新舊世紀交替之際日本行政體制改革分析及其啟示

作者簡介：廖冬寧（1996-），女，漢族，遼寧盤錦人，沈陽師范大學管理學院2019級碩士，研究方向：政府治理與改革。

摘 要：20世紀90年代中期以后，日本政局動蕩，內閣更迭頻繁，在廣大國民強烈呼喚的大背景下，“改革”一詞頻繁出現(xiàn)。行政改革呈現(xiàn)出全面推進不斷縱深發(fā)展的態(tài)勢，形成日本歷史上有一次行政改革熱潮。在這個共享時代，其文化成果也可以幫助我們更好地探索行政體制改革的道路。本文從中央省廳改革、地方分權改革和公務員制度改革三個方面回顧和分析了新舊世紀交替之際日本大規(guī)模行政體制改革的背景，以及其改革的具體內容和改革過程的特點并予以評價。中國在展開行政體制改革過程中需要學習和吸收各國的經(jīng)驗，日本此次行政改革從觀念更新、科學決策與法治規(guī)范、綜合性改革三個方面為中國治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設提供了可借鑒的參考。

關鍵詞：行政體制改革;行政管理體制;啟示

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.11.066

0 引言

我國的行政管理體制改革已走過了40多年的歷程。40多年來，我國先后進行了六次行政管理制度改革。從以往的改革中我國不斷總結經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)對于中國的行政管理體制來說，首先核心的便是轉變政府職能，只有將政府職能轉變融合到市場經(jīng)濟發(fā)展中來，適應國際環(huán)境，才能促進中國經(jīng)濟發(fā)展。其次就是機構改革，在進行職能轉變的同時，關鍵是要協(xié)調好各部門之間的關系。最后就是編制控制，用嚴格的行政編制控制經(jīng)費，提升行政效率。無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，都在面臨在不斷更新變化的新形勢下，進行行政改革和創(chuàng)新的巨大壓力，其中最突出的就是對現(xiàn)有行政機構和行政管理體制進行調整和改革，而日本推行行政改革實踐之久，在各方面都積累了豐富的經(jīng)驗，尤其是從20世紀90年代后期開始的行政改革，其規(guī)模之廣，力度之大，在以往歷次改革中罕見。雖然日本的社會制度是意識形態(tài)和中國有很大的區(qū)別，但就行政改革的最終目的和任務而言，兩國還是有很多共同點的。例如，中日兩國都在摸索國家機構的改革，都在嘗試如何改革政府管理經(jīng)濟的方式;中日兩國都在簡政放權，特別是在國有企業(yè)民營化和擴大地方自治權方面面臨同樣的問題;日本的公務員制度改革與我國的干部人事制度在宗旨上、方法上也有共同之處。正所謂“操千曲而后曉聲，觀千劍而后識器。”我國要科技科學借鑒和參考日本的經(jīng)驗，更好地推進中國的行政管理體制改革。

1 日本行政改革內容

首先，精簡機構加強內閣。在此次日本的行政改革中，變動最明晰的就是中央省廳，也就是政府機構的調整。它把原來的1府21省廳簡化為1府12省廳。在精簡方面，除了戰(zhàn)后美國占領當局領導的大改革外，堪稱日本最大的行政改革。同時，內閣府還設立了經(jīng)濟財政咨詢會議、綜合科技會議，央視防災會議和男人女人共同參加會議等多個咨詢機構。

其次，重置中央與地方關系，明確中央和地方自治機關的職能分工，取消機構設置，對地方自治機關經(jīng)營的事務種類進行了新的劃分，它對國家有關地方自治機構的立法做出限制性規(guī)定，對地方自治機構的事務作出限制，還規(guī)定了處理中央和地方自治機構間以及都道府縣和市町村間爭端的程序，它廢除了官方的地方事務制度，改變以往強制性的控制，促進了權力的轉移。

最后，多方位的公務員制度。自解除身份登記制度以來，政府機關向每一位向想要成為公務員的公民敞開了大門。凡是想被政府選中成為一名公務員的都必須要通過考試，這樣一來杜絕任人唯親和走后門的現(xiàn)象。重塑公務員的倫理道德，日本公務員在其國家中普遍受到尊重，社會地位普遍很高。但日本的公務員隊伍畢竟是生活在崇尚金錢、人欲橫流的現(xiàn)實社會中，不可避免會受到拜金主義、享樂主義的影響。尤其是日本各中央省廳掌握了許多行政審批權限，一旦疏于必要的監(jiān)督和律己，就不可避免地會出現(xiàn)失職、瀆職甚至犯罪的可能。

2 日本行政改革的特征及評價

2.1 多維分析重新定位

首先，要確保改革的全面性和戰(zhàn)略性。一方面，就日本行政體制改革的內容來看，其行政改革分為醞釀、動員、決策、實施等多個階段。另一方面，結合國內外發(fā)展環(huán)境最大限度化解改革的阻力。由此可以看出行政改革要適應不斷變化的國內外形勢，立即著手解決各種政策問題。在當今瞬息萬變的時代，在不能完全排除決策中可能出現(xiàn)的錯誤的情況下，職能部門應該不斷討論政策是否得當，是否要及時糾正。同時，要善于順應民意，在政策問題上充分表達自己的意見，選擇正確的意見。最后，追求高效和精干。市場和社會對于行政體系的效率關注度較高，建設新的行政框架最為重要的就是高效的行政體系。

2.2 科學策略依法促進

首先，這次改革在實施過程中有反復醞釀、科學決策、依法推進的特點。地方分權改革涉及中央與地方之間、國家與社會之間、政治與行政之間、都道府縣與市町村之間、政府專業(yè)職能部門與綜合職能部門之間等各方職能、權力、利益的調整。這次改革難度之大，不僅僅受環(huán)境因素影響，同時也找尋找正確的克服改革阻力的方法與技巧。其次，改革有利于增強日本的整體執(zhí)政功能。從中央與地方關系的角度來看，提升執(zhí)政效率既能通過加強中央集權來實現(xiàn)，也能通過分權來實現(xiàn)。它不僅保留了中央政務干預地方事務的多種方法，而且要求干預本身符合程序和法律規(guī)范。最后，此次改革只是日本調整中央與地方關系的第一步。日本的地方政務主要關注的是如何擴大地方政府的權力，而不是當?shù)鼐用竦淖灾螜唷?/p>

2.3 更正官僚思想

整頓綱紀、重塑公務員的倫理道德的過程是循序漸進的，從當時啟動的若干限制措施來看，日本的公務員制度改革觸動了日本傳統(tǒng)的“官僚主導”體制。2001年12月25日，日本內閣會議研究通過的《公務員制度改革大綱》為公務員制度改革提供了清晰完整的藍圖。首先，它打破了官民之間森嚴壁壘和省廳“縱向分割”的格局。其次，適當降低公務員的工資和養(yǎng)老金水平，縮小政府和人民之間的差距。最后，廢除了政府委員制度，中央官僚壟斷整個政府事務的權力，在日本被沿用多年，已被嚴重削弱。

3 日本行政改革對我國的啟示

第一，促進理念的不斷更新進步有利于使整個行政改革適應時代的腳步，具有更新的利益和更寬廣的視野。理念的更新不僅僅是在推進行政改革的過程中要與時俱進，同時也需要一些以政治學、行政學為基礎的新穎的理論支撐和新的概念引導。日本在行政改革的過程中應用了大量西方學界的最新理論成果。劉智勇，陳蘋（2017）指出我國本土化理論研究薄弱，雖然借鑒西方先進經(jīng)驗有助于促進我國行政改革的發(fā)展，但缺乏本土化的研究，沒有形成一套系統(tǒng)的有關行政改革本土化的理論體系會導致改革進入瓶頸。我國行政改革往往只在政府機關內部進行，沒有進行充分的輿論動員。公眾的廣泛參與是行政改革不容忽略的一個重要方面，公眾的支持與理解很大程度上能提高改革的成效。何艷玲（2020）中國行政體制改革要從本土敘事向全球敘事轉變，針對多元性重新設計行政體制改革內容。面對時代的更迭，中國行政體制的改革需要注重理念更新、社會回應，不斷深化。

第二，科學決策、法治規(guī)范是強有力的手段。在21世紀的這一輪行政制度改革中，日本比較注意集思廣益，穩(wěn)中求進，謀定而后動。在中國的行政機構中缺乏科學的決策，只有通過規(guī)范行政來治理才能擺脫“上有政策”的頑疾。日本是嚴格實行法治的國家，行政調整也是如此。相比之下，中國的國家機構改革是按照提出來的方案進行的。一般程序是中共中央委員會提出來五年體制改革方案并做出決定，然后國務院提出來改革方案，由中國人大審批通過，在中國范圍內實施。從日本的地方自治體改革來看，地方自治不僅僅是復合型國家的專利，而且還能在單一型國家中廣泛實施。提升執(zhí)政效率的不單單是中央集權，在一定條件下，向地方分權可能會比中央集權帶來更高的執(zhí)政效率。分權和地方自治的實施在一個單一制度的國家未必有完美的效果，但中央政府仍然可以通過立法等手段確保國家整體目標和利益的實現(xiàn)。

第三，注重綜合性改革。一個國家的功能首先是國防、外交和安全、維持治安和法律秩序以及財政等功能，以此來維持國家積極正常運轉。其次是制定經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)政策、充實社會資本，發(fā)展科學技術等，以此促進國家進步。再次是注重醫(yī)療保健、衛(wèi)生福利、勞動等，以此保障民生。最后是教育和文化等，以此傳承文明。對于我國的中央省廳來說，行政作為社會公共權威一直的執(zhí)行過程，是在來自系統(tǒng)以外的環(huán)境因素、對行政的需求以及來自行政系統(tǒng)內部的目標、職能、結構等綜合作用下進行的。

4 總論與展望

發(fā)達國家和發(fā)展中國家都應該認真對待行政體制改革這一任務。行政制度是國家制度的重要構成部分，是中國行政改革和發(fā)展的有機構成部分。行政體制改革包括政府權力結構改革，政府機構調整，政府職能轉變，行政管理體制和行政手段創(chuàng)新。日本大規(guī)模的行政體制改革已經(jīng)走過了20多年的歷程，評價行政體制改革的時機已經(jīng)成熟。然而 ，日本學界對于這場行政體制改革綜合評價的研究成果還未有人提出。日本在新舊世紀交替之處就意識到“行政現(xiàn)代化”的重要性，其成果無論效果如何，都值得借鑒與學習。新的國家治理體系的建設對公共組織內部集權與分權的平衡，行政組織規(guī)模與職能配置的合理化、高素質公務員培養(yǎng)與人才隊伍的建設都要深入探究。

“十四五”時期是我國即將進入基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的全新階段。適應時代潮流，不斷完善系統(tǒng)化觀念，深刻認識政府治理體系是基本現(xiàn)代化階段的新課題。

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