涉疫個(gè)人信息保護(hù)檢察公益訴訟觀察

樓輝

摘 要：受突發(fā)疫情影響，與疫情防控相關(guān)的行蹤軌跡、疫苗接種記錄等涉疫個(gè)人信息，在病毒溯源、關(guān)聯(lián)病例追蹤和疫情態(tài)勢(shì)預(yù)判等方面具有重要價(jià)值，因而通常成為政府部門組織制定有效疫情防控措施的決策前提。但基于疫情防控工作緊迫性的考量，存在大量未作脫敏處理和去標(biāo)識(shí)化的涉疫個(gè)人信息被非法泄露而引發(fā)次生社會(huì)治理問題的情況。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)有效地開展涉疫個(gè)人信息公益保護(hù)工作，避免社會(huì)公共利益和公民個(gè)人信息保護(hù)陷入失控的危險(xiǎn)當(dāng)中。

關(guān)鍵詞：疫情防控 非法泄露 個(gè)人信息保護(hù) 公益訴訟

自新冠肺炎疫情防控常態(tài)化以來(lái)，出于防疫工作的需要，公民個(gè)人的地理位置、行蹤軌跡、健康狀況等相關(guān)信息構(gòu)成了應(yīng)對(duì)突發(fā)疫情防控處置決策的重要前提。但以“疫情防控”的名義非法泄露和未經(jīng)正當(dāng)程序公開等侵犯涉疫個(gè)人信息的事件也時(shí)有發(fā)生。涉疫個(gè)人信息充斥于各類社交平臺(tái)和通訊群組當(dāng)中，并被一些好事者為博眼球而不斷歪曲、演繹，“平庸之惡”將原本屬于公民個(gè)人對(duì)于信息權(quán)益的自決處置上升為影響公共利益的社會(huì)問題。檢察機(jī)關(guān)通過積極履行公益訴訟檢察職能服務(wù)疫情防控大局，對(duì)于緩解疫情防控精準(zhǔn)處置與涉疫個(gè)人信息保護(hù)之間的緊張關(guān)系，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、現(xiàn)實(shí)之困：不當(dāng)使用與救濟(jì)不足的緊張關(guān)系

（一）涉疫個(gè)人信息使用的社會(huì)語(yǔ)境

置身于當(dāng)前信息社會(huì)“數(shù)字化生存”的現(xiàn)實(shí)之中，人成為各類信息的集合體，個(gè)人信息也在被賦予了社會(huì)性和公共性的同時(shí)成為社會(huì)管理的基礎(chǔ)和重要工具。為應(yīng)對(duì)突發(fā)疫情需要，多省市先后啟動(dòng)了重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)，以政府為主導(dǎo)的權(quán)力部門為盡快恢復(fù)社會(huì)正常秩序，通過必要的權(quán)力集中，將公民個(gè)人信息作為緊急狀態(tài)下用于公共治理的重要依托和精準(zhǔn)防控的有效手段。

但在這一社會(huì)情境之下，作為此時(shí)最大的個(gè)人信息處理者的地方政府，往往通過分權(quán)和轉(zhuǎn)授權(quán)的方式將相關(guān)采集權(quán)限下放至街道、社區(qū)、村委等基層社會(huì)網(wǎng)格化治理的“最小分子”。由于履行信息采集職能的主體過多、標(biāo)準(zhǔn)不一、管理失當(dāng)?shù)?，各地已發(fā)生多起相關(guān)工作人員因非法泄露所掌握的涉疫個(gè)人信息而遭到公安機(jī)關(guān)處罰和紀(jì)檢部門介入的事件。如浙江警方通報(bào)某地一社區(qū)工作人員泄露涉湖北籍人員身份資料遭紀(jì)檢部門處理[1] 、云南警方通報(bào)某地一醫(yī)院相關(guān)人員散布患者信息遭公安機(jī)關(guān)處罰[2]等。

（二）涉疫個(gè)人信息泄露的因果認(rèn)識(shí)

從這些事件來(lái)看，被非法泄露的信息不再是傳統(tǒng)的單一信息，而是能夠精準(zhǔn)識(shí)別、追溯定位到具體個(gè)人的“信息簇”。這些“信息簇”當(dāng)中不僅涉及到相關(guān)人員的姓名、性別、年齡等個(gè)人自然信息，還涉及身份證號(hào)、聯(lián)系電話、工作單位等社會(huì)活動(dòng)信息，甚至包括在新冠病毒感染排查中產(chǎn)生的核酸檢測(cè)（RCR）與Ct值結(jié)果、試劑批次型號(hào)等20余種詳細(xì)信息。追溯這種詳細(xì)信息遭非法泄露的源頭，不排除系相關(guān)行政機(jī)關(guān)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及街道、社區(qū)等疫情排查信息接觸單位及其工作人員在履行職責(zé)的過程中違反保密義務(wù)和信息處理的規(guī)范操作要求所致。由于社會(huì)上下對(duì)涉疫防控進(jìn)展工作的高度關(guān)注，部分社會(huì)成員出于“刻奇心理”和“收割流量”的目的，擅自將這些未作脫敏處理和去標(biāo)識(shí)化的流行病學(xué)調(diào)查信息、核酸檢測(cè)信息等散布于各類社交平臺(tái)和通訊群組中，致使這些信息所關(guān)聯(lián)和指向的涉疫人員及其家人陷于“事實(shí)歧視”甚至“社會(huì)性死亡”的境地之中。

誠(chéng)然，在疫情防控過程中，基于社會(huì)公共利益的迫切需要，公民的基本權(quán)利必須有所克減，但這并不意味著公民對(duì)個(gè)人信息的讓渡和容忍沒有邊界。任何組織和個(gè)人在疫情防控工作中獲取的公民個(gè)人信息，均應(yīng)當(dāng)依法取得、規(guī)范操作并履行相應(yīng)保密義務(wù)。涉疫個(gè)人信息遭非法泄露的事件頻發(fā)，表面上是個(gè)別機(jī)構(gòu)、部門及其工作人員的違法失職行為，但也從深層次暴露出相關(guān)行政機(jī)關(guān)和職能部門未能平衡好個(gè)人信息保護(hù)與履行法定職責(zé)之間的關(guān)系。

（三）涉疫個(gè)人信息保護(hù)的解決方案

基于傳統(tǒng)司法救濟(jì)存在效率上的缺陷以及考慮到實(shí)際訴訟成本和維權(quán)效果，疫情期間個(gè)人信息泄露事件大部分的最終走向，是由公安機(jī)關(guān)依據(jù)《治安管理處罰法》的相關(guān)規(guī)定對(duì)違法行為人處以行政處罰，并未上升到民事侵權(quán)訴訟或刑事犯罪的層面。這種“利用行政處罰‘一刀切’以息事寧人的做法，短時(shí)間內(nèi)社會(huì)收效較好，但是長(zhǎng)期來(lái)看，既給相關(guān)部門造成較大的輿論和工作上的壓力，又不利于實(shí)現(xiàn)個(gè)人信息保護(hù)的良性循環(huán)”[3]，更無(wú)法從根本上解決被侵害的公民個(gè)人信息權(quán)利得到充分司法救濟(jì)和被損害的社會(huì)公共利益得到充分維護(hù)的問題。因此，檢察機(jī)關(guān)履行公益訴訟職能成為必要之策。

二、制度之基：私權(quán)外溢和公權(quán)保護(hù)的法律應(yīng)對(duì)

（一）個(gè)人信息保護(hù)的多元法律支撐

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要和重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的加速催化，我國(guó)加快了對(duì)公民個(gè)人信息安全保護(hù)的立法進(jìn)程。2021年11月1日，作為個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域中基礎(chǔ)性、專門性的《個(gè)人信息保護(hù)法》正式施行，與《網(wǎng)絡(luò)安全法》、民法典、刑法等法律規(guī)范共同形成了對(duì)個(gè)人信息予以多層次保護(hù)的法律規(guī)制體系。從不同時(shí)期開始施行的相關(guān)法律規(guī)定來(lái)看，法律條文對(duì)于公民個(gè)人信息的內(nèi)涵是一個(gè)不斷豐富和周延的過程。簡(jiǎn)而言之：民法典以“個(gè)人信息”的用詞取代了《網(wǎng)絡(luò)安全法》中“個(gè)人身份信息”的表述，而《個(gè)人信息保護(hù)法》又在民法典規(guī)定的基礎(chǔ)上采用“識(shí)別+關(guān)聯(lián)”的雙重判斷方式，將“個(gè)人信息”的涵攝范圍擴(kuò)大到自然人有關(guān)的各種信息，從而在立法上實(shí)現(xiàn)了對(duì)個(gè)人信息的系統(tǒng)性保護(hù)。

結(jié)合疫情防控的具體實(shí)際，最值得重點(diǎn)關(guān)注和保護(hù)的涉疫個(gè)人信息包括可以鎖定到特定自然人的身份信息、活動(dòng)信息和醫(yī)療信息。早年間頒布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》（2003年5月9日起施行）和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（2007年11月1日起施行）中并未對(duì)公民個(gè)人信息的保護(hù)設(shè)置明確的條款，而《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測(cè)信息報(bào)告管理辦法》（2003年11月7日起施行）中也僅有原則性規(guī)定而沒有設(shè)置相應(yīng)責(zé)任追究條款與罰則。為彌補(bǔ)以上缺憾，民法典著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)和公民個(gè)人信息保護(hù)的需求，以第1038條、第1039條、第1226條等多個(gè)條款的設(shè)置，對(duì)個(gè)人信息處理者、國(guó)家機(jī)關(guān)及行政機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)三類主體，提出了信息保護(hù)保密的規(guī)范要求以及違反該類規(guī)定將承擔(dān)的侵權(quán)責(zé)任。

（二）涉疫個(gè)人信息的雙重法律屬性

公民個(gè)人信息是人格權(quán)的重要組成部分。涉疫個(gè)人信息在流通過程中儼然已經(jīng)產(chǎn)生了無(wú)法量化的社會(huì)價(jià)值，其中關(guān)鍵敏感的個(gè)人信息與隱私信息存在交叉，兼具人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利雙重屬性。因此，當(dāng)公民個(gè)人信息成為能夠幫助政府了解涉疫個(gè)人、群體與社會(huì)疫情感染面基本情況的重要工具時(shí)，就已經(jīng)溢出了私人領(lǐng)域而帶有極強(qiáng)的公共屬性，關(guān)涉著廣泛的社會(huì)公共利益，“公共利益指向的是不特定多數(shù)人，其一旦遭受損害，受損范圍同樣涉及不特定多數(shù)人，導(dǎo)致?lián)p害后果更大、恢復(fù)代價(jià)更高”[4]。經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“公地悲劇”概念形象地展示出公共利益脆弱的一面。如果說(shuō)因涉疫個(gè)人信息遭非法泄露，被侵害的個(gè)人尚可能通過付出一定的民事訴訟成本或國(guó)家權(quán)力的刑事介入來(lái)實(shí)現(xiàn)救濟(jì)，那么對(duì)于因涉疫個(gè)人信息未被得到妥善處理而造成的社會(huì)公共利益受損，則遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了個(gè)案可以解決的范圍。

（三）檢察公益訴訟的理論實(shí)踐拓展

當(dāng)傳統(tǒng)的私益救濟(jì)方式不再足以抵御涉疫個(gè)人信息在社會(huì)公共利益情境下面臨的高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，就需要具有更強(qiáng)糾紛解決能力的組織和機(jī)關(guān)介入，以強(qiáng)化為受損的涉疫個(gè)人信息這一社會(huì)公共利益提供及時(shí)、充分和有效的保護(hù)，涉疫檢察公益訴訟迎合了這種需求。近年來(lái)，為貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”的要求，以檢察機(jī)關(guān)為主體的公益訴訟所關(guān)注的視野被不斷拓寬，履職理念亦實(shí)現(xiàn)了從“穩(wěn)妥積極”向“積極穩(wěn)妥”的跨越性迭代。2021年8月21日，最高人民檢察院下發(fā)了《關(guān)于貫徹執(zhí)行個(gè)人信息保護(hù)法推進(jìn)個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟檢察工作的通知》，明確將個(gè)人信息保護(hù)納入檢察公益訴訟法定領(lǐng)域，為涉疫個(gè)人信息的檢察公益訴訟保護(hù)提供了直接的依據(jù)。

三、路徑之選：行政公益與民事公益的雙向保護(hù)

（一）涉疫個(gè)人信息的可訴性

從2021年4月最高人民檢察院發(fā)布的11起檢察機(jī)關(guān)提起個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的典型案例看，當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)對(duì)于涉疫個(gè)人信息保護(hù)的關(guān)注和保護(hù)是有所欠缺的。涉疫個(gè)人信息是公民個(gè)人信息的重要組成部分，其與敏感、隱私信息之間存在重大交疊和高度關(guān)聯(lián)。檢察機(jī)關(guān)從社會(huì)公共利益的層面加強(qiáng)對(duì)涉疫個(gè)人信息的保護(hù)，在當(dāng)前疫情防控常態(tài)化的社會(huì)情境下無(wú)疑具有區(qū)別于其他個(gè)人信息保護(hù)的重大現(xiàn)實(shí)意義。

“公益訴訟之訴的利益是保護(hù)公共利益或者恢復(fù)、補(bǔ)償受到減損的公共利益，或者是雖然沒有公共利益受到侵害或者減損的事實(shí)，但是有一定的法律秩序和道德秩序需要訴訟保護(hù)的，都可以提起訴訟，這是訴權(quán)存在的基礎(chǔ)”。[5]誠(chéng)如前述，在疫情防控過程中的涉疫個(gè)人信息早已溢出私人領(lǐng)域而進(jìn)入到社會(huì)公共利益的范圍，并且直接或間接地侵犯了具體的個(gè)人信息權(quán)益主體和抽象的社會(huì)公共利益，在這種情形下，便具備了檢察公益訴訟的可訴性，確保對(duì)涉疫個(gè)人信息的使用始終在“重大且明顯的公益需要”的范圍內(nèi)。

“我國(guó)法律明確將個(gè)人排除在公益訴訟的訴權(quán)主體之外，是采國(guó)家代表權(quán)論的立場(chǎng)，也即必須由超越直接利害關(guān)系的國(guó)家機(jī)關(guān)和法律規(guī)定的組織來(lái)代表此類不可分的社會(huì)公益”。[6]因此，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，在消費(fèi)者組織和國(guó)家網(wǎng)信部門確定的組織不愿和個(gè)人不足以提起訴訟的情況下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以“超級(jí)替補(bǔ)者”的角色，通過行政公益訴訟和民事公益訴訟等法治方式，為涉疫個(gè)人信息提供及時(shí)充分的保護(hù)。

（二）行政公益訴訟的優(yōu)先性

“從權(quán)能區(qū)分的角度出發(fā)，立法權(quán)是以法的形式表達(dá)公共利益，行政權(quán)則是以執(zhí)法的方式葆有公共利益，司法權(quán)則是候補(bǔ)于行政權(quán)”[7]，而實(shí)踐中基于司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系辦案難度的考量，適用行政公益訴訟程序亦是優(yōu)先選項(xiàng)。行政公益訴訟不是追責(zé)之訴而是督促之訴，更注重通過高效便捷的訴前程序來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的實(shí)質(zhì)性規(guī)制，“在最佳的狀態(tài)下，公益訴訟的規(guī)模效應(yīng)可以對(duì)行政監(jiān)管失靈起到彌合、扶助和補(bǔ)充的作用”[8]，從而嚴(yán)格高效地治理因涉疫個(gè)人信息的合法權(quán)益遭到侵害而帶來(lái)的社會(huì)公共利益風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)前，疫情已經(jīng)成為地方政府法治水平和公共治理的一場(chǎng)壓力測(cè)試。在疫情防控過程中，對(duì)于地方政府、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)等疫情信息接觸單位及其工作人員在履職時(shí)不當(dāng)發(fā)布涉疫人員信息而導(dǎo)致社會(huì)公共利益受到損害的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)把涉疫個(gè)人信息保護(hù)作為重要的公益保護(hù)任務(wù)，通過制發(fā)公益訴訟訴前檢察建議的方式，督促怠于履職的行政主管機(jī)關(guān)依法履職，從源頭上加強(qiáng)對(duì)涉疫個(gè)人信息的脫敏和篩查處理，確保這些信息在采集、傳遞和使用等重要環(huán)節(jié)的安全性，防止大量與疫情防控?zé)o關(guān)的隱私信息被非法泄露。

（三）民事公益訴訟的兜底性

從民事公益訴訟的角度來(lái)說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)不僅是公共利益的代表者、訴訟的支持者，也是起訴的兜底者?！爱?dāng)行政機(jī)關(guān)已窮盡手段或執(zhí)法效能不足、公益損害仍持續(xù)發(fā)生時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以通過民事公益訴訟的方式來(lái)補(bǔ)位和兜底保護(hù)公益”。[9]誠(chéng)如前述可知，國(guó)家已經(jīng)在立法層面對(duì)個(gè)人信息保護(hù)問題作出了較為全面的閉環(huán)式制度體系構(gòu)建，但檢察機(jī)關(guān)對(duì)于涉疫個(gè)人信息公益訴訟保護(hù)方面仍有較大的履職空間。實(shí)踐中，大部分的民事公益訴訟是依附于刑事（附帶民事）程序來(lái)完成的。但基于民事公益訴訟兜底保障的特性進(jìn)行反向思考，對(duì)于私主體或者個(gè)人未經(jīng)授權(quán)傳播、無(wú)序共享而導(dǎo)致涉疫個(gè)人信息引起社會(huì)面廣泛傳播損害社會(huì)公共利益的，亦可以充分利用訴訟程序和民事證據(jù)規(guī)則的特點(diǎn)，破除傳統(tǒng)刑事附帶民事公益訴訟單一的辦案思路，在刑事案件之前先行立案調(diào)查。此外，檢察機(jī)關(guān)也可以在公民就個(gè)人信息被侵害而通過私法的途徑救濟(jì)失敗的情況下，探索針對(duì)合適的個(gè)案支持起訴。

四、結(jié)語(yǔ)

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，信息技術(shù)的運(yùn)用對(duì)于提升疫情防控的效率和精度具有極大的價(jià)值，但同時(shí)也將涉疫個(gè)人信息處置的時(shí)效度、受損權(quán)益的救濟(jì)度等問題，擺在了“后疫情時(shí)代”社會(huì)治理的突出位置。公益訴訟作為一項(xiàng)長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度安排，其重要的時(shí)代使命絕非僅限于面向過去對(duì)疫情防控期間被損害的社會(huì)公共利益得到及時(shí)救濟(jì)的實(shí)際效應(yīng)，更著眼于面向未來(lái)與刑事檢察互相增益、與民事檢察協(xié)調(diào)發(fā)展、與行政檢察相輔相成，集私權(quán)之賦權(quán)，還訴益于眾益，以“既見樹木、又見森林、更見氣候”的全方位檢察履職格局促進(jìn)公民個(gè)人信息的長(zhǎng)效保護(hù)。

[1] 參見《警情通報(bào)》，舟山發(fā)布澎湃號(hào)https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_5645112，最后訪問日期：2022年4月3日。

[2] 參見《云南警方暫緩拘留泄露確診患者信息的醫(yī)務(wù)人員》，人民網(wǎng)http：//society.people.com.cn/n1/2020/0208/c1008-31576842.html，最后訪問日期：2022年4月3日。

[3] 劉承韙、趙文博：《新冠肺炎疫情防控背景下個(gè)人信息保護(hù)再審視》，《經(jīng)貿(mào)法律評(píng)論》2021年第4期。

[4] 天津市人民檢察院第二分院課題組：《檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度的實(shí)踐與完善》，《檢察調(diào)研與指導(dǎo)》2019年第3期。

[5] 宋朝武 ：《論公益訴訟的十大基本問題》，《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2010 年第 1 期。

[6] 張衛(wèi)平：《民事公益訴訟原則的制度化及實(shí)施研究》，《清華法學(xué)》2013年第4期。

[7] 梁鴻飛：《中國(guó)行政公益訴訟的法理檢視》，《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第6期。

[8] 張陳果：《個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟的程序邏輯與規(guī)范解釋——兼論個(gè)人信息保護(hù)的“消費(fèi)者化”》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第6期。

[9] 李娜：《以訴的形式實(shí)現(xiàn)公益訴訟效果“看得見”》，正義網(wǎng)http：//news.jcrb.com/jszx/202109/t20210923_2321933.html，最后訪問日期：2022年4月3日。