā)現(xiàn)和“疏通”，基層行動者的偏好和策略、討論議題的性質(zhì)以及制度規(guī)范與激勵措施等，都可能導(dǎo)致其陷入地方治理創(chuàng)新“泡沫化”的窠臼。因此，打通基層治理創(chuàng)新梗阻，應(yīng)致力于從以下四個方面尋求突破。

第一，以黨建引領(lǐng)社區(qū)治理創(chuàng)新。改革開放后，中國的意識形態(tài)朝向多元化方向發(fā)展，但中國互聯(lián)網(wǎng)的“去政治化”傾向使得公民遠離政治生活并缺乏一定的政治知識[36]，此時，公民個體很容易被一些“意見領(lǐng)袖”的觀點影響，致使其意識形態(tài)呈現(xiàn)出極化趨勢。而在中國的政治環(huán)境中，意識形態(tài)不僅是學術(shù)問題，更是容易影響改革發(fā)展方向的要素。目前一些基層黨員干部對于黨建的政治認識比較薄弱，缺乏為人民服務(wù)的理想信念，他們在執(zhí)行上級政府的一些惠民政策時就會出現(xiàn)貪污、避責或不作為等問題，這將造成黨和政府與人民群眾處于一種割裂的對立狀態(tài)。通過將政黨嵌入社區(qū)治理場域并引領(lǐng)其發(fā)展，是可以破解這一問題的，同時規(guī)避社會治理創(chuàng)新“內(nèi)卷化”的風險[37]。具體來說，一方面要加強社區(qū)“一把手”與工作人員的思想建設(shè)，提高其政治覺悟，使其有意愿去執(zhí)行上級政府的政策；另一方面上級黨組織要給予基層黨組織一定的財力、物力與人力支持，使得基層黨組織能夠良好地運轉(zhuǎn)下去。最后，積極引領(lǐng)社區(qū)多元主體積極參與社區(qū)治理。

第二，為基層賦權(quán)增能。中國的社會治理具有一定的層級性，即“治理”的層級越往下越難以治理。這是因為社區(qū)治理作為中國社會治理的“最后一公里”具有復(fù)雜性、模糊性與風險性三大特征，而這種特征就使得無論多么完美的制度創(chuàng)新設(shè)計，一旦應(yīng)用到基層治理場景就會出現(xiàn)各種“梗阻”與“失效”。解決這一問題的方法之一就是為基層賦權(quán)增能。有學者指出城市社區(qū)參與不足的根本原因在于社區(qū)及社區(qū)居民權(quán)能的缺失[38]。社會治理創(chuàng)新實踐的可持續(xù)性離不開社區(qū)工作者與社區(qū)居民的持續(xù)參與，給予社區(qū)工作者與社區(qū)居民一定的“決策權(quán)”，不僅能提高制度設(shè)計的合法性與適應(yīng)性，克服基層“事多權(quán)少”的困境，還能夠提高社區(qū)人民的政治參與感與效能感，真正滿足人民對于美好生活的向往和追求。

第三，加強對社區(qū)工作者系統(tǒng)性的培訓(xùn)。社區(qū)治理的好壞關(guān)鍵就在于社區(qū)黨支部書記、居委會主任與社區(qū)工作者這些行動者的行動偏好與策略。最新研究指出，女性社區(qū)工作者所具有的“共情、細心、耐心、熱心”等柔性因素能夠與模糊性社區(qū)治理場景進行匹配，從而有效進行社區(qū)治理效能挖掘[39]。然而，造成基層社區(qū)治理格局中男女比例失調(diào)的原因有可能是制度設(shè)計上的偏好或者是男女本身各自特質(zhì)對于職務(wù)偏好的不同選擇。本研究中調(diào)研的10 位女性社區(qū)居委會主任，確實具有“共情、細心、耐心、熱心”這些柔性特征，但剛性因素在她們身上也很明顯，因為社區(qū)治理的復(fù)雜性、模糊性與風險性要求必須具備“剛性”特征，不具備這樣的特征她們無法處理如此復(fù)雜的基層事務(wù)。因此，要加強對于社區(qū)工作者各方面能力的培訓(xùn)，即社區(qū)工作者既要具備“堅強、果斷、理性、知識”這些剛性特質(zhì)，也要具備“共情、細心、耐心、熱心”這些柔性特征。只有具備這兩方面的能力，一項良好的制度設(shè)計落實到基層時，才不會出現(xiàn)社區(qū)“一把手”有執(zhí)行意愿但無執(zhí)行能力的窘境。

第四，完善基層治理創(chuàng)新實踐的評估與激勵體系。地方政府在推行一項社會治理創(chuàng)新實踐時要設(shè)計一套完整的評估和激勵體系，單純依靠“壓力型體制”的威壓是無法充分調(diào)動社區(qū)工作者積極性的。地方政府可以通過積極引入高校、智庫、企業(yè)、社會等第三方評估機構(gòu)對社區(qū)治理創(chuàng)新實踐進行專業(yè)評估，評估內(nèi)容：一是堅持效率導(dǎo)向，以基層治理活動的投入產(chǎn)出比作為評估內(nèi)容，確保政府創(chuàng)新“花小錢辦大事”；二是堅持獲得感導(dǎo)向，以居民在基層社會治理中的參與度和滿意度為評估內(nèi)容，確保政府創(chuàng)新做到真正以群眾需要為中心[40]。對于表現(xiàn)優(yōu)異的社區(qū)要給予相應(yīng)的物質(zhì)與精神獎勵，使得社區(qū)“一把手”與工作人員更有意愿與動力去落實上級政府交代的任務(wù)。由此，基層治理創(chuàng)新中的異化與梗阻這一問題也就隨之解決。