行政違法行為檢察監(jiān)督與行政訴訟銜接初探

李一川 宮步坦 肖慧娟

摘 要：將行政違法行為檢察監(jiān)督與行政訴訟相銜接，能發(fā)揮出該項(xiàng)制度的真正實(shí)效。當(dāng)前行政違法行為檢察監(jiān)督具備對(duì)接訴訟程序的條件，考慮到存在其他監(jiān)督和救濟(jì)程序，有必要對(duì)行政違法行為檢察監(jiān)督的對(duì)象進(jìn)行分類處置，并與現(xiàn)行國家權(quán)力監(jiān)督體系保持銜接。厘清新時(shí)代法律監(jiān)督在國家公權(quán)力監(jiān)督體系中的地位和作用，達(dá)到服務(wù)和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的目的，助推國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：行政違法行為監(jiān)督 行政訴訟 銜接

一、問題的提出

2021年，黨中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》），其中明確了檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督工作。這是繼2018年全國人大常委會(huì)第三次審議《人民檢察院組織法》刪除行政違法行為監(jiān)督的有關(guān)條款之后的一次重大轉(zhuǎn)折。作為服務(wù)和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措，行政違法行為監(jiān)督制度應(yīng)當(dāng)成為我國理論研究和司法實(shí)踐的重點(diǎn)問題。

從內(nèi)容上，《意見》僅明確行政違法行為監(jiān)督可以“制發(fā)檢察建議等督促其糾正”，但“等”是“等內(nèi)”還是“等外”？若是“等外”還包含哪些方式？如何實(shí)現(xiàn)“督促其糾正”？諸多問題有必要在理論上和實(shí)務(wù)中進(jìn)行探索和追尋。

（一）理論研究匱乏

我國對(duì)行政違法行為監(jiān)督方面的研究尚處于起步階段。目前，尚無專門研究行政違法行為檢察監(jiān)督與行政訴訟銜接的論文。與此最為接近的主題是行政違法行為監(jiān)督、行政公訴。研究行政違法行為監(jiān)督的沒有專著和博士論文，只有7篇碩士論文、52篇期刊論文、9篇國內(nèi)會(huì)議論文和8篇報(bào)紙論文。這些論文反映出：第一，研究者基本是檢察系統(tǒng)人員，并伴有少數(shù)在讀研究生，學(xué)界參與度很低;第二，除2篇《行政法學(xué)研究》刊載的論文之外[1]，其他論文的下載數(shù)和轉(zhuǎn)載數(shù)均不高，學(xué)術(shù)影響力有限;第三，除2篇2009年的論文之外，其他論文均為2014年黨的十八屆四中全會(huì)之后發(fā)表，但多為提出問題，在對(duì)策建議方面較少且一般是機(jī)制完善、強(qiáng)化保障等方面。研究行政公訴的專著有3本[2]，另有博士論文1篇，碩士論文18篇，期刊論文138篇，國內(nèi)會(huì)議論文5篇，報(bào)紙論文18篇。研究集中于2014年黨的十八屆四中全會(huì)之前，2014年之后多轉(zhuǎn)向研究行政公益訴訟;研究者以檢察系統(tǒng)人員為主，偶有學(xué)者或者研究生參與。

（二）實(shí)踐面臨困境

實(shí)踐中檢察建議受困于現(xiàn)實(shí)條件而剛性不足，行政違法行為監(jiān)督采取檢察建議這一監(jiān)督方式的同時(shí)，若能與行政訴訟相銜接，則能發(fā)揮出真正實(shí)效。

在2014年黨的十八屆四中全會(huì)之后，全國各地檢察機(jī)關(guān)便開展了行政違法行為監(jiān)督的探索，并形成了一批實(shí)證調(diào)研成果。[3]這些成果反映出，行政違法行為監(jiān)督僅僅采用檢察建議單一的監(jiān)督方式存在缺陷，主要表現(xiàn)在監(jiān)督方式的剛性不足及其由此衍生出的其他一系列問題，如：社會(huì)關(guān)注度不高、領(lǐng)導(dǎo)不夠重視、行政機(jī)關(guān)不盡配合、違法信息來源不暢、人員偏少偏弱、調(diào)查取證難度大等。這些衍生問題又相互交織、互為因果、彼此影響，并反過來進(jìn)一步弱化檢察建議的監(jiān)督效果，形成惡性循環(huán)。

從對(duì)策上，我們不單單是需要解決行政機(jī)關(guān)配合、領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)、隊(duì)伍素質(zhì)等問題，更是要解決檢察建議剛性不足這種帶有制度性、根本性和長效性的問題。行政公益訴訟在近幾年從無到有、迅速發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，就很好說明了一旦檢察建議的剛性得以加強(qiáng)，隊(duì)伍建設(shè)、執(zhí)法環(huán)境、公眾知曉度等衍生問題也將迎刃而解。

二、行政違法行為檢察監(jiān)督與行政訴訟銜接的必要性與可行性分析

要完善和發(fā)展行政違法行為監(jiān)督制度，應(yīng)當(dāng)將其與行政訴訟制度相對(duì)接。

（一）必要性分析

一方面，可以借助司法判決具備強(qiáng)制力的特點(diǎn)，保障行政違法行為監(jiān)督的效果。從檢察機(jī)關(guān)自身的角度，完善和發(fā)展行政違法行為監(jiān)督是做實(shí)行政檢察，使之能與刑事檢察、民事檢察和公益訴訟檢察并駕齊驅(qū)的“四大檢察”之一的必由之路。當(dāng)前，以行政訴訟監(jiān)督為基石的行政檢察，在人員隊(duì)伍、案件數(shù)量、社會(huì)影響力等方面，均無法與其他檢察業(yè)務(wù)相提并論。[4]并且，由于行政訴訟本身的規(guī)模有限，故行政檢察無論是在數(shù)量上、還是在質(zhì)效上要想取得長足進(jìn)步，只能在行政訴訟監(jiān)督之外尋找突破口。

當(dāng)前以檢察建議作為主要監(jiān)督方式的檢察業(yè)務(wù)，還包括刑事審判活動(dòng)監(jiān)督、民事審判活動(dòng)監(jiān)督、行政執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督等。由于上述檢察監(jiān)督對(duì)象是法院的司法行為，一旦被監(jiān)督者不認(rèn)同，檢察監(jiān)督便難有進(jìn)一步的作為。這也是此類檢察業(yè)務(wù)一直難有顯著突破的重要原因。然而，同為檢察建議，行政公益訴訟的檢察建議卻能獲得作為被監(jiān)督者行政機(jī)關(guān)較高的配合度，其主要原因恐在于其能通過起訴將法院作為第三方引入監(jiān)督環(huán)節(jié)，并借助法院判決的強(qiáng)制執(zhí)行力實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的效果。[5]因此，行政違法行為監(jiān)督也完全可以采取相同方式，將檢察建議與行政訴訟進(jìn)行對(duì)接，在被監(jiān)督者拒絕接受時(shí)，通過引入法院充分聽取意見，進(jìn)行中立裁斷。如此，不僅可以增加監(jiān)督的公正性，也可以通過司法強(qiáng)制力賦予監(jiān)督以剛性，使之成為貫徹落實(shí)《意見》，服務(wù)和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的有效舉措。

另一方面，通過訴訟程序查清事實(shí)，賦予行政違法行為認(rèn)定的規(guī)范性，使之處于與審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的動(dòng)態(tài)平衡中，符合權(quán)力制約的基本要求。無論從理論上還是現(xiàn)行規(guī)定上，行政行為是否違法應(yīng)由審判機(jī)關(guān)依照一定程序?qū)徖碜鞒霾门杏枰哉J(rèn)定。檢察機(jī)關(guān)尚無直接單方認(rèn)定行政行為是否合法的理論依據(jù)和法定權(quán)限。檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)制發(fā)的檢察建議，只能是一種“可能涉嫌違法”的程序性提醒或者警示，還不能據(jù)此認(rèn)定行政行為“違法”。否則，不僅打破了行政訴訟相對(duì)平衡的訴訟結(jié)構(gòu)，也變相剝奪了行政機(jī)關(guān)抗辯的訴訟權(quán)利，更不利于弄清事實(shí)、查明真相。因此，更為合適的做法是參照行政公益訴訟，將行政違法行為監(jiān)督制發(fā)的檢察建議作為一種“訴前程序”，在行政機(jī)關(guān)拒不接受或者整改不力的情況下，再向法院提起訴訟，由審判機(jī)關(guān)居中裁斷是否違法，并進(jìn)而認(rèn)定是否應(yīng)予糾正或者如何補(bǔ)救等。

（二）可行性分析

1.司法訴訟程序能夠?qū)?。行政公益訴訟的實(shí)踐和理論已經(jīng)證明，在檢察建議督促后與行政訴訟相銜接，不僅提高了行政機(jī)關(guān)的及時(shí)自行糾錯(cuò)率，也充分保障了行政機(jī)關(guān)訴訟權(quán)利。同樣地，與行政訴訟相銜接的行政違法行為檢察監(jiān)督，恪守檢察權(quán)的權(quán)力邊界，也是一種程序性的監(jiān)督，不涉及法律關(guān)系的實(shí)體處置。此外，一旦行政違法行為監(jiān)督制發(fā)的檢察建議與行政訴訟相銜接，將倒逼檢察機(jī)關(guān)提高檢察建議的質(zhì)量和精準(zhǔn)性，杜絕檢察建議的隨意、粗糙或?yàn)E發(fā)。

2.各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)可接受。2018年人民檢察院組織法修訂草案第二次審議稿規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督，但修訂后的人民檢察院組織法刪去了這一規(guī)定。原因主要在于認(rèn)為國家監(jiān)察“對(duì)人監(jiān)督”與行政檢察“對(duì)事監(jiān)督”存在交叉性。因此，厘清兩者之間的聯(lián)系與區(qū)別，是開展行政違法行為監(jiān)督工作的重要前提。

目前，行政公益訴訟已經(jīng)與監(jiān)察形成了違法違紀(jì)線索的雙向移送機(jī)制，運(yùn)轉(zhuǎn)良好。從管轄上，行政公益訴訟與國家監(jiān)察之間盡管存在著職能交叉，但兩者并不相互矛盾和排斥。這也意味著，監(jiān)督職能交叉，并不必然有損國家監(jiān)察體制的權(quán)威性和有效性，關(guān)鍵還是權(quán)力運(yùn)行方式是否相互銜接配合。如若將行政違法行為監(jiān)督制發(fā)的檢察建議與行政訴訟銜接，不僅保證了監(jiān)督的剛性，又不影響國家監(jiān)察權(quán)力的運(yùn)行，因而會(huì)順暢地成為國家監(jiān)督體系的一支力量，與權(quán)力監(jiān)督主體有效配合。

3.監(jiān)督對(duì)象可以合理確定?！兑庖姟凡⑽磪^(qū)分哪些行政行為可被監(jiān)督、哪些不能。從邏輯上應(yīng)該涵蓋了所有行政行為?？紤]到存在其他監(jiān)督和救濟(jì)程序，有必要對(duì)行政違法行為檢察監(jiān)督的對(duì)象進(jìn)行分類處置，并與現(xiàn)行國家權(quán)力監(jiān)督體系保持良好銜接。

其一，抽象行政行為。對(duì)于國務(wù)院的行政法規(guī)，根據(jù)《立法法》規(guī)定，行政法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的，各級(jí)人民檢察院可以向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的建議，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)，送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見。對(duì)于部門規(guī)章和地方規(guī)章，根據(jù)《立法法》規(guī)定，部門規(guī)章和地方規(guī)章可分別由國務(wù)院、同級(jí)人大常委會(huì)和省級(jí)人民政府改變或者撤銷。另根據(jù)國務(wù)院《規(guī)章制定程序條例》第35條的規(guī)定，各級(jí)人民檢察院認(rèn)為規(guī)章同法律、行政法規(guī)相抵觸的，可以向國務(wù)院和省級(jí)人民政府書面提出審查的建議，由政府的法制機(jī)構(gòu)研究處理?？梢?，法律并未授權(quán)法院對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行司法審查，行政違法行為檢察監(jiān)督亦不宜過于超前。故行政法規(guī)、規(guī)章不宜作為行政違法行為監(jiān)督的對(duì)象。對(duì)于規(guī)章以下的規(guī)范性文件，根據(jù)2014年行政訴訟法可以由人民法院附帶審查。因此，行政違法行為監(jiān)督可以在具體案件進(jìn)入行政訴訟程序后要求法院附帶審查。[6]

其二，對(duì)于損害國家利益和社會(huì)公共利益的行政行為，屬于公益訴訟范圍的，應(yīng)按照行政公益訴訟的程序進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)于損害國家利益和社會(huì)公共利益的行政行為，但不屬于公益訴訟范圍的，可以納入行政違法行為監(jiān)督的范圍。如違規(guī)劃定基本農(nóng)田、路燈亮化、違規(guī)設(shè)置交通信號(hào)等。

其三，對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入行政復(fù)議或者行政訴訟的行政行為，應(yīng)排除在行政違法行為監(jiān)督的范圍之外，避免重復(fù)浪費(fèi)司法資源。但對(duì)于相對(duì)人明示或者默示放棄提起行政復(fù)議或者行政訴訟的行政行為，可以納入行政違法行為監(jiān)督的范圍。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)在辦案過程中應(yīng)該突出重點(diǎn)，不宜四面出擊，最好集中辦理社會(huì)反響強(qiáng)烈、維權(quán)成本過高的案件。如違規(guī)開具罰單、違法審批遮擋相鄰建筑采光等。

三、進(jìn)一步展望

《意見》出臺(tái)后，相關(guān)的立法、配套制度和體制機(jī)制并未同時(shí)到位。將行政違法行為監(jiān)督中未得到整改的檢察建議，納入可以提起行政訴訟的范圍，必然涉及對(duì)訴訟制度的修改，最終只能通過修法予以實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，這并不意味著在全國人大及其常委會(huì)修法之前，檢察機(jī)關(guān)無所作為。事實(shí)上，無論檢察機(jī)關(guān)在地方司法中的實(shí)踐活動(dòng)，還是檢察機(jī)關(guān)推動(dòng)各類規(guī)范性文件的出臺(tái)，都是正式立法的必要前奏。在一定條件下，最高人民檢察院也可以單獨(dú)或者聯(lián)合有關(guān)單位出臺(tái)司法解釋、推動(dòng)試點(diǎn)，作為中央頂層設(shè)計(jì)的重要步驟。

將行政違法行為監(jiān)督與行政訴訟銜接，不僅有助于明晰行政檢察未來的發(fā)展方向，也有助于構(gòu)建新時(shí)代法律監(jiān)督的內(nèi)涵外延、邏輯體系和理論框架，還有助于厘清新時(shí)代法律監(jiān)督在國家公權(quán)力監(jiān)督體系中的地位和作用，達(dá)到服務(wù)和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的目的，最終助推國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

[1] 參見劉暢、肖澤晟：《行政違法行為檢察監(jiān)督的邊界》，《行政法學(xué)研究》2017年第1期;謝玉美、劉為勇：《行政違法行為檢察監(jiān)督程序論》，《行政法學(xué)研究》2017年第1期。

[2] 參見劉潤發(fā)：《行政公訴權(quán)研究》，中國人民大學(xué)出版社2013年版;崔偉、李強(qiáng)：《檢察機(jī)關(guān)民事行政公訴論》，中國檢察出版社2010年版;田凱：《行政公訴論》，中國檢察出版社2009年版，第9-11頁。

[3] 參見蚌埠市禹會(huì)區(qū)人民檢察院課題組：《公益訴訟背景下行政違法行為的檢察監(jiān)督》，《安徽警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第4期;六安市金安區(qū)人民檢察院課題組：《公益訴訟背景下行政違法行為的檢察監(jiān)督效益研究》，《安徽警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第4期;惠州市人民檢察院惠州學(xué)院行政公益訴訟研究課題組：《公益訴訟制度框架下的行政違法行為檢察監(jiān)督探索》，《惠州學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第1期;廣東省信宜市人民檢察院課題組：《公益訴訟制度框架下行政違法行為監(jiān)督研究》，《南方論刊》2019年第11期;天津?yàn)I海新區(qū)塘沽人民檢察院課題組：《行政違法行為監(jiān)督與行政復(fù)議行政訴訟關(guān)系研究》，《法制與社會(huì)》2019年第5期;梁靜、任開志：《環(huán)保領(lǐng)域行政違法行為檢察監(jiān)督實(shí)證分析——以2017年A市檢察機(jī)關(guān)辦理案例為對(duì)象》，《四川民族學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第3期。

[4] 參見張相軍：《關(guān)于做好新時(shí)代行政檢察工作的思考》，《中國檢察官》2019年第7期。

[5] 參見《公益訴訟訴前程序行政機(jī)關(guān)整改率達(dá)到97%》，《法治日?qǐng)?bào)》2019年2月15日。

[6] 參見劉宗帥：《論行政規(guī)范性文件司法審查制度的完善——以行政公訴模式為視角》;載胡云騰主編：《法院改革與民商事審判問題研究——全國法院第29屆學(xué)術(shù)討論會(huì)獲獎(jiǎng)?wù)撐募罚ㄉ希?，人民法院出版?018年版，第277-279頁。