“政、紀(jì)驅(qū)動(dòng)”的新壓力型體制的生成機(jī)理與運(yùn)作邏輯
——基于J省S市F縣G鎮(zhèn)“農(nóng)村人居環(huán)境檢查督導(dǎo)”案例的觀察與分析

唐 鳴 王傳師

一、問(wèn)題的提出

壓力型體制這一分析概念作為反映我國(guó)以政治動(dòng)員和行政命令為主要特征的政治體制運(yùn)作模式，1張書(shū)濤：《政府績(jī)效評(píng)估的政策偏差與矯治：基于府際協(xié)同治理的視角》，載于《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2016年第2期。自1998年由榮敬本等提出，便迅速獲得經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等諸多領(lǐng)域?qū)W者的接受和應(yīng)用，在當(dāng)代中國(guó)地方政府運(yùn)作的系統(tǒng)分析中具有極強(qiáng)的解釋力與合理性。然而，該理論解釋視角也有其特定的時(shí)空背景和場(chǎng)域要求。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，同樣的地方，與21世紀(jì)前十年相比，政治運(yùn)行體制雖然也是壓力型的，但其作用機(jī)制和運(yùn)作邏輯均發(fā)生了異變，2渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國(guó)30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》，載于《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。特別是進(jìn)入新時(shí)代后，時(shí)代背景和發(fā)展目標(biāo)的重新設(shè)置，松動(dòng)了壓力型體制的社會(huì)土壤和制度基礎(chǔ)，這使得這一概念逐漸顯現(xiàn)出分析的局限性和解釋力不足的情形。

那么，在新時(shí)代，壓力型體制的作用機(jī)制和運(yùn)行邏輯究竟發(fā)生了怎樣的變化呢？針對(duì)這一問(wèn)題，本文首先梳理壓力型體制的內(nèi)涵、運(yùn)作機(jī)理和異化反應(yīng)，辨明新時(shí)代壓力型體制作用的時(shí)代背景和發(fā)展目標(biāo)出現(xiàn)的變化，繼而闡明新時(shí)代壓力型體制新的核心要素、時(shí)代特征，并結(jié)合G鎮(zhèn)“農(nóng)村人居環(huán)境檢查督導(dǎo)”案例分析新壓力體制的生成機(jī)理和運(yùn)行邏輯。

二、文獻(xiàn)綜述

回顧我國(guó)縣鄉(xiāng)域內(nèi)治理模式，有條清晰的線索，即壓力型體制——架構(gòu)于現(xiàn)代科層行政體制之上的政治體制運(yùn)作模式，最初形成于20世紀(jì)80年代，并隨同國(guó)家整體發(fā)展戰(zhàn)略與基層政府職能要求而不斷發(fā)生變化，隨著不同階段社會(huì)主要矛盾的內(nèi)容轉(zhuǎn)化而置換其目標(biāo)要求。

黨的十一屆六中全會(huì)會(huì)議公報(bào)指出：“我國(guó)所要解決的主要矛盾，是人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾。”1《三中全會(huì)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》下冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第168頁(yè)?；谶@個(gè)總要求，20世紀(jì)80年代以來(lái)，各級(jí)政府一方面發(fā)展企業(yè)以求得經(jīng)濟(jì)總量上的增長(zhǎng)，于是“村村點(diǎn)火，戶(hù)戶(hù)冒煙”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遍地開(kāi)花，招商引資成為地方政府的重要工作。同時(shí)，各級(jí)地方政府通過(guò)行政權(quán)力設(shè)置指標(biāo)，要求下一級(jí)政府財(cái)政稅收逐年增長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成為改革開(kāi)放以來(lái)的地方發(fā)展與治理具有壓倒性的根本目標(biāo)。

壓力型體制的分析概念正是在這一時(shí)期提出的，指“一級(jí)政治組織（縣、鄉(xiāng)）為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系”2榮敬本等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革》，中央編譯出版社1998年版，第28頁(yè)。。其實(shí)，“壓力型體制并不是新的現(xiàn)象，而是傳統(tǒng)的動(dòng)員體制在市場(chǎng)化、現(xiàn)代化這個(gè)新背景下的變形?！?楊雪冬：《壓力型體制：一個(gè)概念的簡(jiǎn)明史》，載于《社會(huì)科學(xué)》2012年第11期。一般而言，壓力型體制包含三個(gè)結(jié)構(gòu)要素：“（1）數(shù)量化的任務(wù)分解機(jī)制。（2）共同參與的問(wèn)題解決機(jī)制。（3）物質(zhì)化的多層次評(píng)價(jià)體系?！?楊雪冬：《壓力型體制：一個(gè)概念的簡(jiǎn)明史》，載于《社會(huì)科學(xué)》2012年第11期。它的運(yùn)行由四個(gè)階段組成，即指標(biāo)任務(wù)的確定、派發(fā)、完成和評(píng)估，在運(yùn)作過(guò)程中，“一把手”工程和“一票否決制”是壓力型體制兩個(gè)重要的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。壓力通過(guò)行政鏈條自上而下層層施加，上級(jí)政府部門(mén)通過(guò)文件下發(fā)、開(kāi)會(huì)傳達(dá)、精神解讀、學(xué)習(xí)等方式將指標(biāo)和任務(wù)在行政等級(jí)中層層下達(dá)，直至最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。有時(shí)，甚至?xí)ㄟ^(guò)行政科層的吸納，將壓力下延到自治的村一級(jí)。

壓力型體制作為我國(guó)新時(shí)期國(guó)家新的動(dòng)員體制，為經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)起到了積極的促進(jìn)作用，但是它的不足與弊端也日漸顯現(xiàn)，這些不足和弊端在行政體系最末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體現(xiàn)得尤為明顯。黃輝祥認(rèn)為壓力型體制將導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為異化，包括“選擇性的激勵(lì)”泛濫、“正式權(quán)力的非正式運(yùn)用”“政績(jī)工程”與“造假”和違規(guī)（法）治理。5黃輝祥：《壓力型體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的特點(diǎn)及負(fù)面影響》，載于《山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2002年第2期。陳檳城從鄉(xiāng)政村治的關(guān)系方面研究，認(rèn)為在壓力型的運(yùn)行體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的角色扮演與村民自治的要求出現(xiàn)嚴(yán)重沖突，導(dǎo)致鄉(xiāng)政異化。6陳檳城：《論壓力型體制下的鄉(xiāng)政困境》，載于《四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第6期。邵青、陶振從鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資的行為觀察出發(fā)，認(rèn)為在壓力型體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為具有被動(dòng)性、盲目性和自利性。7邵青、陶振：《壓力型體制下的政府行為——對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招商引資行為的理性思考》，載于《懷化學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第12期。唐海華認(rèn)為壓力型體制會(huì)導(dǎo)致國(guó)家與社會(huì)陷入緊張的沖突關(guān)系，同時(shí)使中央無(wú)法有效監(jiān)督地方的不良行政。8唐海華：《“壓力型體制”與中國(guó)的政治發(fā)展》，載于《中共寧波市委黨校學(xué)報(bào)》2006年第1期。鐘靈娜、龐保慶認(rèn)為壓力型體制的最大弊病是導(dǎo)致地方政府對(duì)短期經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的過(guò)度追求，忽視與長(zhǎng)期發(fā)展相關(guān)的社會(huì)、環(huán)境問(wèn)題，并引發(fā)地區(qū)間的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。9鐘靈娜、龐保慶：《壓力型體制與中國(guó)官員的降職風(fēng)險(xiǎn)：基于事件史分析的視角》，載于《南方經(jīng)濟(jì)》2016年第10期。李海清、趙玉潔則認(rèn)為壓力型體制本身存在一定程度的系統(tǒng)性官民疏離、領(lǐng)導(dǎo)干部的夾縫處境、部門(mén)或地方的策略性應(yīng)對(duì)和體制內(nèi)各級(jí)官員壓力與動(dòng)力的失衡等治理限度。10李海青、趙玉潔：《執(zhí)政黨的決策邏輯及其調(diào)適》，載于《天津社會(huì)科學(xué)》2017年第1期。此外，壓力型體制還呈現(xiàn)出諸多異化問(wèn)題，如“對(duì)上負(fù)責(zé)—對(duì)下施壓”路徑依賴(lài)形成；運(yùn)動(dòng)式治理頻繁，制度化治理供給不足；督查檢查與考核重“材料”而輕“實(shí)效”；政府運(yùn)行相對(duì)封閉，民眾制度化政治參與不足等。正是基于對(duì)壓力型體制弊端的認(rèn)識(shí)，壓力型體制概念最早提出者榮敬本等主張要改變壓力型體制為民主合作體制。11榮敬本：《變“零和博弈”為“雙贏機(jī)制”——如何改變壓力型體制》，載于《人民論壇》2009年第2期。

隨著時(shí)間的推移、形勢(shì)的變化，壓力型體制概念的解釋力出現(xiàn)了一些問(wèn)題。周黎安提出“政治錦標(biāo)賽”12周黎安：《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，載于《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。、常偉提出“壓力型政治承包制”1常偉：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)型：基于農(nóng)村公路建設(shè)視角》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2011年版，第124頁(yè)。、周雪光等提出“行政發(fā)包制”2周黎安：《行政發(fā)包制》，載于《社會(huì)》2014年第6期；周雪光：《行政發(fā)包制與帝國(guó)邏輯 周黎安<行政發(fā)包制>讀后感》，載于《社會(huì)》2014年第6期；張靜：《行政包干的組織基礎(chǔ)》，載于《社會(huì)》2014年第6期。、陳水生提出“督辦責(zé)任制”3陳水生：《從壓力型體制到督辦責(zé)任體制：中國(guó)國(guó)家現(xiàn)代化導(dǎo)向下政府運(yùn)作模式的轉(zhuǎn)型與機(jī)制創(chuàng)新》，載于《行政論壇》2017年第5期。，分別從不同的方面對(duì)壓力型體制進(jìn)行了理論補(bǔ)充。然而，在新時(shí)代的背景下，這些理論的補(bǔ)充工作仍無(wú)法完全解決壓力型體制概念與時(shí)空背景的脫節(jié)問(wèn)題。當(dāng)然，也有學(xué)者認(rèn)為壓力型體制出現(xiàn)的新變化僅僅是基于原有運(yùn)作邏輯之上的異化反應(yīng)和應(yīng)用領(lǐng)域擴(kuò)展，如萬(wàn)雪芬提出，壓力驅(qū)動(dòng)和黨的自我調(diào)適能力可以完善新壓力型體制在黨的執(zhí)政體系內(nèi)的不足。4萬(wàn)雪芬：《黨的自我調(diào)適能力：壓力驅(qū)動(dòng)和壓力型體制的演變及發(fā)展》，載于《理論導(dǎo)刊》2020年第3期。

已有的研究對(duì)于理解壓力型體制運(yùn)行很有幫助，但是還存在兩方面的問(wèn)題，一是沒(méi)有把時(shí)空背景變化下的壓力型體制的核心要素變化概括出來(lái)；二是缺少對(duì)壓力型體制新變化以及由此帶來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為邏輯影響的系統(tǒng)分析?；诖?，本文試圖在新的時(shí)空背景下，把壓力變化同壓力驅(qū)動(dòng)新要素結(jié)合起來(lái)，構(gòu)建新的概念和分析框架，試圖對(duì)新時(shí)代壓力型體制的新特點(diǎn)做出解釋?zhuān)詮浹a(bǔ)原有壓力型體制概念存在的解釋力局限。

三、“政、紀(jì)驅(qū)動(dòng)”的新壓力型體制：概念與內(nèi)涵

制度本身的內(nèi)在要素會(huì)隨著環(huán)境作出相應(yīng)調(diào)適。5James G.March and Johan P.Olsen，Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics,New York: The Free Press，1989，P58.上世紀(jì)末本世紀(jì)初，農(nóng)業(yè)稅在國(guó)家財(cái)政中的份額逐漸減少，而征收成本卻在增加，導(dǎo)致干群關(guān)系緊張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)處于權(quán)威、財(cái)權(quán)和服務(wù)“懸浮”的境地，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入治理邊際效能下降的困境，引起農(nóng)村部分地區(qū)出現(xiàn)治理危機(jī)。為此，自黨的十六屆三中全會(huì)后，中央提出“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、以工支農(nóng)”的方針，黨的十七屆三中全會(huì)提出“著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局”的構(gòu)想。6《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》，2008年10月20日。自二十一世紀(jì)之初的稅費(fèi)改革起，國(guó)家惠農(nóng)政策體系逐漸形成，更多以國(guó)家名義的公共事務(wù)進(jìn)入農(nóng)村，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村社會(huì)保障等方面進(jìn)行惠農(nóng)項(xiàng)目支持或惠農(nóng)補(bǔ)貼。此后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的主要目標(biāo)由“資源”汲取向“服務(wù)”供給進(jìn)行轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)從功能上由“汲取式整合”步入“供給式整合”階段。7唐鳴、尤琳：《取予之間的治道變革與國(guó)家整合——以國(guó)家惠農(nóng)政策對(duì)鄂西G村基層治理的影響為個(gè)案》，《中共四川省委省級(jí)機(jī)關(guān)黨校學(xué)報(bào)》2012年第1期。在此階段，國(guó)家通過(guò)提供社會(huì)公共服務(wù)促進(jìn)社會(huì)融合，由“資源汲取”到“資源反哺”，從而對(duì)農(nóng)村社會(huì)實(shí)現(xiàn)柔性的控制。

受2008年金融危機(jī)和國(guó)內(nèi)人口結(jié)構(gòu)變化的影響，中國(guó)經(jīng)濟(jì)啟動(dòng)了結(jié)構(gòu)再平衡進(jìn)程，增長(zhǎng)率也從2008年以前的超過(guò)10%下降到如今的約7.5%，8姚洋：《經(jīng)濟(jì)新常態(tài)并不意味著低增長(zhǎng)》，載于《中國(guó)中小企業(yè)》2014年第11期。步入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，由經(jīng)濟(jì)高度增長(zhǎng)階段步入經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展階段。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性矛盾和社會(huì)主要矛盾也發(fā)生了巨變，中國(guó)特色社會(huì)主義步入新時(shí)代，習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九屆五中全會(huì)上指出，“全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)之后，我國(guó)進(jìn)入了一個(gè)新發(fā)展階段”9習(xí)近平：《把握新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局》，載于《奮斗》2021年第9期。。由此，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的中國(guó)現(xiàn)代化道路逐步確立了“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局、“五大發(fā)展理念”和“五位一體”的總體布局。經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)背景下新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局漸趨成型。這也意味著，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)階段后，政府難以通過(guò)經(jīng)濟(jì)方面的強(qiáng)刺激政策來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的短期高速增長(zhǎng)，必須通過(guò)全面深化改革。10熊光清：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的政府職能轉(zhuǎn)變》，載于《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2016年第2期。實(shí)現(xiàn)政府職能從管控型政府到服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層治理制度的完善，強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層黨政治理結(jié)構(gòu)。2021年7月公布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》指出“堅(jiān)持黨對(duì)基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿基層治理全過(guò)程、各方面”，要堅(jiān)持完善黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層治理的制度。1《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》，《人民日?qǐng)?bào)》，2021年07月12日。自黨的十八大以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)全面加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，全面融入政府體系，逐步完成了執(zhí)政黨的組織形態(tài)、意識(shí)形態(tài)、價(jià)值導(dǎo)向等要素的深層“基因”植入，形成了黨政一體的復(fù)合型、統(tǒng)籌協(xié)同的治理結(jié)構(gòu)。

隨著新時(shí)代壓力型體制主要功能定位由經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)至上向服務(wù)為主的轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的工作要求也發(fā)生了變化，發(fā)展不再片面的追求量的增長(zhǎng)和增速，而是要求質(zhì)的提升，由發(fā)展初期階段主要關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、稅收創(chuàng)造的唯GDP論，向滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需求和不平衡不充分的發(fā)展之間矛盾的解決轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)在對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的有效供給、生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化提升、社會(huì)治理的有序有效等多層級(jí)、多要素體系的統(tǒng)合上。黨員、干部所面臨的壓力也不僅僅來(lái)自于經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，而且來(lái)自于在經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的同時(shí)，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)、治理有序、公平正義等多元綜合的任務(wù)。全方位、綜合性壓力要求使得壓力型體制的社會(huì)土壤出現(xiàn)松動(dòng)。

相應(yīng)地，國(guó)家治理現(xiàn)代化為壓力型體制的發(fā)展取向設(shè)定了基本價(jià)值理念，為壓力型體制的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作提供了相應(yīng)衡量標(biāo)準(zhǔn)。這種衡量標(biāo)準(zhǔn)的表現(xiàn)有：一是考核指標(biāo)體系中首要目標(biāo)的變化，即由經(jīng)濟(jì)發(fā)展到強(qiáng)調(diào)人民至上，以效率、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和公眾的滿(mǎn)意程度作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理績(jī)效評(píng)估的重要內(nèi)容和評(píng)估指標(biāo)。二是指標(biāo)評(píng)價(jià)體系的大多數(shù)主要指標(biāo)由“客觀為主”變“主觀為主”，考核彈性變大。考評(píng)指標(biāo)的主觀性大于客觀性，指標(biāo)逐漸變“軟”。這是由于基層政府的公共服務(wù)與公共管理等社會(huì)治理職能凸顯后，該領(lǐng)域缺乏像GDP增長(zhǎng)率、招商引資、公共財(cái)政收入等客觀可測(cè)的政績(jī)指標(biāo)。上級(jí)政府考核和激勵(lì)基層政府缺乏關(guān)鍵“抓手”，基層政府之間的政績(jī)競(jìng)賽也缺乏清晰可比的標(biāo)準(zhǔn)。換言之，傳統(tǒng)的基于關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的“塊對(duì)塊”考核，在社會(huì)治理領(lǐng)域正轉(zhuǎn)變?yōu)槿遮叿稚⒌摹皸l對(duì)塊”考核，職能部門(mén)考核以“印象”“政績(jī)工程”為先。這種印象政績(jī)的形成高度依賴(lài)于“條條”的匯報(bào)、建構(gòu)和演繹。三是表現(xiàn)在指標(biāo)考核體系由“單一”變“多元”，指標(biāo)體系復(fù)雜化?；鶎诱穆毮芙Y(jié)構(gòu)開(kāi)始深度調(diào)整，從注重經(jīng)濟(jì)職能向追求更為均衡的多目標(biāo)任務(wù)體系轉(zhuǎn)變。這也是回應(yīng)新時(shí)代以來(lái)中央關(guān)于“五位一體”發(fā)展戰(zhàn)略的要求。

新時(shí)代隨著國(guó)家大量的資源和公共服務(wù)下鄉(xiāng)，為了保證這些下鄉(xiāng)資源的安全和有效性，大量的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督也跟著下鄉(xiāng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國(guó)家資源下鄉(xiāng)的最后一公里，基于國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“不要你收錢(qián)了，你發(fā)東西總行吧（做好服務(wù)）”的治理認(rèn)知原點(diǎn)，相比于農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期，上級(jí)政府為了能更快完成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)任務(wù)，讓渡了部分強(qiáng)制力量給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，對(duì)于完成任務(wù)的以經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)、升職等正向激勵(lì)為主。而現(xiàn)在則對(duì)基礎(chǔ)權(quán)力日漸式微的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在工作中出了差錯(cuò)或未完成任務(wù)的則以否決、撤職、紀(jì)律處分等負(fù)向激勵(lì)為主，對(duì)于完成任務(wù)的獎(jiǎng)勵(lì)則是：相比受處分的，未受處分就是得到獎(jiǎng)勵(lì)了。也因此，基層干部工作出現(xiàn)被動(dòng)消極現(xiàn)象，上級(jí)政府為了更好地完成工作目標(biāo)，就會(huì)把大量的工作都納入到帶有政治任務(wù)的“一把手”工作中，政治性任務(wù)增多，常規(guī)性任務(wù)綁定紀(jì)律，行政與政治互嵌運(yùn)作，并伴有大量的督查、督導(dǎo)下鄉(xiāng)，同時(shí)借助新技術(shù)來(lái)推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的落實(shí)。至此，新技術(shù)革命帶動(dòng)下的技術(shù)治理既成為推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要工具，也成為限制和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)權(quán)力的重要手段。

基于此，本文提出了“政、紀(jì)驅(qū)動(dòng)”的新壓力體制的新概念，即是新時(shí)代、新發(fā)展階段、新發(fā)展格局背景下形成的，以黨政治理結(jié)構(gòu)為運(yùn)作核心、以政治任務(wù)為主要目標(biāo)、以黨規(guī)政紀(jì)為約束、以技術(shù)治理為助力驅(qū)動(dòng)的一種泛科層化的政治體制運(yùn)作模式，其具有政治性、紀(jì)律性、內(nèi)生性和技術(shù)性的特征。

四、“政、紀(jì)驅(qū)動(dòng)”的新壓力型體制的運(yùn)作邏輯分析

本文基于“案例-歸納-演繹”的分析框架，以F縣G鎮(zhèn)生態(tài)文明建設(shè)中“農(nóng)村人居環(huán)境問(wèn)題檢查督導(dǎo)”為研究個(gè)案，采取“解剖麻雀”的研究方法，分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)、人居環(huán)境整治等政策執(zhí)行中的行為，在此基礎(chǔ)上剖析新時(shí)代“政、紀(jì)驅(qū)動(dòng)”新壓力型體制的生成機(jī)理和運(yùn)作邏輯。

（一）G鎮(zhèn)“農(nóng)村人居環(huán)境問(wèn)題檢查督導(dǎo)”事件概況

F縣G鎮(zhèn)是贛東北的一個(gè)小鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)總面積58.5平方公里，其中耕地占總面積18.36%，林地占49%，水域占7%，道路、村莊和其他占25.64%。該鎮(zhèn)屬丘陵地帶，境內(nèi)以石灰?guī)r地貌為主，人地關(guān)系較為緊張。

近年來(lái)，G鎮(zhèn)的小城鎮(zhèn)建設(shè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，在鎮(zhèn)區(qū)的松溪河西側(cè)建成了與東側(cè)老城區(qū)相對(duì)的新城區(qū)。因?yàn)镚鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)獨(dú)有的位置和交通優(yōu)勢(shì)，一直以來(lái)是F縣東邊的貿(mào)易集散地，大量的外地人口在鎮(zhèn)區(qū)居住生活，G居的常住及流動(dòng)人口超過(guò)萬(wàn)人。在新城區(qū)南側(cè)松溪河畔，廣江公路東側(cè)，建有一座占地面積2.5萬(wàn)平方米，營(yíng)業(yè)店面90多間，可容納5000余人的集貿(mào)市場(chǎng)，每逢農(nóng)歷一、四、七的趕集日，整個(gè)鎮(zhèn)區(qū)更是熱鬧非凡。

由于G鎮(zhèn)的石灰?guī)r地理地貌環(huán)境，全鎮(zhèn)大部分村居的水資源都相對(duì)緊張，特別是鎮(zhèn)區(qū)所在地，日常的生產(chǎn)生活用水都是依靠新舊城區(qū)之間的松溪河。這條小河的水源主要是上游的一座小二型水庫(kù)以及若干山塘、小水庫(kù)，豐水期還好說(shuō)，到了下半年的枯水期，尤其是在大旱年份，經(jīng)過(guò)上游的4個(gè)村居近2萬(wàn)人的使用后，流到鎮(zhèn)區(qū)的松溪河水變得少且臟。這是G鎮(zhèn)群眾向政府投訴最多的事由之一。在2008年，G居的居民因?yàn)閼岩梢患疫x礦企業(yè)污染地下飲用水源而爆發(fā)了圍攻鎮(zhèn)政府、毆打干部的極端沖突事件。

時(shí)隔十多年后，G鎮(zhèn)政府又因?yàn)樗膯?wèn)題遭遇到空前的危機(jī)和壓力。2019年，F(xiàn)縣及G鎮(zhèn)遭遇到極端天氣的挑戰(zhàn)，自7月中旬起連續(xù)100多天沒(méi)有下過(guò)雨，全縣上下旱情嚴(yán)重。2019年11月29日上午，國(guó)務(wù)院農(nóng)村人居環(huán)境檢查組到G鎮(zhèn)G居社區(qū)暗訪，發(fā)現(xiàn)G居附近的松溪河存在嚴(yán)重的黑臭水體以及其他人居環(huán)境問(wèn)題，于是約談了G鎮(zhèn)政府，并要求其將這些問(wèn)題立即整改。筆者在國(guó)務(wù)院督查組交給G鎮(zhèn)政府的問(wèn)題整改清單中發(fā)現(xiàn)，G鎮(zhèn)G居的農(nóng)村人居環(huán)境存在的問(wèn)題主要是：一是松溪河存在嚴(yán)重的黑臭水體?！昂铀坏?，水面上布滿(mǎn)了綠色的浮萍，在攔河壩附近，水面上鋪滿(mǎn)了各類(lèi)漂浮垃圾，河兩岸村民家的污水管道直通小河，河水黑、臟、臭?！倍寝r(nóng)村“廁所革命”不到位。“常住人口達(dá)8000人的集鎮(zhèn)無(wú)一座達(dá)標(biāo)公廁?！?國(guó)務(wù)院農(nóng)村人居環(huán)境檢查組關(guān)于G鎮(zhèn)的問(wèn)題交辦整改清單材料。這些情況被和國(guó)務(wù)院暗訪組同行的新聞媒體于2019年11月30日在中央廣播電視總臺(tái)中國(guó)之聲《新聞晚高峰》上進(jìn)行了報(bào)道，該報(bào)道迅速被央廣網(wǎng)、新浪財(cái)經(jīng)等多家媒體轉(zhuǎn)載，隨后還登上了中央電視臺(tái)“財(cái)經(jīng)”節(jié)目。

在國(guó)務(wù)院檢查組的現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)與全國(guó)新聞?shì)浾摰挠绊懴?，S市政府督查室的工作人員趕到現(xiàn)場(chǎng)，F(xiàn)縣縣委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)先后到G鎮(zhèn)督導(dǎo)整改，F(xiàn)縣縣委書(shū)記在現(xiàn)場(chǎng)責(zé)令縣紀(jì)委介入調(diào)查，進(jìn)行追責(zé)、問(wèn)責(zé)。并要求掛點(diǎn)負(fù)責(zé)G鎮(zhèn)的副縣長(zhǎng)、公安局局長(zhǎng)、分管農(nóng)業(yè)的副縣長(zhǎng)住在G鎮(zhèn)指導(dǎo)，G鎮(zhèn)黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自帶隊(duì)，針對(duì)檢查暴露出來(lái)的問(wèn)題立即整改。

國(guó)務(wù)院農(nóng)村人居環(huán)境的檢查督導(dǎo)在F縣及G鎮(zhèn)黨員干部中引起了極大的震動(dòng)。筆者因多次到G鎮(zhèn)調(diào)研，和鎮(zhèn)村干部及當(dāng)?shù)氐娜罕姸驾^為熟悉，于是便以勸慰者的身份進(jìn)入G鎮(zhèn)，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)察看、與鎮(zhèn)村干部及群眾訪談和查看資料等方式對(duì)此次檢查督導(dǎo)事件進(jìn)行了調(diào)研。在調(diào)研現(xiàn)場(chǎng)筆者看到，松溪河由于近幾個(gè)月都未下雨，上游的來(lái)水近乎沒(méi)有，僅依靠遠(yuǎn)處的攔河壩才蓄了點(diǎn)水，僅十米寬的河面水位很低。在松溪河兩岸新老城區(qū)建有密密麻麻的民房，群眾洗衣服、洗菜等都在使用這個(gè)河水，同時(shí)該河也是群眾的排污地，群眾把動(dòng)物內(nèi)臟等垃圾都往河里扔，居民家的下水道等污水管直接通排到河里。有群眾反映說(shuō)：“垃圾河一樣，一天到晚都臭死了，我們洗衣服、洗菜都要在這洗……”2訪談?dòng)涗洠篏鎮(zhèn)G居居民YSF20191203。在松溪河幾十米旁的集市上，通過(guò)與前來(lái)G居趕集的村民訪談得知：“因?yàn)殒?zhèn)區(qū)沒(méi)有公廁，我們這些從別地來(lái)趕集的人萬(wàn)一內(nèi)急了，要么去老鄉(xiāng)家里借廁所用，要么只能在附近田地、溝渠就地解決”3訪談?dòng)涗洠篏鎮(zhèn)W村村民ZJF20191203。。經(jīng)與G鎮(zhèn)分管此項(xiàng)工作的副鎮(zhèn)長(zhǎng)了解，原先在老城區(qū)有一個(gè)老旱廁，2014年因修路拆除后，由于選址、經(jīng)費(fèi)等問(wèn)題還未建起來(lái)?！霸瓉?lái)的廁所拆掉后，因?yàn)樵瓉?lái)的位置變成路了，本來(lái)政府想重新選個(gè)地方建的，可是選定在那里，那里附近的群眾都說(shuō)廁所臟，不同意建，現(xiàn)在的群眾又是七個(gè)烏龜八個(gè)頭，沒(méi)有人能把他們統(tǒng)一起來(lái)，政府出面又要鬧，這些人別的本事沒(méi)有，和政府唱對(duì)臺(tái)戲最厲害，加上政府本來(lái)錢(qián)就不多，剛好借有群眾反對(duì)選不到位置建為由，把這個(gè)事拖下來(lái)了?！?訪談?dòng)涗洠篏鎮(zhèn)干部XYH2091203。后經(jīng)了解，在2014的村居換屆選舉中，G居因?yàn)樽谧宓仍驔](méi)有順利完成，受到省里的通報(bào)。此后幾年，G居的自治工作一直沒(méi)有很好地開(kāi)展起來(lái)。

在松溪河下游500米處，筆者看到了兩塊鎮(zhèn)村兩級(jí)河長(zhǎng)制公示牌，上面清晰地寫(xiě)著河長(zhǎng)制的工作目標(biāo)是“河道范圍內(nèi)無(wú)污水直排，河面無(wú)垃圾，水域無(wú)障礙，打造河暢水清的水生態(tài)環(huán)境”。當(dāng)?shù)卣畬?duì)河道環(huán)境整治的隊(duì)伍和機(jī)械正熱火朝天工作著。

（二）“政、紀(jì)驅(qū)動(dòng)型”壓力型體制的運(yùn)行方式及原因

1.政治性任務(wù)與常規(guī)化執(zhí)行

中國(guó)特色的黨政治理結(jié)構(gòu)是由黨對(duì)政府體系的有機(jī)融入與統(tǒng)籌協(xié)同而形成的具有新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的黨政結(jié)構(gòu)，1參見(jiàn)王浦劬、湯彬：《當(dāng)代中國(guó)治理的黨政結(jié)構(gòu)與功能機(jī)制分析》，載于《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019年第9期。這種復(fù)合型的政體構(gòu)成，可以有效達(dá)成執(zhí)政黨“政治”因素與科層制政府體系“行政”因素的辯證統(tǒng)一。政治任務(wù)的傳送渠道是黨委和黨組織，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及領(lǐng)導(dǎo)干部構(gòu)成了強(qiáng)大的政治壓力。2楊華、袁松：《行政包干制：縣域治理的邏輯與機(jī)制——基于華中某省D縣的考察》，載于《開(kāi)放時(shí)代》2017年第5期。由政治壓力推動(dòng)的工作任務(wù)，其通常表現(xiàn)為講政治、守規(guī)矩，工作激勵(lì)上以追責(zé)、問(wèn)責(zé)為主。

2012年11月，黨的十八大提出了“生態(tài)文明”建設(shè)的戰(zhàn)略部署。習(xí)近平總書(shū)記指出：“生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問(wèn)題，也是關(guān)系民生的重大社會(huì)問(wèn)題?！?《習(xí)近平談治國(guó)理政》第3卷，外文出版社2020年版，第359頁(yè)。近年來(lái)，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境也出現(xiàn)了很多問(wèn)題，這不僅嚴(yán)重影響農(nóng)民的生產(chǎn)生活，而且也可能成為社會(huì)不穩(wěn)定的重要誘發(fā)因素，更是民心之痛、民生之患。習(xí)近平總書(shū)記先后在不同的場(chǎng)合發(fā)表了關(guān)于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重要指示，2014年12月在江蘇考察工作時(shí)提出農(nóng)村“廁所革命”，2016年4月在安徽鳳陽(yáng)縣小崗村主持召開(kāi)農(nóng)村改革座談會(huì)以及同年12月在主持召開(kāi)中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議時(shí)提出了農(nóng)村垃圾分類(lèi)處理，2017年5月在主持十八屆中共中央政治局第四十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，“要加強(qiáng)水污染防治，嚴(yán)格控制七大重點(diǎn)流域干流沿岸的重化工等項(xiàng)目，大力整治城市黑臭水體，全面推行河長(zhǎng)制，實(shí)施從水源到水龍頭全過(guò)程監(jiān)管”4《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》下冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社2018年版，第765頁(yè)。。在2018年的中央農(nóng)村工作會(huì)議和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略布局中，“生態(tài)宜居”作為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的四項(xiàng)總體要求之一。至此，農(nóng)村人居環(huán)境成為新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，在總書(shū)記的關(guān)心和中央的直接推動(dòng)下，在基層政府眼里原本平常的日常性工作突然成為了政治任務(wù)。于是，G鎮(zhèn)政府在接收到F縣縣委、縣政府“關(guān)于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生專(zhuān)項(xiàng)整治等工作”部署文件后，參照上級(jí)《秀美F縣、生態(tài)家園兩年建設(shè)計(jì)劃》（2015年）《秀美鄉(xiāng)村建設(shè)工作方案》（2017年）《農(nóng)村人居環(huán)境三年行動(dòng)實(shí)施方案》（2018年）等文件，召集鄉(xiāng)鎮(zhèn)各職能部門(mén)、各村居干部和駐村干部開(kāi)會(huì)，傳達(dá)上級(jí)政府文件精神并擬定了G鎮(zhèn)農(nóng)村生態(tài)保護(hù)和人居環(huán)境的相關(guān)文件，制定了量化考核評(píng)比辦法，對(duì)駐村干部和村居分解了任務(wù)指標(biāo)。同時(shí)也做了一定的農(nóng)村人居環(huán)境的改善工作，五年來(lái)共硬化、維修村莊道路213公里（含村莊小弄），整修、新建排水溝渠、下水道75.6千米；農(nóng)戶(hù)改水4500余戶(hù)、改廁4900余戶(hù)；整修水塘128口等。

然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在常規(guī)性工作和政治任務(wù)之間的沖突中表現(xiàn)為形式和實(shí)際運(yùn)行的嚴(yán)重分離。當(dāng)農(nóng)村人居環(huán)境整治這個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的日常性工作成為自上而下的政治任務(wù)時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在形式上同上級(jí)保持著高度的一致。但是在實(shí)際的執(zhí)行過(guò)程中往往采取“變通”策略，選取最容易凸顯政績(jī)和增強(qiáng)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)“印象”效果的“硬指標(biāo)”（多體現(xiàn)為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等可落實(shí)的指標(biāo)性任務(wù)）來(lái)執(zhí)行。如在農(nóng)村“拆三房”（違章房、危舊房、廢棄房）、公路兩邊的穿衣戴帽的通道提升、硬化村莊道路等，其主要的工作目標(biāo)是確保建成所謂的“精心規(guī)劃、精致建設(shè)、精細(xì)管理、精美呈現(xiàn)”的“四精”項(xiàng)目。而對(duì)于不易展現(xiàn)政績(jī)的民生服務(wù)視而不見(jiàn)。政治壓力下的形式主義屢屢發(fā)生，正如G鎮(zhèn)松溪河黑臭水體嚴(yán)重的事實(shí)，但是在河邊的河長(zhǎng)制公示牌卻清晰地寫(xiě)著“河道范圍內(nèi)無(wú)污水直排，河面無(wú)垃圾，水域無(wú)障礙，打造河暢水清的水生態(tài)環(huán)境”。顯然，G鎮(zhèn)選擇將“生態(tài)文明建設(shè)”的政治性任務(wù)具體化，而具體化的結(jié)果則是鄉(xiāng)村干部將其作為一項(xiàng)常規(guī)性的行政工作來(lái)執(zhí)行，以致政策的目標(biāo)出現(xiàn)偏離。

2.技術(shù)治理與督查下鄉(xiāng)

2017年12月在中央政治局集中學(xué)習(xí)中，習(xí)近平總書(shū)記指出要運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升國(guó)家治理現(xiàn)代化水平，建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學(xué)決策和社會(huì)治理的機(jī)制，推動(dòng)社會(huì)治理模式創(chuàng)新，推動(dòng)社會(huì)治理精準(zhǔn)化。1《審時(shí)度勢(shì)精心謀劃超前布局力爭(zhēng)主動(dòng) 實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略加快建設(shè)數(shù)字中國(guó)》，《人民日?qǐng)?bào)》，2017年12月10日。由此，技術(shù)治理的理念、制度和工具賦能逐漸引入地方治理領(lǐng)域，對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)政府組織和工作方式產(chǎn)生了沖擊，基于傳統(tǒng)治理技術(shù)的鄉(xiāng)村治理特征發(fā)生了變化。黃曉春、王雨磊等學(xué)者提出技術(shù)治理通過(guò)與組織結(jié)構(gòu)的機(jī)制互動(dòng)、改善信息不對(duì)稱(chēng)和共享信息等方式降低管理運(yùn)營(yíng)成本與提升資源配置效率，2黃曉春：《技術(shù)治理的運(yùn)作機(jī)制研究 以上海市L街道一門(mén)式電子政務(wù)中心為案例》，載于《社會(huì)》2010年第4期；王雨磊：《數(shù)字下鄉(xiāng)：農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中的技術(shù)治理》，載于《社會(huì)學(xué)研究》2016年第6期；吳磊：《政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的探索與創(chuàng)新——以廣東數(shù)字政府建設(shè)為例》，載于《學(xué)術(shù)研究》2020年第11期；胡琦：《信息共享與技術(shù)賦權(quán)：鄉(xiāng)村治理中行政壁壘的破除路徑》，載于《探索》2016年第5期。能有效提升政策執(zhí)行效能，其作為當(dāng)代中國(guó)政府治理變革的基礎(chǔ)和動(dòng)力，是推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要工具。3陳振明：《政府治理變革的技術(shù)基礎(chǔ)——大數(shù)據(jù)與智能化時(shí)代的政府改革述評(píng)》，載于《行政論壇》2015年第6期。技術(shù)治理為多重量化考核指標(biāo)體系的建立和考評(píng)提供了工具賦能。4傅利平、陳琴等：《技術(shù)治理何以影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部行動(dòng)？——基于X市精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過(guò)程的分析》，載于《公共行政評(píng)論》2021年第4期。技術(shù)治理一方面擴(kuò)展和深化了壓力型體制的治理場(chǎng)景，另一方面也在一定程度上突破了壓力型體制傳統(tǒng)的要素系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。督辦責(zé)任機(jī)制由督查督導(dǎo)體制發(fā)展而來(lái)，它改變了單純上級(jí)指令、下級(jí)執(zhí)行單向程度的權(quán)力指揮關(guān)系，強(qiáng)調(diào)互動(dòng)。同時(shí)，督辦責(zé)任機(jī)制更強(qiáng)調(diào)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與責(zé)任分擔(dān)，科學(xué)分解任務(wù)與目標(biāo)，協(xié)調(diào)實(shí)施過(guò)程，協(xié)調(diào)壓力傳遞與動(dòng)力機(jī)制，形成積極正向的激勵(lì)。技術(shù)治理和督查督辦機(jī)制的結(jié)合拓寬了壓力的來(lái)源和層次，使基層政府面臨“意料之外的壓力”。

農(nóng)村人居環(huán)境整治作為一項(xiàng)政治任務(wù)，在基層的落地效果如何？國(guó)務(wù)院向全國(guó)各地派出了工作檢查組，但是面對(duì)幅員遼闊的農(nóng)村，檢查組沒(méi)有足夠的時(shí)間和人力全部檢查。于是各個(gè)檢查組采用新技術(shù)，從“互聯(lián)網(wǎng)+督查”微信平臺(tái)和網(wǎng)站、APP等收集群眾投訴、舉報(bào)、信訪等信息，依此展開(kāi)督查、抽查工作。2019年11月29日，國(guó)務(wù)院農(nóng)村人居環(huán)境整治大檢查檢查組帶著國(guó)務(wù)院“互聯(lián)網(wǎng)+督查”收集的問(wèn)題線索，深入各地開(kāi)展明察暗訪。在J省S市F縣G鎮(zhèn)，檢查組發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)睾娱L(zhǎng)制落實(shí)不到位，鎮(zhèn)上唯一的一條河流存在嚴(yán)重的黑臭水體問(wèn)題，河長(zhǎng)制形同虛設(shè)。常住人口近萬(wàn)人的集鎮(zhèn)未建設(shè)一座達(dá)標(biāo)的公廁，特別是每逢農(nóng)歷每月一、四、七趕集之日，前來(lái)趕集的村民少則兩三千人，多則四五千人，“如廁難”問(wèn)題十分突出。發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后，檢查組現(xiàn)場(chǎng)督促當(dāng)?shù)亓⑿辛⒏?，徹底整治人居環(huán)境“臟亂差”問(wèn)題。5《國(guó)務(wù)院農(nóng)村人居環(huán)境大檢查：江西廣豐一鄉(xiāng)鎮(zhèn)黑臭水嚴(yán)重》，央廣網(wǎng)（http://jx.cnr.cn/2011jxfw/bbjx/20191130/t20191130_524879158.shtml.）

國(guó)務(wù)院檢查組在未提前告知市縣兩級(jí)政府的情況下，進(jìn)入G鎮(zhèn)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行核實(shí)、檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題屬實(shí)后約談了G鎮(zhèn)政府。其實(shí)松溪河水的污染問(wèn)題經(jīng)常有群眾投訴，早在2013年6月就有居民在F縣貼吧上發(fā)帖舉報(bào)G鎮(zhèn)河道污染嚴(yán)重，有水泥廠污水直接排入河道等問(wèn)題，卻一直沒(méi)有得到G鎮(zhèn)政府很好的回應(yīng)處理。

在新時(shí)代背景下，新技術(shù)的發(fā)展把國(guó)家督查和群眾監(jiān)督很好地連接起來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的壓力并非僅來(lái)自于上級(jí)部門(mén)，壓力來(lái)源變得更為復(fù)雜、多樣。這也促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作在對(duì)上負(fù)責(zé)的同時(shí)也得對(duì)下負(fù)責(zé)，更有利于國(guó)家資源下鄉(xiāng)政策的效能發(fā)揮。

3.黨紀(jì)約束與工作推動(dòng)

G鎮(zhèn)松溪河黑臭水體等問(wèn)題被國(guó)務(wù)院人居環(huán)境檢查組暗訪督查后，F(xiàn)縣政府受到了S市政府的批評(píng)，掛點(diǎn)G鎮(zhèn)和分管工作的縣領(lǐng)導(dǎo)以及G鎮(zhèn)黨委書(shū)記被誡勉談話，G鎮(zhèn)分管此項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)、負(fù)責(zé)該河段的鎮(zhèn)、居干部受黨內(nèi)警告，G居支部書(shū)記受黨內(nèi)嚴(yán)重警告并被停職，其他相關(guān)責(zé)任人員也受到了不同的黨紀(jì)政紀(jì)處分。

在中央和地方新聞監(jiān)督和上級(jí)的追責(zé)壓力下，F(xiàn)縣和G鎮(zhèn)兩級(jí)政府對(duì)檢查組暗訪發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題照單全收，并立即部署綜合整改方案。F縣政府分管副縣長(zhǎng)代表縣委、縣政府作出政治表態(tài)：

“集市作為大眾的場(chǎng)合，沒(méi)有公廁是絕對(duì)不行的，我們縣委縣政府高度重視，撥出專(zhuān)款15萬(wàn)元給G鎮(zhèn)，要求在最快的時(shí)間內(nèi)把公廁建好。29日挖掘機(jī)已經(jīng)到現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)始建了。我們并且從縣城管局調(diào)了兩臺(tái)移動(dòng)廁所，以供建廁所期間大家使用。河道的問(wèn)題也充分說(shuō)明我們?cè)诔擎?zhèn)排污設(shè)施建設(shè)方面比較滯后，我們要立即納入G鎮(zhèn)排污設(shè)施系統(tǒng)建設(shè)。對(duì)河面的東西，我們已經(jīng)做了全面的安排，相關(guān)單位部門(mén)已經(jīng)組織人員，包括第三方保潔公司，要將河面所有的漂浮物、雜草全部清理到位，還一個(gè)干凈整潔的河道河面環(huán)境?！?F縣在國(guó)務(wù)院人居環(huán)境檢查問(wèn)題交辦整改反饋會(huì)上的發(fā)言材料。

隨后，G鎮(zhèn)政府對(duì)河道及鎮(zhèn)區(qū)集市進(jìn)行了集中整頓整治，并舉一反三，在全鎮(zhèn)11個(gè)村居全面開(kāi)展農(nóng)村人居環(huán)境整治工作，同時(shí)，鎮(zhèn)紀(jì)委牽頭成立督查組，對(duì)全鎮(zhèn)所有的工作進(jìn)行監(jiān)督、檢查。

黨的十八大以來(lái)，黨中央作出了全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略部署，要求各級(jí)黨組織履行主體責(zé)任，堅(jiān)持把紀(jì)律挺在前面，紀(jì)在法前。把黨紀(jì)黨規(guī)約束全方位貫穿于干部的工作、生活之中，堅(jiān)持黨規(guī)為范、黨紀(jì)為要成為基層政府治理機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的主要導(dǎo)向。這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部受到了約束。有些過(guò)去可以做、做了也無(wú)人追責(zé)的事情，現(xiàn)在不能做、不想做、也不敢做了。農(nóng)村人居環(huán)境整治等公共服務(wù)工作實(shí)行的是“達(dá)標(biāo)賽”，與“錦標(biāo)賽”相比，它缺少正向激勵(lì)的刺激，這便使基層政府缺乏主動(dòng)性和積極性，因此，黨紀(jì)對(duì)于干部行政的約束成為其工作的主要推動(dòng)力量。

4.壓力內(nèi)生與創(chuàng)新動(dòng)力

G鎮(zhèn)松溪河水污染等人居環(huán)境問(wèn)題使得縣、鄉(xiāng)、村的部分黨員干部個(gè)人被追責(zé)、處分，這讓G鎮(zhèn)的干部感受到了巨大的壓力，所有的鎮(zhèn)村干部對(duì)于這項(xiàng)政治任務(wù)再也不敢懈怠和變通，建立起“真督查、責(zé)任到人”的工作機(jī)制，創(chuàng)新工作方法，對(duì)每個(gè)月份建立保潔目標(biāo)，制定各個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的工作任務(wù)，采取書(shū)記督辦單、分管領(lǐng)導(dǎo)交辦單等形式進(jìn)行逐級(jí)落實(shí)，建立以目標(biāo)分解逼壓力、時(shí)間倒排逼進(jìn)度、督查督辦逼落實(shí)、考核追究逼爭(zhēng)先的嚴(yán)格倒逼機(jī)制。同時(shí)鎮(zhèn)政府采用“三天一督查、十天一考評(píng)”的辦法，并邀請(qǐng)鎮(zhèn)“兩代表一委員”參與檢查、監(jiān)督，將明查暗訪結(jié)果每周通報(bào)，對(duì)整改不力者予以問(wèn)責(zé)。在次年的農(nóng)村人居環(huán)境整治這項(xiàng)工作上，G鎮(zhèn)順利通過(guò)了相關(guān)職能部門(mén)的考核驗(yàn)收，并取得了在全縣前列的成績(jī)。

在新時(shí)代，各級(jí)黨委、政府組織都把“講政治從外部要求轉(zhuǎn)化為內(nèi)在主動(dòng)”作為工作生活的遵循。政治任務(wù)具有天然的政治屬性，在具體落實(shí)中就要求黨員干部講政治。這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部在工作上的內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)。講政治的要求更多體現(xiàn)在個(gè)人身上要有更多的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。同時(shí)在新時(shí)代的責(zé)任追究制下，更多的責(zé)任分擔(dān)、追究落實(shí)在干部個(gè)人頭上，由此產(chǎn)生的壓力是發(fā)自于個(gè)體的內(nèi)心，是精神層面上的，正如G鎮(zhèn)黨委書(shū)記說(shuō)的，“相比收稅、搞計(jì)劃生育等體力勞動(dòng)，現(xiàn)在的腦力勞動(dòng)更折磨人，這個(gè)規(guī)定那個(gè)紀(jì)律又嚇人，不知道什么時(shí)候會(huì)有什么事情發(fā)生，精神壓力更大”2訪談?dòng)涗洠篏鎮(zhèn)干部YJS20191206。。這種內(nèi)生壓力使得黨員干部在落實(shí)工作中能規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，并創(chuàng)新方法，這也是各級(jí)干部拼搏創(chuàng)新的精神動(dòng)力。

五、小結(jié)

“政、紀(jì)驅(qū)動(dòng)”的新壓力型體制是在新時(shí)代背景下，伴隨社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變而形成的。其以政治任務(wù)為主要目標(biāo)，以黨紀(jì)為約束驅(qū)動(dòng)，呈現(xiàn)出政治性、紀(jì)律性、內(nèi)生性的核心特性和技術(shù)性的輔助特征。在一定程度上有效地解決了壓力型體制在新時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理新場(chǎng)域理論解釋力不足的問(wèn)題，具有較強(qiáng)的時(shí)空適應(yīng)性。

“人民就是江山，江山就是人民?！?習(xí)近平：《在黨史學(xué)習(xí)教育動(dòng)員大會(huì)上的講話》，載于《求是》2021年第7期。進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾由物質(zhì)增長(zhǎng)向人民對(duì)美好生活向往轉(zhuǎn)變，隨著人民對(duì)美好生活追求的全面化、內(nèi)涵的豐富化，人民不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求也在日益增長(zhǎng)。黨的十九大報(bào)告中提出的八項(xiàng)本領(lǐng)，歸根到底就是要更好地為人民服務(wù)，踐行群眾路線，這是最大的政治，也是新時(shí)代執(zhí)政黨的首要追求。新時(shí)代國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的整合由“汲取式”向“供給式”轉(zhuǎn)變，大量的民生工程和公共服務(wù)以政治任務(wù)的方式自上而下推行。當(dāng)諸如農(nóng)村人居環(huán)境整治這些在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府眼里的日常性工作成為政治任務(wù)后，在具體工作的落實(shí)上就會(huì)被常規(guī)化執(zhí)行，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)選擇性執(zhí)行、替代執(zhí)行等變通的策略行為，這使得國(guó)家的政策在落地時(shí)出現(xiàn)效能損耗，群眾滿(mǎn)意度不高。為了保證下鄉(xiāng)資源的安全和有效性，國(guó)家將各種規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督、檢查也下沉至鄉(xiāng)村，同時(shí)，借助新技術(shù)，群眾可以越過(guò)基層政府向更高級(jí)別的政府投訴，國(guó)家和社會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府實(shí)現(xiàn)了全方位的監(jiān)督。當(dāng)基層政府在執(zhí)行政策過(guò)程中的偏差被發(fā)現(xiàn)時(shí)，上級(jí)政府就會(huì)以黨紀(jì)進(jìn)行處理、糾偏，以保證政治任務(wù)的順利推進(jìn)。在講政治的要求轉(zhuǎn)化為內(nèi)在主動(dòng)時(shí)，在全面的監(jiān)督下，黨員干部面對(duì)跨層級(jí)的“陌生人”督查、個(gè)人被追責(zé)及壓力源的多元化下，由此從內(nèi)心上產(chǎn)生了巨大的壓力，自然這也是所有基層干部積極主動(dòng)地干事創(chuàng)新的主要?jiǎng)恿Α?/p>

然而，在當(dāng)前階段，“新”壓力型體制也面臨一些老問(wèn)題和新挑戰(zhàn)。一是政治任務(wù)壓力下的形式主義。在“政紀(jì)”要素驅(qū)動(dòng)的新壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理考評(píng)的指標(biāo)體系由硬指標(biāo)變?yōu)檐浿笜?biāo)，由單一指標(biāo)排名變?yōu)榫C合指標(biāo)排序，復(fù)合評(píng)分的設(shè)置也使得成績(jī)差距不明顯，極微小的分差就會(huì)很大程度影響名次上的排定，這決定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)任何一個(gè)考評(píng)指標(biāo)都不敢掉以輕心。綜合指標(biāo)體系中的各項(xiàng)指標(biāo)代表著事務(wù)的繁多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完全陷入到被迫完成各種各樣的“任務(wù)”“工程”之中，各種形式的表格、會(huì)議、材料、制度來(lái)替代具體的工作落實(shí)。二是黨紀(jì)約束下的“避責(zé)”消極現(xiàn)象。新壓力型體制的激勵(lì)機(jī)制主要以黨紀(jì)、政紀(jì)處分為主，塑造了消極的獎(jiǎng)勵(lì)制度和政治心態(tài)，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部的“發(fā)展前途”呈現(xiàn)“制度化狹窄”，即所謂“出了事就得下崗，還不如不做事”。部分黨員干部出現(xiàn)“職業(yè)倦怠”現(xiàn)象，工作中被動(dòng)消極，規(guī)避責(zé)任。另外，全面從嚴(yán)、全方位監(jiān)督的約束機(jī)制強(qiáng)化也讓一些黨員、干部感到壓力和不適應(yīng)。

這些現(xiàn)象的出現(xiàn)一方面是受鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制性困境的影響，另一方面則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部短期內(nèi)還未適應(yīng)新的壓力型體制，這使得體制的運(yùn)轉(zhuǎn)還未同鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政治生態(tài)及實(shí)踐完全耦合。在此窗口期，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)生活力，堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)治理以更有效更全面地提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力，提升基層治理的效能和服務(wù)深度。在加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)和干部業(yè)務(wù)素質(zhì)培養(yǎng)的同時(shí)，開(kāi)展更長(zhǎng)遠(yuǎn)、更根本的體制性改革，以突破約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力、僵化鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理活力的制度性困境，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的現(xiàn)代化。