漸進(jìn)性調(diào)適：中國(guó)基層協(xié)商民主制度的演進(jìn)邏輯
——基于歷史制度主義的分析

黃敏璇

協(xié)商民主是指自由平等的公民在信息對(duì)稱的情境下，利用理性的判斷與講道理的方式對(duì)共同關(guān)心的議題進(jìn)行評(píng)估，以此提出合理的行動(dòng)方案的一種民主形式。1參見(jiàn)談火生、霍偉岸、何包鋼：《協(xié)商民主的技術(shù)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版，第18頁(yè)。與西方的協(xié)商民主理論和實(shí)踐相異，中國(guó)的協(xié)商民主是一種治理導(dǎo)向的民主化過(guò)程。2He Baogang and Mark E.Warren，"Authoritarian Deliberation:The Deliberative Turn in Chinese Political Development"，Perspectives on Politics，Vol.9，No.2，2011，pp.269-289.基層社會(huì)作為矛盾下沉的治理場(chǎng)域，其活動(dòng)范圍包括街道、社區(qū)等多個(gè)層面，行為主體涉及基層自治組織、政府職能部門(mén)與社會(huì)團(tuán)體，將協(xié)商民主資源嵌入基層社會(huì)治理有助于實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主從國(guó)家層面向基層社會(huì)轉(zhuǎn)移的延展性。黨的十九大報(bào)告肯定了社會(huì)主義協(xié)商民主的重要價(jià)值，要求統(tǒng)籌實(shí)施基層協(xié)商等制度形式，確保人民享有充分的政治參與權(quán)利。黨的十九屆四中、五中全會(huì)要求發(fā)揮社會(huì)主義協(xié)商民主的制度優(yōu)勢(shì)，建立健全基層協(xié)商體系，加強(qiáng)與群眾平等協(xié)商的制度化實(shí)踐。黨的十九屆六中全會(huì)提出要全面加強(qiáng)全過(guò)程人民民主，推進(jìn)民主選舉、民主協(xié)商等多個(gè)環(huán)節(jié)?？梢?jiàn)，新時(shí)代推進(jìn)基層協(xié)商民主制度化是發(fā)展基層民主與提升社會(huì)治理能力的必然要求。

在以往關(guān)于基層協(xié)商民主制度的研究中，學(xué)界側(cè)重于從歷史演進(jìn)視角與結(jié)構(gòu)—行動(dòng)者視角進(jìn)行探討。歷史演進(jìn)視角主要圍繞基層協(xié)商民主的歷史脈絡(luò)進(jìn)行梳理?；鶎訁f(xié)商民主經(jīng)歷了傳統(tǒng)中國(guó)的“鄉(xiāng)議”、抗戰(zhàn)時(shí)期的協(xié)商共治、社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度、民主懇談會(huì)的探索以及開(kāi)展社會(huì)主義協(xié)商民主等一系列發(fā)展階段。1方雷、孟燕：《新中國(guó)成立70年來(lái)基層協(xié)商民主發(fā)展的歷史邏輯》，載于《中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）學(xué)報(bào)》2019年第5期；郭雨佳、張等文：《改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村基層協(xié)商民主制度化：驅(qū)動(dòng)因素、嬗變歷程與基本經(jīng)驗(yàn)》，載于《理論月刊》2020年第8期。結(jié)構(gòu)—行動(dòng)者視角將基層協(xié)商民主視為一種嵌入社會(huì)治理體系的制度形式，重點(diǎn)關(guān)注行動(dòng)者、結(jié)構(gòu)等要素如何影響基層協(xié)商民主的制度發(fā)展。例如，有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)的基層協(xié)商民主并非是國(guó)家與社會(huì)力量相互抗衡的產(chǎn)物，而是一種內(nèi)嵌式的發(fā)展模式。2林雪霏、邵梓捷：《地方政府與基層實(shí)踐——一個(gè)協(xié)商民主的理論分析框架》，載于《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2017年第2期。這意味著基層政治精英在實(shí)踐中要根據(jù)替代優(yōu)勢(shì)、治理成本以及上級(jí)部門(mén)支持等因素進(jìn)行博弈，3蔡林慧：《論正式規(guī)則與非正式規(guī)則對(duì)基層協(xié)商治理制度變遷的影響》，載于《中國(guó)行政管理》2015年第12期。通過(guò)尋找協(xié)商民主的內(nèi)在理性與外在權(quán)威之間的平衡點(diǎn)，以組織化方式和“吸納—整合—重構(gòu)”路徑實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的制度變遷。4吳興智：《理性、權(quán)威與制度變遷——中國(guó)協(xié)商民主發(fā)展邏輯再思考》，載于《南京社會(huì)科學(xué)》2011年第2期。另一些學(xué)者從制度化空間、治理導(dǎo)向、觀念變革、利益協(xié)調(diào)等方面對(duì)基層協(xié)商民主的生長(zhǎng)邏輯進(jìn)行分析。5唐鳴、魏來(lái)：《協(xié)商民主的生長(zhǎng)邏輯——中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的整體性視角和理論研究的整合性表達(dá)》，載于《江蘇社會(huì)科學(xué)》2016年第5期；毛光霞：《使基層協(xié)商民主更好的運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)——觀念更新、利益兼容與治理績(jī)效累積的三位一體》，載于《社會(huì)主義研究》2021年第1期。在他們看來(lái)，這幾個(gè)邏輯面向并非是單一存在，而是在實(shí)踐的場(chǎng)域中互構(gòu)互嵌，要素間相互聯(lián)結(jié)從而形成協(xié)商民主的制度邏輯。還有一些學(xué)者結(jié)合具體案例強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者的觀念與權(quán)力對(duì)制度變革的重要作用。社會(huì)主義教育、協(xié)商民主和參與式預(yù)算三個(gè)觀念伴隨著民主懇談會(huì)的演進(jìn)而不斷衍生，6郎友興：《觀念如何形塑制度：對(duì)溫嶺民主懇談會(huì)演進(jìn)歷程的一種解釋》，載于《中國(guó)延安干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第1期。并與權(quán)力行使和治理技術(shù)相互接合，共同構(gòu)成了民主懇談會(huì)的生長(zhǎng)機(jī)制。7何俊志：《權(quán)力、觀念與治理技術(shù)的接合：溫嶺“民主懇談會(huì)”模式的生長(zhǎng)機(jī)制》，載于《南京社會(huì)科學(xué)》2010年第9期。

總體而言，歷史演進(jìn)視角與結(jié)構(gòu)—行動(dòng)者視角的探討在一定程度上解釋了基層協(xié)商民主制度何以可能，為厘清制度的形成機(jī)制提供了知識(shí)積累。然而，中國(guó)基層協(xié)商民主制度的變遷是一個(gè)多要素共同作用的動(dòng)態(tài)演進(jìn)過(guò)程，制度變遷既受結(jié)構(gòu)要素的影響，又受到歷史因素的建構(gòu)。歷史演進(jìn)視角盡管梳理了基層協(xié)商民主制度的發(fā)展歷程，但主要停留于靜態(tài)的歷程性分析，無(wú)法真正挖掘制度變遷背后的因果機(jī)制。結(jié)構(gòu)—行動(dòng)者視角關(guān)注行動(dòng)者和結(jié)構(gòu)要素的互動(dòng)機(jī)制，但這些研究往往聚焦于單一個(gè)案或特定時(shí)間段的探討，忽略了歷史因素與結(jié)構(gòu)因素的互構(gòu)作用，難以從整體性層面把握基層協(xié)商民主制度如何因制度性背景的變化發(fā)生演變。中國(guó)基層協(xié)商民主制度的變遷軌跡是什么？其內(nèi)在邏輯又是什么？行動(dòng)者、情境等諸多變量如何型塑制度的變遷？探討這些問(wèn)題亟需尋求能夠整合歷史要素與結(jié)構(gòu)要素的理論框架。因此，本文以歷史制度主義為理論基礎(chǔ)，對(duì)中國(guó)基層協(xié)商民主制度的變遷邏輯進(jìn)行探究，以期為當(dāng)前基層協(xié)商民主的制度化建設(shè)提供啟發(fā)性思考。

一、歷史制度主義與基層協(xié)商民主制度

歷史制度主義作為新制度主義政治學(xué)的重要流派，結(jié)構(gòu)觀與歷史觀是歷史制度主義理論的兩個(gè)分析維度。8何俊志：《結(jié)構(gòu)、歷史與行為——?dú)v史制度主義的分析范式》，載于《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》2002年第5期。歷史制度主義將制度視為“嵌入政體或政治經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)中的正式或非正式的程序、規(guī)則、規(guī)范和慣例”9[美]彼得·豪爾、羅斯瑪麗·泰勒、何俊智：《政治科學(xué)與三個(gè)新制度主義》，載于《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2003年第5期。，并把歷史、結(jié)構(gòu)與行動(dòng)者等多種要素納入統(tǒng)一的解釋性框架之中，從而提煉制度變遷的規(guī)律性機(jī)制，是一種中觀層面的制度分析范式（見(jiàn)圖1）。

圖 1：歷史制度主義分析框架

結(jié)構(gòu)觀重點(diǎn)關(guān)注制度變遷中宏觀、中觀與微觀等結(jié)構(gòu)性要素如何相互作用從而推動(dòng)制度的變遷。歷史制度主義認(rèn)為，任何事件的發(fā)生都離不開(kāi)特定的歷史情境，行動(dòng)者的行為偏好、觀念意識(shí)隨著制度情境的變化而變化。10參見(jiàn)[韓]河連燮：《制度分析：理論與爭(zhēng)議》，李秀峰、柴寶勇譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2014年版，第27-28頁(yè)。因此，只有將重要政治事件或是制度變遷置于特定的歷史情境中，才能深刻地洞察其背后的因果機(jī)制。在這一過(guò)程中，歷史制度主義者并非僅僅關(guān)注影響制度變遷的直接因素，而是聚焦于對(duì)制度產(chǎn)生重要影響的結(jié)構(gòu)性要素的分析。宏觀的國(guó)家制度背景，中觀的觀念、制度與利益等結(jié)構(gòu)性變量、微觀的行動(dòng)者偏好都會(huì)對(duì)具體的制度安排產(chǎn)生影響，不同要素的排列次序也會(huì)導(dǎo)致制度變遷的方向發(fā)生改變。1馬得勇：《歷史制度主義的漸進(jìn)性制度變遷理論——兼論其在中國(guó)的適用性》，載于《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2018年第5期。

歷史觀則以動(dòng)態(tài)的視角分析制度的歷時(shí)性變遷，重點(diǎn)在于回答制度保持相對(duì)穩(wěn)定的同時(shí)為何又會(huì)發(fā)生變遷這一重要問(wèn)題。在制度變遷中，路徑依賴具有廣義與狹義之分。前者是指過(guò)去的制度安排會(huì)對(duì)后續(xù)的制度結(jié)果產(chǎn)生影響，新制度仍舊保留舊制度的一些特征，受到舊制度的約束和限制。后者則是指制度一旦形成，由于社會(huì)資源與利益要素的回報(bào)不斷增強(qiáng)，改變或是放棄這一制度的成本尤為昂貴，制度將沿著既定方向不斷延續(xù)。2James Mahoney，"Path Dependence in Historical Sociology"，Theory and Society，Vol.29，No.4，2000，pp.507-548.“路徑依賴”并非總是積極的，在某些制度形成后，效率隨著生產(chǎn)活動(dòng)的受阻而降低，此時(shí)制度會(huì)陷入一種惡性的“鎖定”狀態(tài)。但無(wú)論方向是否正確，路徑依賴的自我強(qiáng)化機(jī)制保證了制度的穩(wěn)定性。

制度的“路徑依賴”現(xiàn)象并不意味著制度無(wú)法發(fā)生改變，制度突變現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。歷史制度主義運(yùn)用生物學(xué)的“間斷均衡”理論，將制度演進(jìn)分為制度存續(xù)的“穩(wěn)定時(shí)期”和制度突變的“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”兩個(gè)階段。在制度運(yùn)行過(guò)程中，某一特殊時(shí)刻發(fā)生重要的政治事件，這些事件導(dǎo)致后一階段制度的運(yùn)行發(fā)生了方向上的改變，由此促成制度的變遷。可見(jiàn)，“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”在制度變遷中發(fā)揮重要的意義，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上的決策對(duì)制度發(fā)展的路徑選擇產(chǎn)生了決定性的作用。3喬瓦尼·卡波奇、R.丹尼爾·凱萊曼：《關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)研究：歷史制度主義中的理論、敘事和反事實(shí)分析》，彭號(hào)陽(yáng)、劉義強(qiáng)譯，載于《國(guó)外理論動(dòng)態(tài)》2017年第2期。當(dāng)然，制度在運(yùn)行過(guò)程中并非是一帆風(fēng)順的，“歷史否決點(diǎn)”，即制度的一系列薄弱要素的存在將阻礙制度的進(jìn)一步變革，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)與歷史否決點(diǎn)的博弈影響了制度的存續(xù)與變遷。

基層協(xié)商民主制度是在基層社會(huì)單元內(nèi)，城市社區(qū)、農(nóng)村及企事業(yè)單位等各行為主體通過(guò)對(duì)話、交流、辯論等形式參與基層公共事務(wù)決策的一種制度系統(tǒng)。4陳麗：《基層協(xié)商民主：概念的界定及其解讀》，載于《科學(xué)社會(huì)主義》2014年第5期。采用歷史制度主義理論對(duì)基層協(xié)商民主制度進(jìn)行研究具有一定的適用性。首先，基層協(xié)商民主制度屬于中觀層面的制度體系，從歷史制度主義視角對(duì)這一制度的產(chǎn)生、發(fā)展與變遷邏輯進(jìn)行探討具有理論和邏輯的自洽性。其次，歷史制度主義提供了實(shí)操性強(qiáng)的理論框架來(lái)分析基層協(xié)商民主的制度變遷，有助于從動(dòng)態(tài)的社會(huì)結(jié)構(gòu)變革中把握制度的演進(jìn)邏輯。最后，通過(guò)對(duì)基層協(xié)商民主制度的歷時(shí)性探究，有助于從歷史維度分析基層協(xié)商民主制度變遷的動(dòng)力機(jī)制?；诖?，本文以歷史制度主義為理論基礎(chǔ)，從歷史觀與結(jié)構(gòu)觀兩個(gè)層面出發(fā)，將基層協(xié)商民主制度置于長(zhǎng)時(shí)段的時(shí)空?qǐng)鲇蛑羞M(jìn)行分析，以此展現(xiàn)中國(guó)基層協(xié)商民主制度演進(jìn)的全景概貌與邏輯理路。

二、中國(guó)基層協(xié)商民主制度的歷史脈絡(luò)

盡管協(xié)商民主是二十世紀(jì)才傳入中國(guó)的政治概念，但協(xié)商民主事實(shí)上具有“歷史上和語(yǔ)言上的認(rèn)同基礎(chǔ)”5韓國(guó)福：《基層社會(huì)治理中“協(xié)商”領(lǐng)域與“民主”機(jī)制》，載于韓國(guó)福主編《基層協(xié)商民主》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第2頁(yè)。。傳統(tǒng)社會(huì)的宗族內(nèi)部商議、抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的“三三制”政權(quán)、新中國(guó)成立后的政治協(xié)商會(huì)議均蘊(yùn)含著豐富的協(xié)商意涵。改革開(kāi)放后的基層群眾自治、社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度的提出、浙江溫嶺“民主懇談”的實(shí)踐創(chuàng)新不斷推動(dòng)著制度的成熟與發(fā)展。黨的十八大將協(xié)商民主納入國(guó)家制度建構(gòu)之中更是賦予了基層協(xié)商民主制度的政治合法性，層出不窮的創(chuàng)新實(shí)踐進(jìn)一步推動(dòng)了基層協(xié)商民主制度的延續(xù)。

（一）改革開(kāi)放初期：自主探索與曲折發(fā)展的萌芽期

新中國(guó)成立以來(lái)城市地區(qū)開(kāi)始出現(xiàn)居民自治組織載體，杭州、武漢等各地居民委員會(huì)的建立引起了中央政府的關(guān)注。改革開(kāi)放后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型使得單位制失去了宏觀政治環(huán)境的支持，城市地區(qū)也逐漸恢復(fù)居民委員會(huì)的組織作用。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施使得農(nóng)民獲得了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)，原有的高度集權(quán)的人民公社由于無(wú)法適應(yīng)這種土地產(chǎn)權(quán)制度而逐漸走向崩潰和瓦解。在這一背景下，廣西羅城縣、宜山縣等地的農(nóng)民主動(dòng)成立自治組織維持鄉(xiāng)村社會(huì)治理秩序，這一做法引起了廣泛的關(guān)注和效仿，各地紛紛建立起村民自治委員會(huì)來(lái)代替生產(chǎn)大隊(duì)。

1982年，憲法首次以根本法的形式規(guī)定村、居民委員會(huì)的性質(zhì)與職責(zé)，基層群眾自治制度成為社會(huì)主義民主的一種制度形態(tài)，這對(duì)中國(guó)的民主政治建設(shè)起到了至關(guān)重要的作用。1987年，黨的十三大結(jié)合政治經(jīng)濟(jì)體制改革提出社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度，要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的工作要建立在傾聽(tīng)群眾的意見(jiàn)之上?；鶎訁f(xié)商對(duì)話作為社會(huì)協(xié)商對(duì)話的一個(gè)社會(huì)層級(jí)協(xié)商形式，開(kāi)始在基層社會(huì)中如火如荼地實(shí)行開(kāi)來(lái)。

在這一時(shí)期，以群眾自治為導(dǎo)向的基層治理實(shí)際上已經(jīng)蘊(yùn)含著豐富的協(xié)商要素，不少地方探索了村、居民代表會(huì)議的議事形式，社會(huì)協(xié)商對(duì)話機(jī)制的建立也為基層社會(huì)開(kāi)展協(xié)商治理提供了制度支撐。但這一階段的協(xié)商治理實(shí)踐更多是自發(fā)的制度安排，地方民眾的自主驅(qū)動(dòng)與社會(huì)發(fā)展的實(shí)然要求成為基層協(xié)商治理的重要?jiǎng)右??？梢?jiàn)，這一時(shí)期的協(xié)商民主形式僅處于萌芽階段，并未形成成熟的制度形態(tài)。

（二）20世紀(jì)90年代：零星試點(diǎn)與實(shí)踐擴(kuò)散的探索期

20世紀(jì)90年代，溫嶺市松門(mén)鎮(zhèn)政府響應(yīng)上級(jí)要求開(kāi)展“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育論壇”試點(diǎn)工作，號(hào)召群眾參與對(duì)話。在這次論壇上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一改過(guò)去單向度的宣傳說(shuō)教方式，與群眾面對(duì)面地交流、對(duì)話與協(xié)商，成功地解決了村民反映的諸多問(wèn)題。松門(mén)鎮(zhèn)論壇的成功舉辦引起了上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)學(xué)者的高度重視，一場(chǎng)關(guān)于協(xié)商民主的試點(diǎn)活動(dòng)在溫嶺市全面鋪開(kāi)，這些形式的民主論壇被統(tǒng)一命名為“民主懇談”。隨后，民主懇談形式衍生出多種制度形態(tài)，如“協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)”技術(shù)、“參與式預(yù)算懇談”等。城市地區(qū)也出現(xiàn)上?！叭龝?huì)”制度的協(xié)商實(shí)踐創(chuàng)新。“三會(huì)”制度包括決策聽(tīng)證會(huì)、矛盾協(xié)調(diào)會(huì)、政務(wù)評(píng)議會(huì)，旨在通過(guò)事前聽(tīng)證、事中整合與事后評(píng)估三個(gè)階段推動(dòng)協(xié)商對(duì)話與政務(wù)公開(kāi)。1潘鴻雁：《基層群眾自治實(shí)踐與制度建設(shè)思考——以上海市三會(huì)制度為例》，載于《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2010年第4期。隨著治理實(shí)踐的不斷推進(jìn)，“三會(huì)”制度在原有制度形式的基礎(chǔ)上形成“三會(huì)+三制”模式，并在上海市全面實(shí)行開(kāi)來(lái)。

溫嶺模式和上海模式的協(xié)商實(shí)踐從試點(diǎn)到制度化的成功經(jīng)驗(yàn)引起了全國(guó)各地的學(xué)習(xí)與效仿。村級(jí)“一事一議”制度、參與式預(yù)算、村民議事等公民協(xié)商形式開(kāi)始在基層社會(huì)涌現(xiàn)。這些協(xié)商創(chuàng)新不僅為基層社會(huì)治理注入活力，也引起了媒體和學(xué)者的關(guān)注，諸多圍繞協(xié)商民主制度創(chuàng)新的相關(guān)報(bào)道與學(xué)術(shù)研究層出不窮，豐富的成果為協(xié)商民主上升為具有中國(guó)特色的話語(yǔ)概念奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

但在這一時(shí)期，基層協(xié)商民主的制度突破并不徹底，制度變遷呈現(xiàn)制度依賴與制度突破的博弈。地方實(shí)踐創(chuàng)新的擴(kuò)散逐漸轉(zhuǎn)變了行動(dòng)者的觀念與行為，“探索”“試點(diǎn)”等相關(guān)政策表述對(duì)既有制度規(guī)則的內(nèi)容與演化方式做了全新闡釋，然而基層協(xié)商民主制度在實(shí)踐運(yùn)行中仍舊存在不少問(wèn)題，制度化建設(shè)仍然任重道遠(yuǎn)。

（三）中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代：頂層設(shè)計(jì)與全面推廣的深化期

隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，基層社會(huì)矛盾不斷激化，如何有效地解決改革發(fā)展的穩(wěn)定、社會(huì)發(fā)展的多元化與堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)三者的協(xié)調(diào)問(wèn)題成為國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的重要任務(wù)，政治協(xié)商能夠發(fā)揮協(xié)調(diào)三者之間關(guān)系的作用，有助于夯實(shí)國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的根基。2林尚立：《協(xié)商政治與和諧社會(huì)：中國(guó)的國(guó)家建設(shè)之路》，載于《天津社會(huì)科學(xué)》2008年第3期。黨的十八大以來(lái)，面對(duì)新時(shí)期出現(xiàn)的新問(wèn)題，中央政府以制度建構(gòu)的方式推動(dòng)基層協(xié)商民主制度的深化。

一是頂層設(shè)計(jì)構(gòu)筑協(xié)商制度體系。黨的十八大以來(lái)，中央以制度形式要求在全社會(huì)廣泛開(kāi)展協(xié)商民主，解決關(guān)系群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題?！蛾P(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》和《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見(jiàn)》的相繼下發(fā)，對(duì)基層協(xié)商民主的領(lǐng)導(dǎo)、原則與形式進(jìn)行詳細(xì)地闡釋，搭建了基層協(xié)商民主制度實(shí)施的基本框架。黨的十九大和十九屆四中全會(huì)更是進(jìn)一步要求加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主的制度化建設(shè)，構(gòu)建完善的制度程序體系，從而形成有事好商量、眾人的事情眾人商量的協(xié)商氛圍。在中央頂層設(shè)計(jì)的指導(dǎo)下，基層開(kāi)始重視協(xié)商治理實(shí)踐的廣度與深度，由此實(shí)現(xiàn)制度路徑的突破。二是政策力量推動(dòng)下基層協(xié)商實(shí)踐的蓬勃發(fā)展。制度開(kāi)始變遷后會(huì)以一種自動(dòng)的、強(qiáng)制性的實(shí)施方式發(fā)生變化，舊觀念與舊制度不斷地發(fā)生演化，新觀念與新制度之間將逐漸變得趨同。在中央的號(hào)召與政策的推動(dòng)下，各地不斷探索基層協(xié)商民主的制度創(chuàng)新實(shí)踐。據(jù)《基層協(xié)商民主典型案例選編》所收錄，全國(guó)30多個(gè)省市共有近80個(gè)基層協(xié)商民主典型案例，1參見(jiàn)本書(shū)編寫(xiě)組：《基層協(xié)商民主典型案例選編》，人民出版社2015年版?；鶎訁f(xié)商民主開(kāi)始進(jìn)入制度化發(fā)展軌道。與20世紀(jì)90年代的制度實(shí)踐不同，這一階段的制度創(chuàng)新并非是自發(fā)擴(kuò)散與模仿，而是在自上而下的政府主導(dǎo)力量推動(dòng)下逐步展開(kāi)。三是理論研究不斷深化。地方創(chuàng)新實(shí)踐的不斷發(fā)展引起了學(xué)者們的關(guān)注，學(xué)術(shù)界掀起了關(guān)于基層協(xié)商民主制度的研究熱潮。學(xué)者們依托各種省部級(jí)協(xié)商民主課題項(xiàng)目，針對(duì)當(dāng)前基層協(xié)商民主的制度績(jī)效、治理機(jī)制構(gòu)建、制度化建設(shè)路徑等方面進(jìn)行深入的探討，2筆者以“基層協(xié)商民主”為主題在中國(guó)知網(wǎng)上進(jìn)行檢索發(fā)現(xiàn)，關(guān)于基層協(xié)商民主的相關(guān)研究高達(dá)3444篇，其中黨十八大以來(lái)的研究篇數(shù)為2264篇，占總研究篇數(shù)的66%。為基層協(xié)商民主制度提供堅(jiān)實(shí)的理論支撐。

三、中國(guó)基層協(xié)商民主制度的結(jié)構(gòu)性邏輯

歷史制度主義將制度視為社會(huì)結(jié)構(gòu)的變量之一，重點(diǎn)關(guān)注制度在制度框架中是如何與情景、利益、觀念等要素相互作用從而型塑自身的變遷。縱觀中國(guó)近40年的基層協(xié)商民主制度的變遷歷程，可以看到，基層協(xié)商民主制度的變遷不僅具有自身內(nèi)在的動(dòng)力機(jī)制，同時(shí)深受外部環(huán)境與政治力量的博弈互動(dòng)。換言之，中國(guó)基層協(xié)商民主的制度變遷是一個(gè)多種結(jié)構(gòu)要素相互作用的動(dòng)態(tài)體系。

（一）情境要素：政治社會(huì)變遷的同頻共振

中國(guó)背景下的制度變遷實(shí)際上是制度情境的變遷，制度情境變遷支配著制度創(chuàng)新與制度競(jìng)爭(zhēng)力。3楊光斌：《制度范式：一種研究中國(guó)政治變遷的途徑》，載于《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第3期。因此，對(duì)事件和行為的分析應(yīng)置于特定的歷史情境中進(jìn)行看待，當(dāng)外在的環(huán)境發(fā)生改變時(shí)，行動(dòng)者往往需要作出行為調(diào)適以適應(yīng)生存壓力，由此推動(dòng)了制度的變遷。就基層協(xié)商民主制度而言，情境要素主要包括國(guó)家宏觀的政治背景與基層社會(huì)面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)兩部分。

改革開(kāi)放之后，人民公社制度和單位制的廢除為基層社會(huì)提供了自主性空間，政社分開(kāi)、實(shí)現(xiàn)人民的直接民主、協(xié)商對(duì)話機(jī)制等一系列制度資源為基層協(xié)商民主提供原始性動(dòng)力。與此同時(shí)，基層社會(huì)也面臨著諸多挑戰(zhàn)，社會(huì)流動(dòng)性和異質(zhì)性增強(qiáng)，人民群眾的利益訴求逐漸多元，基層自治組織重構(gòu)了公共空間，為群眾的利益表達(dá)提供了平臺(tái)。

20世紀(jì)90年代，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為國(guó)家建設(shè)的關(guān)鍵任務(wù)，伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為政府績(jī)效考核的重要指標(biāo)，政治和社會(huì)體制改革相對(duì)落后。經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)帶來(lái)了社會(huì)流動(dòng)性的加強(qiáng)與社會(huì)利益的多元化，人們的參與意識(shí)不斷提高，而公推直選、鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選等基層選舉形式在發(fā)展過(guò)程中逐漸暴露出賄選、公民政治冷漠、行政力量干預(yù)的問(wèn)題。因此，20世紀(jì)90年代以來(lái)，面對(duì)日益增長(zhǎng)的制度環(huán)境壓力，地方政府意識(shí)到傳統(tǒng)的自上而下的管理方式已經(jīng)無(wú)法有效地解決問(wèn)題，試圖將協(xié)商民主作為治理資源嵌入基層社會(huì)治理之中，以此緩解基層日益突出的社會(huì)矛盾。

黨的十八大以來(lái)，第三世界國(guó)家由于照搬西方社會(huì)民主模式而引發(fā)的政權(quán)動(dòng)蕩，引起了中央政府對(duì)中國(guó)民主的整體性思考和對(duì)代議制民主的反思。與此同時(shí)，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展，社會(huì)階層、社會(huì)利益與社會(huì)矛盾更加多元化。在這一背景下，“社會(huì)主義協(xié)商民主”被提上國(guó)家民主政治建設(shè)的議程之中，構(gòu)建廣泛多層次的社會(huì)主義協(xié)商民主體系、發(fā)展人民民主成為這一時(shí)期的重要任務(wù)。

（二）觀念要素：民主理念的轉(zhuǎn)變

觀念是行為主體能動(dòng)性的體現(xiàn)，具體包括價(jià)值信念、意識(shí)形態(tài)等認(rèn)知元素。制度的變遷是受行動(dòng)者的觀念調(diào)節(jié)。具體而言，觀念主要是通過(guò)學(xué)習(xí)、競(jìng)爭(zhēng)與嵌入三種途徑影響制度變遷。當(dāng)觀念發(fā)生變化時(shí)，新觀念的不斷傳播與擴(kuò)散帶來(lái)新行為主體與組織機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生，從而推動(dòng)制度的變革。1Peter A.Hall，"Policy Paradigms，Social Learning and the State:The Case of Economic Policymaking in Britain"，Comparative Politics，Vol.25，No.3，1993，pp.275-296.

改革開(kāi)放初期，由于民眾的民主選舉熱情長(zhǎng)期受到壓制以及西方自由主義民主思潮的席卷，恢復(fù)以競(jìng)爭(zhēng)性選舉為基礎(chǔ)的代議制民主顯得更為迫切?；鶎用裰髦贫冉?jīng)歷了“政社分開(kāi)”“民主選舉”“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”等一系列觀念的演變。在這一過(guò)程中，盡管不同行動(dòng)者之間的觀念可能存在沖突，但由于民主選舉的基層民主形式更吻合中央政府的民主發(fā)展理念，因此具備更強(qiáng)的制度環(huán)境適應(yīng)性。而協(xié)商民主形式只是個(gè)別群眾的自主嘗試，政治力量弱小，因此，這一階段的基層民主呈現(xiàn)出“重選舉輕協(xié)商”的制度形式。

隨著市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)的不斷推進(jìn)，基層民主制度遭遇到強(qiáng)烈的制度壓力，基層選舉民主難以適應(yīng)日益復(fù)雜化與多元化的現(xiàn)實(shí)背景，基層政府由于政治錦標(biāo)賽的壓力開(kāi)始尋求新的制度安排。這一時(shí)期，“群眾自治”“民主決策”“民主管理”“民主監(jiān)督”等觀念逐漸成為流行觀念，以地方政府為主導(dǎo)的政治力量在多種觀念中不斷地進(jìn)行博弈。協(xié)商民主由于其內(nèi)在的價(jià)值與良好的績(jī)效深受各級(jí)政府、學(xué)者與公眾輿論的關(guān)注，在多種政治力量的相互作用下，基層協(xié)商民主制度實(shí)踐得以不斷發(fā)展。

步入新時(shí)代之后，“走中國(guó)特色社會(huì)主義道路”“社會(huì)主義協(xié)商民主”“民主治理”“人民民主”等觀念成為主導(dǎo)理念?；鶎訁f(xié)商民主制度的成熟經(jīng)驗(yàn)為中國(guó)民主政治發(fā)展提供了嶄新的道路。在中央政府自上而下的政治力量推動(dòng)下，基層協(xié)商民主制度逐漸獲得政治合法性。

（三）主體要素：多元行動(dòng)者的助推

正如西倫所言，“制度所依賴的不同政治群體的力量對(duì)比變化，是我們理解社會(huì)政治現(xiàn)實(shí)中制度作用形式及其功能的歷史變遷進(jìn)程的關(guān)鍵”2[美]凱瑟琳·西倫：《制度是如何演化的？德國(guó)、英國(guó)、美國(guó)和日本的技能政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，王星譯，上海人民出版社2010年版，第257頁(yè)。。在制度變遷中，不同行為主體的力量對(duì)比與行為變化帶來(lái)了制度規(guī)則的調(diào)整，關(guān)注制度建構(gòu)中的行為主體對(duì)理解制度生成與變遷具有重要的作用。就基層協(xié)商民主制度而言，制度變遷中的行動(dòng)者具體包括中央政府、地方政府、民眾以及由學(xué)者和媒體組成的輿論群體。

改革開(kāi)放初期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變帶來(lái)了基層社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，普通民眾的利益表達(dá)意愿高漲，中央政府意識(shí)到社會(huì)利益矛盾日趨復(fù)雜多元，亟需在政治體制上進(jìn)行改革。1987年黨的十三大上提出“社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度”，地方政府響應(yīng)中央政策在基層社會(huì)探索協(xié)商對(duì)話實(shí)踐，學(xué)術(shù)界介入其中，對(duì)社會(huì)協(xié)商進(jìn)行深入的研究。3參見(jiàn)鄭杭生、張建明：《試論社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度》，載于《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1988年第2期；張冀東：《蘇聯(lián)社會(huì)協(xié)商對(duì)話的幾種形式》，載于《黨校科研信息》1988年第46期；周羅庚：《社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度含義初探》，載于《黨?？蒲行畔ⅰ?988年第39期。20世紀(jì)90年代以來(lái)，伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，人們的收入和生活水平有了極大的提高。隨著市場(chǎng)空間的不斷擴(kuò)大，民眾對(duì)政府的要求也越來(lái)越高。社會(huì)環(huán)境的劇烈變化為地方政治精英實(shí)行新觀念與新行動(dòng)提供了新的契機(jī)，在制度環(huán)境的壓力下，地方政府開(kāi)始主動(dòng)尋求制度的變革，結(jié)合地方實(shí)際情況探索新的制度形式，如聽(tīng)證會(huì)、民主論壇、村民議事會(huì)等。這些制度實(shí)踐創(chuàng)新不僅得到中央政府的默許與支持，還引起專家學(xué)者的深入研究、大眾媒體的廣泛報(bào)道，為制度創(chuàng)新的成熟、擴(kuò)散與學(xué)習(xí)提供了平臺(tái)。

隨著時(shí)代的發(fā)展，人們維護(hù)自身利益的意識(shí)與政治參與需求越來(lái)越強(qiáng)烈，現(xiàn)代政治文化傳播提高了人們的民主意識(shí)，基層社會(huì)面臨的治理壓力也逐漸增大。黨的十八大以來(lái)，中央政府高度重視社會(huì)主義協(xié)商民主的制度設(shè)計(jì)，地方政府掀起了一系列協(xié)商民主改革實(shí)驗(yàn)。一方面，在壓力型體制和政治錦標(biāo)賽的驅(qū)動(dòng)下，地方政府結(jié)合本地資源稟賦與實(shí)踐特點(diǎn)進(jìn)行協(xié)商治理任務(wù)的層層細(xì)化落實(shí)，以應(yīng)對(duì)上級(jí)的政治壓力。另一方面，當(dāng)各地的協(xié)商治理實(shí)踐能夠取得良好績(jī)效并為上級(jí)政府所青睞時(shí)，地方官員能夠得到獎(jiǎng)勵(lì)與提拔。在這些制度獎(jiǎng)勵(lì)與刺激之下，地方政治精英的行為導(dǎo)向與觀念意識(shí)成為推動(dòng)基層協(xié)商民主制度變遷的主導(dǎo)力量。

四、中國(guó)基層協(xié)商民主制度的歷史性變遷

歷史制度主義的歷史觀認(rèn)為，制度變遷主要包括制度斷裂與制度存續(xù)兩個(gè)時(shí)期，路徑依賴、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)與歷史否決點(diǎn)是制度變遷背后的動(dòng)力機(jī)制。中國(guó)基層民主制度經(jīng)歷了從萌芽、探索到深化的演進(jìn)階段，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的出現(xiàn)使得制度發(fā)生大方向的調(diào)整，路徑依賴的存在進(jìn)一步強(qiáng)化了協(xié)商民主制度的演進(jìn)方向。但與此同時(shí)，歷史否決點(diǎn)的出現(xiàn)也為制度發(fā)展帶來(lái)挑戰(zhàn)，只有打破歷史否決點(diǎn)才能優(yōu)化基層協(xié)商民主的制度化發(fā)展。

（一）關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)與路徑調(diào)整：多重改革的要求

歷史制度主義理論認(rèn)為，制度在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)保持穩(wěn)定均衡，直到它們被危機(jī)打斷，從而帶來(lái)快速的制度變遷和新的政策軌跡，之后制度的鞏固或停滯再次開(kāi)始。1Geoffrey M.Hodgson and Thorbj?rn Knudsen，"Why We Need a Generalized Darwinism and Why Generalized Darwinism is not Enough"，Journal of Economic Behavior & Organization，Vol.61，No.1，2006，pp.1-19.概言之，在制度遵循歷史慣性穩(wěn)定發(fā)展的同時(shí)，也存在著制度斷裂的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是指制度設(shè)計(jì)和重要決策的關(guān)鍵時(shí)刻，基層協(xié)商民主制度變遷中主要存在四個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

其一，1978年改革開(kāi)放確立基層群眾自治制度。這一節(jié)點(diǎn)的變革力量包括：社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型；人民公社制度與單位制的瓦解；西方協(xié)商民主理論的引入；《村/居委員會(huì)組織法》的正式頒布?；鶎尤罕娮灾沃贫鹊漠a(chǎn)生為后來(lái)基層協(xié)商民主的探索與創(chuàng)新奠定堅(jiān)實(shí)的根基。其二，黨的十三大報(bào)告提出建立社會(huì)主義協(xié)商對(duì)話機(jī)制。這一制度的提出是中央建立多維度多層級(jí)的協(xié)商體系的一次嘗試，其目的在于協(xié)調(diào)與整合公共領(lǐng)域中不同利益與意見(jiàn)，從而保障國(guó)家治理的穩(wěn)定。這一關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的變革力量主要為中央頂層設(shè)計(jì)的推動(dòng)，盡管這一制度由于其他原因并未能很好地實(shí)施，但在中央的號(hào)召下，不少地區(qū)結(jié)合實(shí)際情況開(kāi)始進(jìn)行協(xié)商治理，為后來(lái)浙江溫嶺、四川彭州等地的協(xié)商民主實(shí)踐積累經(jīng)驗(yàn)。其三，1999年浙江溫嶺“民主懇談會(huì)”的制度創(chuàng)新與擴(kuò)散表明基層協(xié)商民主已成為基層社會(huì)一種獨(dú)立的民主樣態(tài)。這一節(jié)點(diǎn)的變革力量主要包括：社會(huì)分化與利益多元化倒逼改革實(shí)踐；基層選舉民主遭遇困境；地方政府默許和支持基層民主制度改革；基層協(xié)商實(shí)踐創(chuàng)新的蓬勃發(fā)展推動(dòng)基層社會(huì)的有效治理；學(xué)者、媒體等公眾輿論的助推。在強(qiáng)制性與誘致性制度變遷的相互影響下，民主懇談會(huì)由原本小范圍的制度創(chuàng)新逐漸擴(kuò)散到大規(guī)模的制度模仿，制度變遷也逐漸改變行動(dòng)者的觀念與行為。其四，黨的十八大明確提出“社會(huì)主義協(xié)商民主”這一概念，正式從國(guó)家層面確立協(xié)商民主的合法性。這一關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的變革力量包括：中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治道路的改革要求；協(xié)商民主地方改革實(shí)踐的成熟；社會(huì)利益與矛盾更加尖銳化與復(fù)雜化；民眾參與意識(shí)增強(qiáng)。黨的十八大以來(lái)我國(guó)步入新時(shí)代，構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義話語(yǔ)體系，堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展道路成為主旋律，協(xié)商民主的基層實(shí)踐創(chuàng)新為提煉中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主話語(yǔ)體系提供了豐富的借鑒經(jīng)驗(yàn)。

（二）路徑依賴與自我強(qiáng)化：創(chuàng)新擴(kuò)散與績(jī)效驅(qū)動(dòng)

諾思認(rèn)為，報(bào)酬遞增和以交易費(fèi)用為特征的不完全市場(chǎng)型塑了制度變遷的路徑。2參見(jiàn)[美]道格拉斯·C·諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，杭行等譯，上海人民出版社2016年版，第111-112頁(yè)。簡(jiǎn)言之，在制度變遷中，制度行為主體為了確保自身利益的最大化，出于回報(bào)遞增的理性考量，制定相關(guān)的制度輔助其運(yùn)行，進(jìn)而促使制度間產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。由于打破這種效應(yīng)需要付出昂貴的成本，制度會(huì)沿著某一既定方向不斷強(qiáng)化從而形成制度慣性?；鶎訁f(xié)商民主在經(jīng)歷變遷路徑調(diào)整之后，呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的路徑依賴特點(diǎn)，使得這一制度沿著中央頂層設(shè)計(jì)的路徑軌跡不斷發(fā)展。隨著收益不斷遞增與制度的自我強(qiáng)化，制度進(jìn)入“回報(bào)遞增”環(huán)節(jié)，并逐漸形成完整的正反饋機(jī)制。具體體現(xiàn)在三個(gè)方面。

一是學(xué)習(xí)效應(yīng)。無(wú)論是1999年浙江溫嶺民主懇談會(huì)之后各地自發(fā)的制度創(chuàng)新實(shí)踐，抑或是黨的十八大之后中央政策推動(dòng)下的實(shí)踐創(chuàng)新，這些創(chuàng)新實(shí)踐帶來(lái)的巨大制度績(jī)效推動(dòng)了強(qiáng)烈的學(xué)習(xí)效應(yīng)。各地紛紛效仿、學(xué)習(xí)先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，探索了“社?huì)協(xié)商對(duì)話”“鄉(xiāng)賢理事會(huì)”等協(xié)商形式。這些制度創(chuàng)新不斷產(chǎn)生報(bào)酬遞增效應(yīng)，獲得了諸如維護(hù)公共利益、激發(fā)民眾參與熱情等良好的制度績(jī)效。在這一過(guò)程中，地方政府通過(guò)實(shí)踐學(xué)習(xí)總結(jié)歸納出一套行之有效的治理經(jīng)驗(yàn)，并逐漸將其內(nèi)化為制度運(yùn)轉(zhuǎn)的行為習(xí)慣，以此推動(dòng)了基層協(xié)商民主制度的延續(xù)。二是協(xié)作效應(yīng)。當(dāng)一系列制度創(chuàng)新推動(dòng)著基層協(xié)商民主制度不斷運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)，相關(guān)配套制度的出臺(tái)進(jìn)一步強(qiáng)化了制度的路徑依賴。例如安徽全椒縣在實(shí)施村民理事會(huì)時(shí)制定了《村民理事會(huì)章程》《村民理事會(huì)工作職責(zé)》等規(guī)章制度。黨的十八大報(bào)告將協(xié)商民主提到國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略地位之后，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商、加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)等配套政策相繼下發(fā)，為厘清基層協(xié)商民主的地位、主體、運(yùn)行規(guī)則提供了制度保障。這些配套制度逐漸形成一個(gè)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的制度模塊，基層協(xié)商民主制度的協(xié)作效應(yīng)與學(xué)習(xí)效應(yīng)不斷交替，由此形成強(qiáng)有力的制度慣性。三是適應(yīng)性預(yù)期的存在。隨著時(shí)間的推移，基層協(xié)商民主制度由于其平等對(duì)話、協(xié)商交流的制度優(yōu)勢(shì)不僅獲得政府的認(rèn)可，同時(shí)也得到人民群眾的認(rèn)同，從而促使人們形成對(duì)這一制度的適應(yīng)性預(yù)期，推動(dòng)這一制度的時(shí)空拓展性。

（三）歷史否決點(diǎn)與制度優(yōu)化：制度缺位與錯(cuò)位

制度在“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”上具有創(chuàng)新、改變與更迭等諸多可能性，這些可能性不僅取決于路徑依賴的強(qiáng)弱，還涉及到歷史否決點(diǎn)的大小。歷史否決點(diǎn)是指阻礙制度變遷的要素集合體。當(dāng)歷史否決點(diǎn)的力量強(qiáng)于關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的變革力量時(shí)，制度變遷將進(jìn)入停滯不前的狀態(tài)。在基層協(xié)商民主制度變遷中，也存在著一些歷史否決點(diǎn)。

盡管基層協(xié)商民主實(shí)踐呈現(xiàn)迅猛發(fā)展的態(tài)勢(shì)，但這些制度創(chuàng)新仍舊處于初步探索階段。首先，從制度運(yùn)行上看，基層協(xié)商民主的實(shí)行主要取決于政治與社會(huì)環(huán)境的倒逼與政治精英的風(fēng)格，制度運(yùn)行的自發(fā)性與自主性不夠，協(xié)商運(yùn)行程序與規(guī)則隨意性大，協(xié)商結(jié)果被操縱的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。其次，在參與主體上，協(xié)商民主實(shí)踐的參與主體多為村莊政治精英，普通群眾參與的比例與次數(shù)較低，參與意識(shí)與積極性較弱，社會(huì)組織的參與廣度與深度不夠，協(xié)商民主淪為少數(shù)人的對(duì)話形式。最后，協(xié)商模式難以推廣。當(dāng)前各地實(shí)踐模式層出不窮，但這些新制度并未得到充分的論證與考量，缺乏實(shí)操的規(guī)范性，從而導(dǎo)致協(xié)商民主模式泛濫。

對(duì)于這些歷史否決點(diǎn)，尋求制度突破應(yīng)從制度建構(gòu)與制度認(rèn)同兩方面著手。一方面，要建立健全協(xié)商議題遴選機(jī)制、協(xié)商代表選擇機(jī)制、健全協(xié)商運(yùn)行程序機(jī)制、協(xié)商結(jié)果反饋機(jī)制等機(jī)制建設(shè)，重視基層協(xié)商民主制度的可操作性、提升制度運(yùn)行的技術(shù)水平，以程序的規(guī)范化帶動(dòng)協(xié)商的科學(xué)化。另一方面，制度認(rèn)同能否實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵在于民眾對(duì)其價(jià)值的認(rèn)可，也即民眾在實(shí)踐過(guò)程中將制度的價(jià)值理念內(nèi)化于心，并自愿進(jìn)行遵守與服從的態(tài)度。1許開(kāi)軼、朱晨晨：《基層協(xié)商民主的制度認(rèn)同論析》，載于《政治學(xué)研究》2018年第4期。在協(xié)商治理過(guò)程中，要不斷提高居民參與協(xié)商的意識(shí)與能力，引導(dǎo)協(xié)商主體有序地表達(dá)自身意見(jiàn)，養(yǎng)成平等協(xié)商、對(duì)話交流的良好習(xí)慣，增強(qiáng)基層協(xié)商民主制度的價(jià)值認(rèn)同。

五、結(jié)論與討論

從改革開(kāi)放初期的萌芽期、20世紀(jì)90年代的探索期到黨的十八大以來(lái)的深化期，基層協(xié)商民主制度呈現(xiàn)出從零星試點(diǎn)到全面推廣、自主探索到高位推動(dòng)、單一國(guó)家力量到多元社會(huì)主體的總體特征?？v觀中國(guó)基層協(xié)商民主40多年來(lái)的制度變遷，可以清晰地看到強(qiáng)制性制度變遷（自上而下的政府主導(dǎo)）與誘致性制度變遷（自下而上的社會(huì)推動(dòng)）這兩條變遷路徑貫穿其中，頂層設(shè)計(jì)與自主探索的邏輯理路相互交織，共同推動(dòng)著基層協(xié)商民主制度的變遷。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型帶來(lái)的社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷與社會(huì)利益多元化形成了制度環(huán)境壓力，國(guó)家主導(dǎo)的觀念和政策的轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫茸冞w提供了諸多選擇方案，由此構(gòu)成制度變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。制度的重構(gòu)離不開(kāi)關(guān)鍵行動(dòng)者的主觀能動(dòng)性，地方實(shí)踐創(chuàng)新的擴(kuò)散與制度績(jī)效的回報(bào)遞增推動(dòng)著基層協(xié)商民主制度沿著中央既定的方向不斷演化，由此形成制度變遷的正向反饋結(jié)果。

總體而言，中國(guó)基層協(xié)商民主制度的變遷是一種漸進(jìn)性調(diào)適的過(guò)程，“試點(diǎn)—探索—總結(jié)—推廣”的模式構(gòu)成了制度變革的經(jīng)典樣態(tài)，在經(jīng)歷了路徑調(diào)整之后逐漸呈現(xiàn)國(guó)家主導(dǎo)型的強(qiáng)制性制度變遷特征，地方實(shí)踐中工具性色彩較為濃厚，制度運(yùn)行自主性弱、參與廣度與深度不足以及協(xié)商模式推廣難等一系列歷史否決點(diǎn)的出現(xiàn)，給基層協(xié)商民主制度的發(fā)展帶來(lái)一系列挑戰(zhàn)。因此，從制度建構(gòu)與制度認(rèn)同兩方面構(gòu)建程序規(guī)范、環(huán)節(jié)完整的基層協(xié)商民主體系，確?；鶎尤罕娪行騾⑴c協(xié)商對(duì)話應(yīng)成為基層協(xié)商民主制度發(fā)展的未來(lái)方向。